Пояснительная записка к проекту федерального закона N 96064185-2 "О ратификации Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб" (не действует)

Пояснительная записка

Международно-правовое регулирование вопросов ответственности за ядерный ущерб составляет важный элемент общего правового обеспечения использования атомной энергии в мирных целях и международного сотрудничества в данной области.

Первые шаги по международно-правовому регулированию вопросов ответственности были предприняты в 1960 году, когда была разработана Парижская конвенция об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии, объединившая 14 стран ОЭСР (Бельгия, Великобритания, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Италия, Норвегия, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция и Турция). Эта региональная конвенция ставила перед собой цель создания в Западной Европе особого единообразного режима гражданско-правовой ответственности в области ядерной энергии. В Парижской конвенции впервые были разработаны основные принципы, на которых в настоящее время базируются все международные соглашения и большинство национальных законодательных актов в этой области.

Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб. Вскоре после принятия Парижской конвенции под эгидой МАГАТЭ была разработана и принята в 1963 году Венская конвенция, целью которой было установление международно-правовой системы ответственности за ядерный ущерб, базировавшейся на тех же принципах, что и Парижская конвенция. Венская конвенция рассчитана на более широкий круг стран, не охваченных Парижской конвенцией, и в плане финансовых требований содержит более гибкие правила. Каждое государство само определяет предел ответственности оператора (эксплуатирующей организации) ядерной установки при том лишь условии, что он не может быть ниже установленного минимального размера (около 55 млн. долл. США). Участие в Венской конвенции является для государства относительно "недорогим" по сравнению с Парижской, где общий предел ответственности составляет 250 млн. долл. США, не говоря уже о разрабатываемой в настоящее время международной конвенции о дополнительном финансировании компенсаций при крупной ядерной аварии, где этот предел еще выше.

Что касается абсолютной ответственности оператора за ядерный инцидент, то это один из основных принципов концепции ответственности за ядерный ущерб, установившийся как в национальных правовых системах, так и в международном праве, позволяющий упростить и ускорить процесс получения компенсации пострадавшими от ядерного инцидента.

Процесс, ратификации Венской конвенции сильно затянулся и она вступила в силу только в 1977 году (т.е. через 14 лет после ее принятия) после сдачи на хранение пятой ратификационной грамоты. К этому времени участниками конвенции были следующие страны: Аргентина (1964 г.), Боливия (1968 г.), Египет (1968 г.), Камерун (1964 г.), Куба (1965 г.), Перу, Тринидад и Тобаго (1966) и Филиппины (1965 г.), т.е. государства, не граничившие с Советским Союзом и не имевшие (кроме Аргентины) какой-либо существенной ядерной деятельности.

Для нашей страны в это время не стоял вопрос о присоединении к Венской конвенции. Наш подход основывался на том, что действовавшие Парижская и Венская конвенции сами по себе не создавали единой всеобъемлющей международно-правовой системы ответственности. Вопрос об ответственности решается в них в рамках гражданского права и касается ущерба, причиненного отдельным лицам и организациям, тогда как мы исходили из принципа государственной ответственности. СССР выступал за разработку на универсальной основе нового соглашения, которое должно было строиться на принципе межгосударственного урегулирования претензий за ядерный ущерб. Однако из-за крайне негативной позиции западных стран наша инициатива дальнейшего развития не получила.

Кроме того, в нашей стране отсутствовало внутреннее законодательство, регулирующее вопросы ответственности за ядерный ущерб с учетом как внутренних, так и международных аспектов этой проблемы (Закон об использовании атомной энергии был принят Государственной Думой только в 1995 году). Без такого законодательства обеспечение выполнения обязательств по участию в Венской конвенции не представлялось возможным.

Чернобыльская авария и связанный с этим обостренный интерес в мире к проблеме ответственности за ядерный ущерб способствовали резкому росту числа участников Венской конвенции (в основном за счет восточноевропейских стран) и установлению взаимосвязи между Венской и Парижской конвенциями. В.настоящее время участниками Венской конвенции являются 26 стран: Аргентина, Боливия, Египет, Камерун, Куба, Нигер, Перу, Тринидад и Тобаго, Филиппины, Югославия, Бразилия, Чили, Хорватия, Венгрия, Литва, Мексика, Польша, Румыния, Словакия, Болгария, Чешская Республика, Армения, Эстония, Республика Македония, Марокко и Украина. Никаких особых условий при вступлении этих стран в конвенцию не ставилось.

Парижская и Венская конвенции были объединены в 1988 году Совместным протоколом, который по существу создает единую систему, базирующуюся на двух конвенциях. Протокол расширяет применение обеих конвенций, обеспечивая защиту пострадавших, проживающих на территории стран, являющихся участницами одной или другой конвенции. Таким образом создается, по крайней мере в европейском контексте, единый гражданско-правовой режим - ответственности за ядерный ущерб, объединяющий 40 стран.

Ряд стран (например, США, Австралия, Канада, Япония), имеющих развитую ядерную деятельность, в силу своего географического положения и по политико-экономическим мотивам не видят необходимости присоединяться ни к Венской, ни к Парижской конвенциям, отдавая предпочтение урегулированию возможных претензий на двусторонней основе, в частности США считают совершенно недостаточными компенсации за ядерный ущерб по этим конвенциям. Для многих других стран, находящихся в районах мира, где нет значительной ядерной деятельности, вопрос об ответственности за ядерный ущерб сейчас остро еще не стоит.

Мировая практика возмещения ущерба. В качестве примера можно привести возмещение ущерба, причиненного аварией без трансграничных последствий на АЭС "Три-Майл Айленд" в США, который складывался из следующего:

1) 1,3 млн. долл. США - покрытие расходов по эвакуации 3170 семей, из них 92 400 долл. составили потерю заработка 636 человек;

2) 20 млн. долл. - возмещение экономического ущерба населению, проживающему в радиусе 40 км от АЭС;

3) 5 млн. долл. - стоимость медицинского обслуживания лиц, проживающих в радиусе 40 км от АЭС;

4) выплаты органам власти и управления за перерыв в их деятельности.

Кроме того, поступили многочисленные обращения о возмещении ущерба здоровью, связанного не с радиационным воздействием, а с паникой, возникшей в связи с аварией - стрессы, сердечные заболевания и т.п. В феврале 1985 года было достигнуто соглашение оператора с 280 истцами о повышении предела возмещения до 4 млн. долл.

Советский Союз не предоставлял никаких компенсаций за трансграничный ущерб, причиненный Чернобыльской аварией. В журнале "Нуклеоникс уик" от 20 сентября 1994 года сообщается, что государственные органы семи западноевропейских стран выплатили населению своих стран, пострадавшему от аварии на Чернобыльской АЭС, компенсации на общую сумму 1,2 млрд долл. США (Австрия - 97 млн., ФРГ - 227 млн., Италия - 330 млн., Нидерланды - 480 млн., Норвегия - 24 млн., Англия - 6,6 млн., Швеция - 35 млн.).

Возмещение ущерба, причиненного космическими аппаратами с ядерными энергетическими установками при падении их на Землю. Вопросы возмещения такого ущерба регулируются государствами на основе Статьи II Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненным космическими объектами 1972 г., участником которой является и Российская Федерация, и на основе свода принципов, касающихся использования ядерных источников энергии в космическом пространстве, одобренного Генеральной Ассамблеей ООН в резолюции 47/68 от 14 декабря 1982 г. (принципы 8, 9 и 10). Что касается Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб, то она не применяется для урегулирования вопросов возмещения ущерба, причиненного при падении на Землю космических аппаратов с ядерными энергетическими установками.

Информация о российских космических аппаратах (КА) с ядерными энергетическими установками (ЯЭУ). В течение 1970-1988 гг. в нашей стране производились запуски космических аппаратов серии "космос" с ЯЭУ на борту. ЯЭУ включала в себя реактор на быстрых нейтронах, радиационную защиту, термоэлектрическую систему преобразования и два контура жидкометаллического теплоносителя (эвтектика натрий-калий). КА с ЯЭУ запускались на низкую рабочую орбиту 265 км с последующим уводом ЯЭУ на высокую орбиту 900-1000 км после прекращения активного существования КА. При этом, начиная с 1980 года запуском спутника "Космос-1176", на орбите увода осуществлялся выброс ядерного топлива реактора в виде сборки тепловыделяющих элементов (твэлов) из корпуса реактора.

Всего запущено 33 спутника: первый спутник "Космос-367", последний спутник "Космос-1932", в том числе два спутника с термоэмиссионной ЯЭУ на рабочую орбиту 800 км. ЯЭУ спутников "Космос-954" и "Космос-1402" в результате отказов в системе увода вошли в плотные слои атмосферы Земли и разрушились. ЯЭУ спутника "Космос-900" уведена на орбиту 700-760 км. Таким образом, в последнее время на высоких орбитах 700-1000 км находятся: 15 ЯЭУ с ядерным топливом и жидкометаллическим теплоносителем, 16 сборок твэлов с ядерным топливом и 16 ЯЭУ без ядерного топлива с жидкометаллическим теплоносителем во втором контуре.

Время существования всех ЯЭУ (с ядерным топливом и без него), кроме ЯЭУ спутника "Космос-1900", на орбитах 900-1000 км составляет не менее 400 лет, а время существования сборок твэлов (ядерного топлива) составляет не менее 700 лет. Время существования ЯЭУ спутника "Космос-1900" (без ядерного топлива) на орбите 700-760 км составляет не менее 120 лет, что достаточно для распада наведенной активности в конструкции реактора, а сборки твэлов ЯЭУ спутника "Космос-1900" не менее 400 лет, что достаточно для распада продуктов деления урана в ядерном топливе.

Подобная практика применения реакторных ЯЭУ в космосе полностью соответствует принципам, одобренным в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 47/68 от 14 декабря 1982 г. (прилагается).

Падение ЯЭУ спутника "Космос-954" в январе 1978 г. на северо-западные территории Канады (район Большого невольничьего озера) сопровождалось выпадениями частиц ядерного топлива и фрагментов конструкции реактора. По данным Канады, общая сумма затрат на проведение мероприятий по поиску и сбору фрагментов реактора составила около 14 млн. канадских долл. В претензию к оплате первоначально была включена сумма 7 млн. долл., которая в результате переговоров была снижена до 3,5 млн. долл. и выплачена Канаде Советским Союзом.

Падение спутника "Космос-1402" с ЯЭУ без сборки твэлов в январе 1983 г. в акваторию Индийского океана сопровождалось падением неразрушенных элементов конструкции реактора в южной части Индийского океана. Сборка твэлов ЯЭУ спутника "Космос-1402" при автономном спуске после выброса из корпуса реактора на орбите 265 км полностью сгорела над южной частью Атлантического океана. Претензий после падения ЯЭУ спутника "Космос-1402" какой-либо страной не предъявлялось.

Сокращение времени существования ЯЭУ и сборок твэлов, находившихся на высоких орбитах, в принципе возможно в результате столкновения с космическим мусором крупных размеров. Расчетные исследования последствий разрушения ЯЭУ в результате столкновения с космическим мусором и последующего входа в атмосферу Земли показали, что картина аэродинамического разрушения ЯЭУ и сборки твэлов должна быть аналогична разрушению ЯЭУ спутников "Космос-954" и "Космос-1402". С учетом имеющихся представлений о модели космического мусора крупных размеров вероятность такого события достаточно мала и оценивается на уровне 0,01 за 100 лет.