Содружество Независимых Государств: не размывание, а качественное укрепление (В.Г. Вишняков, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2004 г.)

Содружество Независимых Государств:
не размывание, а качественное укрепление

Содружество Независимых Государств находится на переломном рубеже своего развития. Выступая в июле 2004 г. на расширенном заседании Совета Безопасности Российской Федерации, Президент В.В. Путин впервые открыто и откровенно заявил: "Либо мы добьемся качественного укрепления СНГ, создадим на его базе реально работающую влиятельную в мире региональную структуру", либо Содружество "неизбежно ждет размывание этого геополитического пространства"*(1). Президент особо подчеркнул, что необходимо дальнейшее укрепление позиций России в Содружестве. Для этого Россия "должна предлагать и проводить в жизнь эффективные и привлекательные варианты решения общих для всех стран СНГ задач"*(2). Безусловно, это потребует всестороннего осмысления сложившейся ситуации, выработки общей стратегии развития, определения эффективных путей сотрудничества.

В данной статье делается попытка рассмотреть некоторые организационно-правовые аспекты взаимодействия государств - участников СНГ.

Укрепление стабильности СНГ
на основе стратегических целей

Вопросам улучшения организации и деятельности Содружества уделялось и уделяется постоянное внимание. Об этом свидетельствуют, в частности, заявления на самом высоком уровне о необходимости "устойчивого объединения суверенных государств"*(3), установления в рамках СНГ "стабильности отношений"*(4). Тема укрепления межгосударственных связей на долгосрочную перспективу постоянно присутствует в выступлениях лидеров стран Содружества.

Между тем текущая политика государств СНГ определяется отнюдь не перспективными целями, а сугубо прагматическими интересами. В зависимости от того, как решаются, например, вопросы поставок российского газа и нефти, газовых и нефтяных тарифов, доступа к разработке нефтяных и газовых месторождений, стратегические ориентиры легко меняются: ими становится то Содружество, то НАТО, а то Европейский Союз. В зависимости от этого СНГ объявляется "не работающим", "тихо умирающим", "исчерпавшим себя", либо, напротив, имеющим светлое будущее.

Естественно, что такая политика дезорганизует саму идею интеграции Содружества, делает ее тупиковой. Хорошо известно, что реальные возможности развивать в настоящее время "стратегические отношения" с Западом у многих стран СНГ отсутствуют из-за катастрофического износа основных фондов, низкого качества товаров и др. Западные страны, в свою очередь, не заинтересованы в том, чтобы экономика стран СНГ стала конкурентоспособной. Стратегический интерес Запада по отношению к СНГ давно уже ясен - превратить Содружество в свой сырьевой придаток.

Открытые призывы к упразднению СНГ со стороны официальных лиц пока не звучат. Однако под видом улучшения организации деятельности Содружества выдвигаются идеи, которые практически размывают и разрушают его. Так, председатель Комитета по международным делам Государственной Думы РФ К. Косачев считает, что интеграция стран Содружества должна принципиально не противоречить интересам западных стран и не таить "потенциальных угроз для них"*(5). При этом ставится следующий вопрос: а является ли сближение стран СНГ подлинной интеграцией демократий, основанных на тех же единых принципах, как это происходит в Европе? Ответ дается отрицательный: все, что происходит в отношениях между странами СНГ, "весьма далеко от подлинного сближения". Их не объединяют единые ценности. А раз так, то и Европейский Союз, и США, заключает автор, будут "вполне удовлетворены", если Россия возьмет на себя миссию по реальной демократизации стран СНГ. То, что такая "миссия" коренным образом противоречит Уставу СНГ, автора этих экзотических предложений, видимо, не интересует.

Некоторые отечественные издания без всяких оговорок публикуют статьи западных ученых, в которых в более утонченной и прикрытой форме ставится та же цель "демократизации" СНГ, но уже под непосредственным руководством со стороны Европейского Союза. Подобные взгляды излагаются, в частности, немецким автором Х. Тиммерманом в его статье "Украина и Белоруссия: "новые соседи" Европейского Союза"*(6).

Суть рассуждений автора статьи сводится к следующему. В настоящее время ЕС не предусматривает постоянного членства в этой организации трех соседних с ним стран - Украины, Белоруссии и Молдовы. В долгосрочной перспективе такая возможность "не исключается", но при условии тесного и "углубленного" сотрудничества с ЕС в рамках проводимой им общей внешней политики и политики безопасности, военного и военно-технического сотрудничества. Поддерживается позиция ЕС, выступающего против Союзного государства Беларуси и России как фактора, усиливающего интеграционную конкуренцию между ЕС и СНГ. Россия, подчеркивает автор, должна постепенно отказаться от проявлений имперского мышления в силу того, что они превышают ее возможности и плохо сочетаются с намеченной целью установления привилегированного партнерства с ЕС, включая создание единого общеевропейского пространства*(7). Так же, как и ЕС в отношениях с новыми соседями, Россия должна осуществлять дифференцированный подход к остальным странам СНГ и при этом сосредотачивать внимание на двусторонних отношениях. Россия не должна проводить политику экономического проникновения в Белоруссию и Украину с целью прочно "привязать их к себе". Дается и еще одна "рекомендация": Белоруссия и Украина должны до вступления в ЕС преобразовать свои внутригосударственные системы. До этого же преждевременно открывать перед ними перспективу членства в ЕС.

Еще одной попыткой размывания СНГ является постоянное муссирование слухов о том, что Украина не заинтересована в проведении совместной с Россией и Белоруссией интеграционной стратегии, поскольку это несет в себе угрозу ее независимости. При этом утверждается, например, что Соглашение о Едином экономическом пространстве (ЕЭП) якобы несовместимо с Конституцией Украины, подрывает ее суверенитет и ведет к подчинению наднациональному регулирующему органу, участвуя в котором, Украина будет "зависима от Кремля"*(8). Отметим, что Украина, по подсчетам экономистов, будет получать от заключения данного Соглашения один миллиард долларов ежегодно. Но об этом умалчивается. В других случаях вопрос об укреплении СНГ увязывается с "трудоустройством" того или иного руководителя.

Опасность этих и других попыток размывания, стирания границ Содружества, снижения его правового статуса возрастает в условиях, когда Запад, стремясь к ослаблению СНГ в целом, пытается сыграть на столкновении интересов и помешать тем самым созданию конкурирующего с ним объединения, реализации огромного потенциала Содружества. Органы ЕС активно вмешиваются в политику СНГ и его членов, ставят все новые и новые условия, "подогревают" амбиции лидеров отдельных государств.

Успешно противостоять этой политике, нейтрализовать дезорганизующие действия, активно проводить свою стратегическую линию способно только объединение государств, подчиняющее свои текущие интересы четко стоящим перед ним стратегическим целям. Стратегия СНГ состоит, очевидно, в том, чтобы интенсифицировать конкуренцию с ЕС на основе взаимовыгодной интеграции членов Содружества.

Главной целью для всех стран СНГ является провозглашенное в Уставе СНГ и других документах Содружества повышение благосостояния их народов. И чем последовательнее и эффективнее реализуется эта цель, тем более жизненно важными представляются меры по качественному укреплению Содружества.

Улучшать или качественно укреплять?

Очевидно, что сегодня уже недостаточно уделять внимание только вопросам улучшения организации и деятельности СНГ, как это делалось до сих пор. За истекшие 14 лет были приняты десятки решений в этой сфере, которые либо не исполнялись, либо давали низкий результат. В чем же причина неэффективности принимавшихся решений? И какие нужны меры для того, чтобы качественно укрепить Содружество?

Еще в ноябре 1995 г. Совет глав правительств СНГ принял Решение о деятельности межгосударственных и межправительственных органов СНГ, занимавшихся координацией вопросов экономического характера. В документе говорилось, что работа этих органов оказалась не сконцентрированной на достижении главных задач Содружества по реальной экономической интеграции входящих в него государств. Были упущены возможности совместных действий в обеспечении общих интересов государств - участников Содружества. Большинство из межгосударственных и межправительственных органов не сумело выработать долгосрочные концепции рационального использования потенциала в соответствующих отраслях и сферах. Их практическая работа оказалась не нацеленной на реализацию принципов и положений Договора о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г., Меморандума Совета глав государств СНГ "Основные направления интеграционного развития Содружества Независимых Государств" и Перспективного плана интеграционного развития Содружества Независимых Государств от 21 октября 1994 г.

Не смогли реализовать возложенные на них задачи, говорилось далее, и такие базовые интеграционные органы Содружества, как Межгосударственное Евроазиатское объединение угля и металла и Межправительственный совет по нефти и газу. Они были наделены широкими полномочиями в обеспечении скоординированного развития соответствующих отраслей, принятии обязательных для государств - участников Содружества решений. Практически не приступили к работе Межправительственный совет по промышленности, Межгосударственная комиссия по военно-экономическому сотрудничеству государств - участников СНГ, Межгосударственный валютный комитет, Межгосударственный банк.

Решение содержало ряд ключевых задач, на выполнении которых должны были быть сконцентрированы межгосударственные и межправительственные органы Содружества, в частности, обеспечение свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы на основе выработки единой торгово-экономической политики; реализация на практике Платежного союза и скорейшее формирование Межгосударственного валютного комитета; содействие формированию транснациональных экономических объединений и финансово-промышленных групп; создание эффективных механизмов правового регулирования путем гармонизации хозяйственного законодательства.

В целях практической реализации Договора о создании Экономического союза в упомянутом Решении содержалась просьба к государствам - участникам СНГ определить национальный орган государственного управления, на который возлагалась бы координация экономического сотрудничества с государствами - участниками СНГ.

Перечисленные и многие другие задачи, намеченные Решением, не были выполнены.

В октябре 1997 г. на Совете глав государств и Специальном межгосударственном форуме был рассмотрен вопрос о реорганизации структуры органов СНГ. Было утверждено разграничение полномочий между Советом глав государств и Советом глав правительств, принято во исполнение Решения Совета новое Положение о Совете министров иностранных дел и создан Экономический Совет СНГ. В октябре 1999 г. Советом глав правительств был утвержден механизм реализации решений Совета глав государств и Совета глав правительств.

В соответствии с Решением Совета глав государств от 29 апреля 1998 г. был создан Специальный межгосударственный форум для обсуждения вопросов о совершенствовании деятельности СНГ и его реформирования*(9). На первом заседании, состоявшемся 15 июля 1998 г., были созданы рабочие группы по вопросам совершенствования деятельности СНГ и реформирования его структуры. На Совет постоянных полномочных представителей государств - участников Содружества при уставных и других органах Содружества была возложена функция обсуждения предложений о перспективах развития и приоритетах СНГ.

В соответствии с Решением о совершенствовании и реформировании структуры органов Содружества Независимых Государств от 2 апреля 1999 г. был образован Исполнительный Комитет СНГ - единый постоянно действующий исполнительный, административный и координирующий орган для обеспечения организации работы Совета глав государств, Совета глав правительств, Совета министров иностранных дел, Экономического Совета и других органов. Он стал правопреемником действовавших до него Исполнительного Секретариата Содружества, Межгосударственного экономического союза, рабочих аппаратов межгосударственных и межправительственных отраслевых органов Содружества*(10). К основной функции и направлению деятельности Исполнительного Комитета СНГ были отнесены разработка совместно с государствами - участниками Содружества предложений о перспективах развития Содружества, этапах их осуществления и приоритета СНГ.

2 июля 2002 г. в г. Москве состоялось заседание рабочей группы "высокого уровня" - представителей государств - участников СНГ по вопросам совершенствования структуры органов СНГ. В ходе заседания было высказано общее мнение о том, что Содружество является полезной формой многостороннего сотрудничества в интересах всех стран, которые оно объединяет. Было также заявлено, что нет альтернативы сотрудничеству в существующем "формате двенадцати"*(11).

На встрече глав государств - участников СНГ в Кишиневе 7 октября 2002 г. было принято решение о мерах по дальнейшему повышению эффективности деятельности органов СНГ и оптимизации их структуры.

Однако многочисленные решения по совершенствованию структуры и деятельности СНГ также не дали желаемых результатов. Иного и нельзя было ожидать, поскольку так и не была продумана общая стратегия развития Содружества. Не была разработана сама теория межгосударственных объединений. В результате возникла путаница вокруг понятий "конфедерация", "полуконфедерация", "союз", "содружество", "федерация" и др., что не могло не отразиться на всем нормативно-правовом массиве, регулирующем правовые основы СНГ. Сами учредительные документы, на базе которых создавалось СНГ, нарушали требования международного права: необходимость волеизъявления народов Содружества, первичность учредительных актов по отношению к международным, наличие правовой базы для деятельности глав государств и др.

Была нарушена согласованность актов органов СНГ - Межпарламентской Ассамблеи, верховных советов (парламентов) государств - участников СНГ, и других органов - как между собой, так и с национальными законами. Правовой массив СНГ утратил свою логику и стройность. Акты исполнительных органов Содружества принимались не на основе правовых норм, а на базе политических решений лидеров стран СНГ. Текущие экономические, политические и социальные проблемы все чаще отодвигали на задний план стратегические цели СНГ в целом.

Следует отметить, что такая ситуация возникла не спонтанно. Ведь сами Беловежские соглашения были подписаны никем не уполномоченными на то людьми с грубейшими нарушениями конституционных и международных норм. Правовой нигилизм "учредителей" СНГ нанес сокрушительный удар по правовым основам Содружества. С принятием Устава СНГ обнаружились глубокие противоречия между ним и упомянутыми Соглашениями. С одной стороны, были провозглашены суверенное равенство всех государств - участников Содружества, принципы международного права; с другой - говорилось о расширении интеграционных процессов, о сотрудничестве в формировании и развитии общего экономического пространства, в области оборонной промышленности и охраны внешних границ. Совет глав государств Содружества имел право принимать решения о совместном использовании Вооруженных Сил. Для реализации этих функций уже недостаточно было норм международного права, а сумма полномочий, осуществляемых соответствующими органами Содружества, давала новое качество - конституционно-правовой характер отношений между органами Содружества и национальными органами. В результате объективные тенденции к интеграции наталкивались на ограниченные возможности международно-правовых конструкций.

В историческом плане подобные противоречия оправдывались тем, что новые, возникшие на постсоветском пространстве государства, провозглашая суверенитет и независимость, отнюдь не стремились к реальному объединению. В их конституциях факт создания СНГ вообще не отражен. Нет даже намека на образование общего центра Содружества. Любое упоминание о новом объединении в сознании пришедших к власти национальных элит ассоциировалось с нарушением суверенитета и независимости, с попыткой восстановить их "зависимость" от СНГ. Широко пропагандировался тезис о том, что такая "зависимость" повлечет за собой возврат к бюрократическому управлению из "центра".

Выдвижение на первый план во всех конституциях стран Содружества международных договоров как формы взаимоотношений этих стран между собой привело к тому, что договорный процесс (в основном двусторонний) в рамках СНГ развивался приоритетно, сводя на нет или ослабляя даже слабые ростки многосторонних конституционно-правовых начал в организации и деятельности Содружества. Учредительная власть, необходимая для развития этих начал, "буксовала". Образовался разрыв между провозглашаемыми в многочисленных декларациях и решениях органов Содружества целями и реальной практикой. Для его преодоления необходимо было либо придать учредительную силу международным договорам, без чего нельзя было вносить изменения и дополнения в конституции, либо отказаться от провозглашаемых в решениях органов Содружества все более амбициозных целей интеграции, создания свободных экономических зон, таможенных и валютных союзов. Данное противоречие так и не было разрешено, что завело в тупик развитие СНГ в целом, способствовало появлению в "его рамках" Евроазиатского экономического сообщества (ЕврАзЭС), Союза Беларуси и России и других объединений.

Нарушились стройность и логика в построении и соотношении органов Содружества. Согласно Уставу СНГ, основой системы его органов выступают государства-учредители - Совет глав государств и Совет глав правительств. Межпарламентская Ассамблея стала всего лишь "консультативным" институтом при этих Советах и формируется не населением стран Содружества путем прямых выборов, а путем избрания в национальных парламентах. Высший орган Содружества - Совет глав государств - образуется явочным порядком. В нем представлены по должности главы государств - участников СНГ. Формально провозглашалось, что основной правовой базой межгосударственных отношений в рамках Содружества являются многосторонние и двусторонние международные соглашения. Возникло еще одно глубокое противоречие между правовыми статусами органов Содружества.

В статье 1 Устава СНГ, принятого 23 января 1993 г. на заседании Совета глав государств, подчеркивалось, что Содружество не является государством и не обладает наднациональными полномочиями. Отсюда вполне объяснимо полное отсутствие в Уставе даже намека на правовые основы деятельности Совета глав государств, что окончательно затуманило вопрос о правовой природе Содружества в целом. Как следствие - деятельность Совета определяется свободным усмотрением лидеров государств - членов СНГ.

Межпарламентская Ассамблея так и не стала его органом. В разделе VII Устава СНГ - "Межпарламентское сотрудничество" - говорится, что ее функции ограничиваются межпарламентскими консультациями, обсуждением вопросов сотрудничества в рамках Содружества, разработкой совместных предложений в сфере деятельности национальных парламентов. За Советом же глав государств были закреплены обсуждение и решение принципиальных вопросов, связанных с деятельностью государств-членов в сфере их общих интересов.

Отсутствие единого организационного центра, устойчивой правовой основы органов Содружества привело к тому, что органы СНГ оказались неспособными нейтрализовать разрушительные тенденции, Содружество становилось все более формальным, рыхлым, неэффективным. Системное взаимодействие между различными объединениями и их органами было нарушено.

Однако всех этих кризисных явлений на официальном уровне дипломатично старались не замечать. Напротив, публиковались многочисленные статьи и отчеты о расширении взаимодействия на различных уровнях. И действительно, имели место определенные подвижки в правовой и организационно-бюрократической сферах.

С момента своего образования Межпарламентская Ассамблея приняла свыше 180 модельно-правовых актов (законов, кодексов, рекомендаций правового характера). Они сыграли определенную положительную роль в сближении и гармонизации законодательства стран СНГ. Но этим актам был присущ коренной недостаток - в них не говорилось о главном - о стратегических целях развития Содружества. Не было принято ни единого акта о целях и стратегии развития СНГ, о координации деятельности различных международных объединений, созданных на территории СНГ. Рекомендательный характер модельных актов стал причиной того, что так называемое право СНГ так и не стало реальным механизмом сближения законодательства входящих в него государств.

Параллельно стали возникать органы управления Союзом Беларуси и России, ЕврАзЭС: Межпарламентская Ассамблея ЕврАзЭС, Парламентское собрание Союзного государства Беларуси и России, Советы глав государств, Советы глав правительств, многочисленные исполнительные комитеты, отраслевые Советы, комиссии. Все эти структуры также стали разрабатывать и принимать модельные акты, постановления, решения и т.д. И все это - "в рамках СНГ". Но вопрос о том, кто устанавливал эти "рамки" и что они из себя представляют, так и остается открытым.

В этих условиях наметился и все более увеличивался разрыв между целями и задачами, сформулированными в Уставе и международных договорах СНГ, и их реализацией на практике. Такие положения этих документов, как формирование Единого экономического пространства и Таможенного союза, создание объединенного военного командования над общим стратегическим пространством, коллективная охрана внешних рубежей, так и не были реализованы. Более того, внешнеэкономическая переориентация большинства стран Содружества на "дальнее зарубежье" привела к сворачиванию взаимных хозяйственных связей, к экономическому и политическому обособлению.

Устарел и перестал отвечать новым реалиям Устав СНГ. Очевидно, что этот основополагающий документ нуждается в коренном изменении, и вопрос состоит в том, в каком направлении должны перерабатываться его положения. Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к экономическим основам развития СНГ, определяющим политическую систему Содружества.

Укрепление Содружества
в условиях рыночной экономики

Развитие современных интеграционных процессов в сфере рыночной экономики имеет общие для всех стран объективные закономерности. Они определяют основные направления и стадии интеграции независимо от того, происходит ли она в рамках Европейского Союза или СНГ.

Общей закономерностью интеграционных процессов во всех странах является их последовательное восхождение от зоны свободной торговли через таможенный союз и единый внутренний рынок к валютно-экономическому союзу. Можно выделить, с определенной степенью схематичности, следующие направления и стадии этого движения: 1) создание зоны свободной торговли (устраняются внутрирегиональные барьеры на пути продвижения товаров и услуг); 2) образование таможенного союза (вводятся согласованные внешние тарифы для защиты экономических интересов объединившихся стран); 3) формирование единого рынка (ликвидируются внутрирегиональные барьеры при использовании производственных факторов); 4) организация валютного союза (гармонизируются денежная налоговая и валютная сферы); 5) создание Экономического союза (формируются наднациональные органы хозяйственной координации с единой денежной системой, общим центральным банком, унифицированной налоговой и общей экономической политикой).

Европейская интеграция прошла в своем развитии несколько этапов: 1951-1957 гг. - секторальная интеграция (создание общего рынка угля и стали); 1958-1968 гг. - организация Таможенного союза и общего рынка товаров (ЕЭС); 1969-1984 гг. - создание предпосылок перехода к единому внутреннему рынку; 1985-1992 гг. - завершение формирования единого внутреннего рынка; 1991-2002 гг. - образование Экономического и валютного Союза. На каждом из этих этапов складывались и совершенствовались соответствующие институты Европейских Сообществ, ответственных за принятие и исполнение решений и программ развития интеграции.

Опыт показал, что на процесс интеграции большое влияние оказывала степень совпадения взглядов ее участников на стратегические цели интеграции и способы их достижения. Если концепции развития существенно расходились, то интеграция замедлялась. Расхождения в концепциях были чаще всего следствием действия политических факторов.

Общей тенденцией интеграционных процессов является также опережение темпов развития торговли и экономики в целом в рамках объединения по сравнению с их торговлей с третьими странами. Усиливаются процессы специализации и кооперации производства и др. Бесспорен поэтому общий вывод о стимулирующем воздействии интеграции на экономическое развитие всех членов Сообщества.

Являются ли в таком случае общей закономерностью разноскоростная и разноуровневая интеграция в рамках объединения? Маастрихтский договор, как известно, принял концепцию интеграции "на разных скоростях", что позволило отдельным странам продвигаться вперед, не дожидаясь равномерного развития всех стран. Однако в ходе углубления и расширения ЕС тенденция разноскоростного и разноуровневого развития в рамках ЕС стала рассматриваться как второстепенная. На первый план выдвинулась общая закономерность - создание единого экономического, валютного, правового и иных пространств, формирование специальных фондов для выравнивания экономического развития вступающих в ЕС государств.

Переход к экономическому и валютному союзу сопряжен с огромными трудностями, требует больших затрат. Институты ЕС решают, в частности, сложнейшую задачу координации макроэкономической политики государств. Ими учитывается, что различия в уровнях развития и национально-государственных интересов могут привести к расколу ЕС на несколько региональных группировок либо полной дезинтеграции. Именно поэтому разноскоростная интеграция в рамках ЕС не рассматривается как доминирующая тенденция.

Еще одной общей закономерностью развития интегрирующихся сообществ является создание так называемых наднациональных координационных механизмов в рамках этих сообществ.

Для нейтрализации центробежных тенденций потребовались укрепление институтов ЕС, существенная реформа институциональной системы Союза в целом и качественное изменение политико-правового статуса ЕС. Возникла необходимость в конституционном Договоре Европейского Союза. Созданный с целью подготовки этого документа Конвент осенью 2003 г. представил проект Конституции Европы, предусматривающий укрепление правовой основы Союза и расширение полномочий его высших институтов.

Действие перечисленных - общих для ЕС и СНГ - закономерностей не означает слепого копирования опыта ЕС, игнорирования специфических особенностей интеграционных процессов в рамках СНГ. Копирование механизмов интеграционных процессов в ЕС применительно к СНГ далеко не всегда эффективно. По ряду параметров СНГ существенно отличается от Европейского Союза и прежде всего по общему уровню экономического развития и соотношения этих уровней внутри СНГ.

На долю Российской Федерации приходится около двух третей ВВП Содружества, однако российский капитал в ближайшей перспективе не станет основным фактором интеграции стран СНГ на современной технологической основе. Это обстоятельство сдерживает формирование наднациональных органов Содружества со значительными полномочиями. Кроме того, отсутствуют стабильные правовые механизмы на уровне СНГ, позволяющие членам Содружества с меньшим экономическим потенциалом отстаивать свои национальные интересы.

Центральной стратегической задачей является в этих условиях использование всех преимуществ взаимной рыночной, производственной, научно-технической интеграции в рамках СНГ с одновременным повышением на этой основе эффективности интеграции с развитыми западными странами.

Необходимо объективно оценивать не только текущие, но и геополитические реалии, что особенно важно в условиях, когда СНГ представляет собой евроазиатское объединение со своими социально-экономическими особенностями. Нельзя не учитывать и многолетнюю практику традиционных добрососедских отношений народов, проживающих на территории бывшего Союза, их экономические и культурные связи. Все это создает реальные предпосылки для становления устойчивого интегрированного объединения государств, формирования единого пространства без внутренних границ, постепенного выравнивания уровней экономического развития государств Содружества.

В Алма-Атинской Декларации, принятой 21 декабря 1991 г., была подтверждена "приверженность сотрудничеству в формировании и развитии общего экономического пространства "общеевропейского и евразийского рынков". В феврале 1992 г. все государства Содружества согласились сохранить единую таможенную территорию, создать Таможенный союз. Такое решение предполагало снятие межгосударственных торгово-экономических барьеров, обеспечение свободного движения товаров, проведение согласованной таможенной политики в рамках СНГ и по отношению к третьим странам.

Однако уже в марте 1992 г. на московской встрече глав правительств государств Содружества, когда необходимо было принять конкретные решения о принципах таможенной политики и наделить Таможенный союз необходимыми полномочиями по принятию решений, не требующих обязательной их ратификации национальными парламентами, активность заметно поубавилась. В странах СНГ углублялся экономический кризис, продолжался спад производства. Но вместо того, чтобы сплотиться, как это уже было в 1922 году, в единый хозяйственный союз и переломить кризисную ситуацию, члены Содружества стали действовать порознь. Эгоистические интересы пришедших к власти национальных элит в корне противоречили общим стратегическим интересам стран Содружества, их народов. Интеграционные процессы сменились дезорганизацией финансово-денежной системы, разрушением единого экономического пространства. Благоприятная возможность для интеграции была упущена.

С большим опозданием, в сентябре 1993 г. главы девяти государств Содружества подписали Договор о создании Экономического союза. Этот документ во многом учитывал интеграционные принципы и подходы, использованные при формировании Европейского экономического сообщества: добровольность участия, уважение суверенитета, равенство прав и взаимной ответственности государств-членов, поэтапность в создании общего экономического пространства на базе рыночных отношений, предоставление равных гарантий и возможностей всем хозяйствующим субъектам.

Формирующиеся наднациональные исполнительные и координирующие органы были наделены, по примеру ЕЭС, полномочиями по коллективному решению проблем интеграции. В их основе были заложены демократические принципы и процедуры, учитывающие интересы и нужды каждого члена СНГ.

Однако в парламентах государств - участников СНГ поднялась шумная кампания со стороны "демократов" о нарушении суверенитета национальных государств, хотя Договор не имел прямого действия и требовал для его практической реализации ратификации конкретных соглашений на уровне национальных парламентов; он носил рамочный характер и, по существу, являлся декларацией о намерениях. Во время обсуждения в парламентах соглашений по ключевым вопросам интеграции (цены, налоги, денежные системы, тарифы) начались бесконечные споры и дискуссии. Заложенные в основу Договора объективные процессы, отвечающие интересам стран СНГ, стали подвергаться ломке под воздействием политического фактора.

Построение валютно-экономического союза в рамках ЕС происходило на фоне постоянных согласований и нахождения взаимоприемлемых решений. Западноевропейская интеграция, усиливая взаимозависимость между экономиками входящих в ЕС государств, объективно подталкивала их к нахождению консенсуса и компромиссов. При этом ни одна страна не должна была насильственно вовлекаться в интеграционные механизмы, равно как и ни одна страна не имела права блокировать продвижение других стран к более высоким уровням взаимодействия.

Нетерпимость, непрофессионализм, популизм, продемонстрированные многими депутатами национальных парламентов стран СНГ, разрушали, а не создавали интеграционные механизмы. Так, в конце июля 1993 г. потерпела крушение рублевая зона. Возникшей вследствие этого напряженности в отношениях между государствами Содружества можно было бы избежать, если бы своевременно были найдены компромиссы, позволившие странам СНГ иметь на переходный (до формирования полноценного экономического и валютного союза) период эффективную систему платежно-расчетных отношений, обеспечивающую поддержание и развитие традиционных хозяйственных связей.

В Договоре 1993 г. была заложена универсальная модель экономического и валютного союза. Однако ориентированный во многом на эту модель Договор мог быть полностью реализован только в условиях полноценных рыночных экономик и демократической системы. Ни того, ни другого в странах СНГ не было.

Для полноценного экономического и валютного союза нужна была также готовность его участников соблюдать взаимные обязательства, обеспечивать реальную координацию макроэкономической политики и сближение экономических показателей. С учетом того, что узы единого хозяйственного комплекса еще сохранялись, сохранялись и условия для ускоренного вызревания необходимых предпосылок такого сближения.

Здесь возможны были различные варианты. Наиболее подходили два: 1) сформировать подобие Европейского платежного союза, по сути дела, систему многостороннего клиринга; 2) создать асимметричный квазивалютный союз, реформированную рублевую зону, в которой Банк России взял бы на себя функции Центрального банка СНГ: он определял бы денежно-кредитную политику и эмитировал рубль, который не стал бы при этом единой валютой в полном смысле этого слова, а остался бы денежной единицей России.

Второй вариант для участников рублевой зоны был неблагоприятен. Для России он означал дополнительное финансовое бремя, а для остальных членов СНГ - невозможность проводить денежно-кредитную политику, выражающую национальные интересы. В итоге функционирование такой зоны сопровождалось бы постоянными взаимными упреками и разногласиями.

По Договору 1993 г. Межгосударственный валютный комитет был наделен такими функциями, как осуществление мер, способствующих конвертируемости "мягких" валют по текущим расчетам: контроль за процессом либерализации рынка иностранной валюты в странах - участниках Договора с тем, чтобы обеспечить формирование обменных курсов их валют рыночными факторами; создание фонда под контролем комитета в случае намерения участников Договора частично объединить резервы твердой валюты, золота и драгоценных металлов для решения проблем платежных балансов. Однако несмотря на то, что деятельность комитета формально началась в 1994 году, указанные соглашения остались на бумаге. Чтобы запустить действительно работающий межгосударственный банковский механизм, акцент следовало сместить в сторону формирования таких институтов, которые, как Европейский инвестиционный банк, обеспечивали бы сравнительно дешевое долгосрочное кредитование в целях выравнивания уровней экономического развития стран-членов.

В СНГ наблюдалась картина своего рода развертывания валютной интеграции в обратном направлении: от механизма "один банк - одна денежная единица" к более "свободной" системе (частичного) объединения резервов пропорционально обязательствам национальных центральных банков и "общей" денежной единице, основанной на фиксированном паритете; затем к управляемым - в рамках согласованного диапазона - колебаниям обменного курса и скоординированной денежно-кредитной и финансовой политики. На деле выполнялись только те соглашения, которые позволяли постсоветским странам поддерживать минимальную степень внешней конкурентоспособности и не требовали продвинутых форм координации финансовой политики. При этом ни одна международная цель на уровне СНГ достигнута не была: с одной стороны, поскольку постсоветские государства поняли, что больше не будут иметь возможности свободно и безответственно печатать деньги, и, с другой стороны, в силу специфической природы переходной экономики. Начиная с 1995 года, в рамках СНГ стал интенсивно развиваться процесс разноуровневой и разноскоростной интеграции членов Содружества.

В январе 1995 г. Россия и Беларусь подписали Соглашение о Таможенном союзе между Российской Федерацией и Республикой Беларусь. Соглашение определило цели и принципы функционирования Таможенного союза, к которым относились: устранение препятствий для свободного экономического взаимодействия между хозяйствующими субъектами; гарантирование свободного товарообмена и добросовестной конкуренции; создание условий для формирования общего экономического пространства; предполагаемое наличие единой таможенной территории; отмена таможенных пошлин, налогов и сборов; формирование механизма взаимоотношений Таможенного союза с третьими странами.

14 мая 1995 г. в Республике Беларусь состоялся референдум, на который был вынесен, в частности, вопрос об экономической интеграции с Российской Федерацией; 82,4 процента от участвовавших в голосовании ответили на него положительно. Значение проведенного в Белоруссии всенародного референдума вышло далеко за рамки вопроса об углублении экономической интеграции двух государств. Речь шла о всестороннем сближении России и Белоруссии.

Процесс сближения двух стран шел противоречиво. В Государственной Думе, например, был разработан и в октябре 1995 г. направлен для обсуждения в субъекты Российской Федерации проект федерального конституционного закона "О всероссийском референдуме о создании Союзного государства". Проект получил поддержку в ряде субъектов РФ, но дальше этого дело не продвинулось.

Накопленный опыт по реализации Соглашений о Таможенном союзе способствовал подготовке и подписанию более масштабного документа о тесном взаимодействии и сотрудничестве государств. 29 марта 1996 г. президенты Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации подписали Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях с целью создания Сообщества интегрированных государств.

В соответствии с Договором были учреждены органы управления интеграцией: Межгосударственный Совет, Совет глав правительств, Межпарламентский Комитет и Интеграционный Комитет, что положило начало фактическому разрушению единой системы управления СНГ.

Ускоренная интеграция требовала поиска новых, более тесных организационных форм сотрудничества и взаимодействия, совершенствования механизмов взаимоотношений между государствами. В связи с этим 23 мая 2000 г. Межгосударственный Совет принял решение о формировании на базе Таможенного союза новой международной организации, наделенной функциями, связанными со вступлением в ВТО, формированием внешних таможенных границ, проведением единой внешнеэкономической политики, установлением тарифов и цен, обеспечением иных составляющих функционирования общего рынка. 10 октября 2000 г. в Астане (Республика Казахстан) был подписан Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС).

За годы существования Содружества были испробованы практически все варианты решения проблем социально-экономического развития. Накопленный за это время опыт свидетельствует о том, что обеспечить правильное направление развития возможно только с учетом объективных факторов и закономерностей. Острые политические и экономические противоречия могут и должны решаться на основе компромиссов и взаимных уступок. Исторические обиды, амбиции, влияние так называемых третьих стран, борьба за лидерство в регионе, споры вокруг использования транспортных путей, трансграничных рек, невыполнение таможенных обязательств, дисбалансы в уровне экономического развития, борьба за внешние рынки сбыта и др. в конечном счете разрушают сотрудничество, снижают темпы экономического роста и роста благосостояния народов.

Перспективы Содружества
в условиях глобализации

Развитие и углубление интеграции предполагает укрепление органов Содружества. Более того, усиление конкуренции, развитие экономического пространства требуют проведения в жизнь общих решений, выработанных коллективным разумом и нередко вопреки воле отдельных членов Содружества. Неисполнение договорных обязательств той или иной стороной под предлогом ущемления интересов, как правило, свидетельствует о непрофессионализме тех, кто ее представляет.

В подписываемых сторонами документах требуется юридически четкое закрепление их прав и обязанностей, конкретного механизма ответственности. Мера ответственности определяется в необходимых случаях независимой судебной инстанцией - Экономическим Судом Содружества.

Интеграция влечет за собой рост мобильности в перемещении рабочей силы, капиталов, финансов, товаров и услуг. Неизбежно усиливается в этой связи контроль и надзор за этими процессами со стороны органов Содружества, борьба с негативными последствиями делегирования полномочий по решению общих дел Содружества органам государств - участников объединений. Повышается роль законодательного регулирования и контроля в сфере интеграционных связей и взятых сторонами обязательств. Суверенитет членов Содружества при этом не ущемляется, поскольку они сами участвуют в обсуждении и принятии соответствующих решений, в их реализации, хотя внешне эта деятельность проявляется как действия руководящих органов Содружества.

Последовательное развитие интеграционных процессов в рамках СНГ невозможно без опоры на правовые, в том числе конституционные механизмы, на учредительные акты, имеющие в своей основе широкую социальную базу. Эти механизмы эффективны в том случае, если они отвечают интересам всех членов СНГ, народов этих государств в стабильном и безопасном социально-экономическом развитии.

Фундамент всего комплекса взаимодействия в рамках СНГ должно составлять взаимовыгодное торгово-экономическое сотрудничество. Интерес к сохранению и углублению хозяйственных связей определяется все более жесткой конкуренцией стран Содружества на мировом уровне. Одного лишь расширения географии внешних связей государств - участников Содружества уже недостаточно для эффективной защиты национальных экономик. Мировой опыт показывает, что региональная интеграция способна эффективно отвечать на вызовы глобализации. Потенциал СНГ может успешно реализовываться лишь при условии своевременной адаптации к геополитическим и геоэкономическим реалиям, скоординированном участии в решении мировых экономических проблем.

Совместная сфера деятельности государств - участников СНГ, закрепленная нормативными актами, одновременно включает в себя и сферу совместного суверенитета. При условии соблюдения всеми сторонами добровольно взятых ими обязательств и исключения попыток одной стороны навязывать свою волю другой утрачивают смысл разговоры о каких-либо "наднациональных" полномочиях, об ущемлении одними государствами Содружества независимости и суверенитета других. Напротив, расширение сферы совместного суверенитета усиливает организационные, правовые, экономические возможности, а следовательно, и независимость каждого участника объединения, повышает эффективность в решении таких дел, как борьба с международным терроризмом, организованной преступностью, незаконной миграцией и др.

Для придания Содружеству устойчивости и стабильности его Устав должен представлять собой учредительный акт, действие которого не зависит от политической и экономической конъюнктуры, от желания и воли отдельных лидеров государств. Как показала практика, такой порядок уже не обеспечивает стабильность объединения. На наш взгляд, необходим первичный, а именно - конституционный акт, принимаемый на референдумах народов, государств. Этот документ призван отразить как общие черты, так и особенности развития конституционных институтов в рамках ЕС и СНГ.

Процессы глобализации, охватывающие мировую экономику и политику, оказывают на развитие Содружества в целом все большее воздействие. Национальные экономики стран СНГ неизбежно подвергнутся структурным и иным изменениям в своем стремлении не отстать от темпов развития мировой и региональной интеграции. Соответственно, должны получить новое содержание такие базовые понятия, как суверенитет, власть, функции и полномочия государственных органов. Органы власти и управления государств СНГ, постепенно адаптируясь к новым экономическим и политическим условиям, несомненно, станут важной составляющей единого механизма взаимодействия как в рамках Содружества, так и с другими государствами.

В условиях стремительного развития технического прогресса и жесткой конкуренции неизбежно возникают как новые формы сотрудничества, так и различные конфликтные ситуации. Все это потребует формирования защитных механизмов - эффективных правовых и организационных институтов. Следует отметить, что в русле происходящих перемен взаимоотношения членов Содружества строятся на все более прагматичной, взаимовыгодной основе, что отвечает их национальным интересам, общему стремлению соответствовать реалиям времени.

В.Г. Вишняков,

заведующий отделом по правовому обеспечению

сотрудничества государств - участников СНГ ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Независимая газета. 2004. 20 июля.

*(2) Там же.

*(3) Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1996. С. 21.

*(4) См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 1997. С. 52.

*(5) Косачев К. Россия должна стать экспортером демократии // Известия. 2004. 25 июня.

*(6) См.: Мировая экономика и международные отношения. 2004. N 6. С. 49-60.

*(7) См.: Там же.

*(8) Известия. 2004. 23 апр. Следует учитывать, что процедуры принятия решений, предусмотренные указанным Соглашением, полностью исключают навязывание воли какого-либо государства-участника другому государству.

*(9) См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 2 (29). С. 20.

*(10) См.: Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1999. N 1(31). С. 68-72.

*(11) См.: Дипломатический вестник. 2002. N 9. С. 24.