От дисциплинарной ответственности - к дисциплинарному судопроизводству (В. Панкратов, "Российская юстиция", N 3, март 2004 г.)

От дисциплинарной ответственности -
к дисциплинарному судопроизводству

Действующее законодательство наделяет судью особым статусом, который в специфических формах проявляется в различных сферах правового регулирования. В каждой отрасли права особенности судейского статуса реализуются по-своему. Не являются исключением и трудовые правоотношения.

Особенности начинаются уже с вопроса о назначении судьи на должность. Эта непростая процедура (7 ступеней) требует ответа на вопрос: с какого момента гражданин считается судьей, т.е. становится членом судейского сообщества, на которого в полном объеме распространяется трудовое законодательство? Со дня издания соответствующего Указа Президента РФ или с момента приказа председателя суда о включении вновь назначенного судьи в конкретный судебный состав для непосредственного исполнения служебных обязанностей?

Давайте уточним эти обстоятельства. Если речь идет о статусе (о профессии), а не о трудовом договоре (о работе), юридическим фактом появления на свет нового члена судейского сообщества следует считать Указ Президента РФ или постановление Совета Федерации. Установленное ст. 61 Трудового кодекса РФ правило о том, что трудовой договор вступает в силу со дня фактического допуска работника к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя, тут неприменимо.

Дело в том, что в отношении судьи функции работодателя законодательно распределены между несколькими субъектами. На должность его назначает, например, Президент Российской Федерации, выполнение трудовой функции обеспечивает и контролирует председатель соответствующего суда, а прекращает полномочия или привлекает к дисциплинарной ответственности квалификационная коллегия судей. Эта особенность не делает судью самостоятельным субъектом трудовых отношений. В триаде "работник - работодатель - государство" он, безусловно, принадлежит к категории работников, имеющих, правда, статус, который иногда называют особым.

Под профессиональной обязанностью следует понимать обязанность судьи, возникающую при осуществлении им трудовой деятельности в рамках определенной профессии, квалификации и должности. Однако трудовая деятельность состоит не только из процесса труда, но и отдыха. Из этого следует, что свои обязанности судья исполняет не только в судебном процессе или при приеме граждан, но и, например, в перерывах между судебными заседаниями или в обеденный перерыв. Сложнее обстоит дело с окончанием рабочего дня или с отпуском, которые, так же как и обеденный перерыв, охватываются понятием "время отдыха" - самостоятельным институтом трудового права.

Поведение судьи в отпуске регламентируется не столько трудовыми, сколько иными нормами, например, нормами судейской этики, которые тем не менее имеют прямое отношение к судейской профессии. Но и в отпуске судья все равно не является полностью свободным от исполнения обязательств по трудовому договору, в основном существующих в виде запретов заниматься определенной деятельностью и т.п. Таким образом, ставить знак тождества между профессиональными и трудовыми обязанностями судьи не совсем правомерно, хотя в известной степени они и совпадают.

На профессиональной основе судья осуществляет правосудие - особый вид государственной деятельности по разрешению конфликтов и споров, возникающих между участниками общественных отношений. Эта деятельность осуществляется в соответствии с процессуальными нормами, установленными федеральными законами. В настоящее время признается, что правосудие может осуществляться только судом.

Правосудие осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. С принятием Конституции РФ 1993 года в прошлое отошли жаркие споры о том, является ли рассмотрение судом административного дела правосудием или нет.

Конституционные суды реализуют свои полномочия только в сфере конституционного производства. Арбитражные суды - в сфере гражданского и административного, а суды общей юрисдикции - в сфере гражданского, административного и уголовного. Таким образом, в России судебная система не соответствует системе правосудия. Иначе должны были быть созданы специальные уголовные и административные суды, а арбитражным судам не нашлось бы места на правовом поле.

Исполняющим свои профессиональные обязанности считается судья любого суда российской судебной системы или мировой судья, принимающий участие в рассмотрении спора, возникшего из конституционных, гражданских, административных или уголовных отношений. Особняком стоят трудовые отношения. Трудовое право отделено у нас от гражданского еще со времен знаменитого тезиса о том, что рабочая сила - не товар. С годами различие между этими отраслями права увеличилось. Если гражданские правоотношения практически полностью лежат в сфере частного права, то трудовые - в сфере частно-публичного. Частное здесь - свобода трудового договора, публичное - широкая сеть государственных гарантий.

Трудового (дисциплинарного) судопроизводства, как известно, нет, и в ближайшем времени не предвидится. Поскольку для судьи все же установлена дисциплинарная ответственность, споров о формах прикосновенности так называемых трудовых дел к правосудию вообще и к гражданскому судопроизводству в частности избежать не удастся. Возникает, например, вопрос - по каким правилам суд общей юрисдикции должен рассматривать жалобу судьи, оспорившего решение квалификационной коллегии о его привлечении к дисциплинарной ответственности, - по правилам индивидуального трудового спора (в исковом порядке по нормам гражданского судопроизводства) или по правилам, характерным для публичных правоотношений (обжалование акта)? Разница в правилах велика. В исковом производстве, например, возможно изменение основания иска или заявленных требований. Допустим встречный иск. При обжаловании таких возможностей не имеется.

По большому счету, подобные споры возможны по любым правоотношениям, большинство полномочий участников которых возникает из государственных нормативных актов (публичное право), при условии, что эти отношения не подпадают ни под конституционное, ни под административное, ни под уголовное судопроизводство. В настоящее время все подобные "ничейные" отношения автоматически рассматриваются в порядке гражданского судопроизводства, хотя к гражданскому праву прямого отношения не имеют, либо не рассматриваются вообще (метод исключения накладывается на остаточный принцип).

Примером в первом случае может служить ст. 64 Трудового кодекса РФ, установившая государственные гарантии при заключении трудового договора в виде права лица ищущего работу обжаловать отказ в приеме на работу в судебном порядке. Однако такие дела гражданский процесс рассматривает не в порядке обжалования, а в порядке искового производства. Чтобы получить судебное решение Государственная инспекция труда в г. Москве обратился в Никулинский суд Москвы не с жалобой, а с иском в интересах К-ой Х.С. по вопросу отказа ей в заключении трудового договора в связи с ее национальной принадлежностью. Решением от 25 октября 2002 г. в иске отказано, т.е. и территориальный орган Минтруда РФ, и судебная инстанция пытались разрешить ситуацию не с точки зрения процедуры, установленной трудовым законодательством, а с позиции гражданского процесса.

Примером второго тезиса является п. 2 ст. 24 Семейного кодекса РФ, установившего, что при расторжении брака суд обязан по своей инициативе определить, при ком из родителей после развода будут проживать несовершеннолетние дети, с кого из родителей при этом будут взыскиваться алименты на детей. Поскольку эта норма не вписывается в общие положения ГПК РФ, по данным В. Жуйкова она на практике не применяется (Жуйков В. ГПК РФ и другие источники процессуального права // Российская юстиция. 2003. N 4. С. 12).

Любая, в том числе и судейская профессия, - это разновидность основной трудовой деятельности, требующей специальной предварительной подготовки. Профессия судьи называется "юрист". Одним из квалификационных требований, предъявляемых к претенденту на должность судьи, является высшее юридическое образование. Профессиональная принадлежность является важным признаком, позволяющим отграничить от судейского корпуса тех лиц, которые вместе с ним принимают участие в отправлении правосудия. Поскольку ни присяжные, ни арбитражные заседатели не состоят в трудовых отношениях с судом, осуществляемая ими деятельность не является трудовой. Их заседательская деятельность является результатом реализации так называемого гражданского (общественного) долга, т.е. обязанностей, возложенных на них законодательными актами (публичное право).

Судья же, хотя и сидит вместе с заседателями за одним столом, исполняет не гражданский, а служебный долг. Под служебным долгом понимают исполнение обязанности, вытекающие из трудового договора (частное право).

Под профессиональной деятельностью следует понимать разновидность основной трудовой деятельности, осуществляемой в рамках определенной профессии. Понимание профессиональной деятельности шире понимания профессиональных обязанностей, так как оно включает в себя не только деятельность по реализации субъективных обязанностей, но и действия по реализации субъективных прав лица, профессионально занимающегося каким-либо вопросом. Профессиональная деятельность регулируется определенными правилами поведения - нормами, соблюдение которых является обязательными для субъектов профессиональной деятельности. Поведение - это совокупность поведенческих актов, а поведенческий акт - конкретное действие субъекта, оказавшегося в определенных условиях.

Действующим законодательством предусмотрены три вида наказания, которым может быть подвергнут судья. Имеются в виду меры уголовной, административной и дисциплинарной ответственности (ст. 16 Закона "О статусе судей в РФ"). Административная ответственность для судьи была упразднена в конце восьмидесятых годов прошлого столетия законодательством Советского Союза в попытке обеспечить реальную независимость судебной власти (см. Закон СССР "О статусе судей в СССР"). В 2002 году квалификационными коллегиями субъектов Российской Федерации в порядке установленного статусным законом дисциплинарного производства прекращены полномочия 27 судей общей юрисдикции, 6 мировых судей и 1 судьи гарнизонного военного суда. Высшей квалификационной коллегией судей РФ за этот же период прекращены полномочия 1 судьи арбитражного суда области и 1 гарнизонного военного суда. Взысканию в виде предупреждения в 2002 году подвергнуты 118 судей, из них 7 судей арбитражных судов и 2 мировых судьи.

Интерес вызывает установление реальной (не моральной или общественной) ответственности за нарушение судьей этических норм. Этот ярчайший пример публичного характера судейской власти. Фактически между нарушениями этических и правовых норм законодателем в таких случаях поставлен знак равенства. Это означает, что невыполнение судьей этических требований образует и в его действиях состав правонарушения. Правонарушение - противоправное, виновное, общественно опасное деяние, за которое предусмотрена юридическая ответственность.

Дисциплинарная ответственность может устанавливаться за нарушение любой дисциплины, а не только трудовой, как нам ошибочно подсказывает исторически сложившийся и не совсем верный стереотип юридического мышления. Методом исключения можно определить, что дисциплинарная ответственность эта юридическая ответственность, которая устанавливается не в порядке конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. В широком смысле слова, например, финансовая ответственность - это разновидность дисциплинарной, поскольку является результатом нарушения порядка, установленного финансовым законодательством (нарушением финансовой дисциплины). Но финансового судопроизводства в нашем государстве нет, поэтому финансовую ответственность подгоняли в зависимости от обстоятельств либо под гражданско-правовую (материальную), либо под административную (взыскание пени по налогам).

Привлечение к любой юридической ответственности возможно только в рамках конкретной процедуры, установленной нормами конкретного судопроизводства. Поэтому до введения дисциплинарного судопроизводства привлечение к дисциплинарной ответственности будет происходить в порядке другого производства, чаще всего в рамках гражданского.

Основанием для привлечения к дисциплинарной ответственности является проступок - нарушающее дисциплину деяние, не представляющее большую общественную опасность. Чаще всего под дисциплинарной ответственностью понимают ответственность в узком смысле слова, т.е. как ответственность в сфере трудовых отношений. Поэтому такую предусмотренную законом для судей меру ответственности, как предупреждение по установившейся практике, следует обжаловать в порядке гражданского, а не административного судопроизводства, хотя такой вид наказания предусмотрен и действующим административным законодательством. Предупреждение - это мера юридической ответственности в виде официального порицания лица, совершившего дисциплинарный проступок, а мера - средство правового воздействия на поведение субъектов для достижения определенной цели. Предупреждение в качестве меры наказания, как правило, назначается за совершение правонарушения, не относящегося к категории серьезных.

Другая форма дисциплинарной ответственности судьи - досрочное прекращение полномочий. Это мера юридической ответственности в виде увольнения от должности лица, совершившего дисциплинарный проступок. С известным допущением можно сказать, что это своеобразный аналог увольнения по инициативе работодателя за однократное грубое нарушение обязанностей по службе. В отличие от приостановления полномочий, в этом случае присутствует большая ясность, так как прекращение полномочий судьи исключает возможность сохранить за собой административный пост в судебной иерархии, например председателя суда.

Институт давности привлечения к дисциплинарной ответственности для судей не предусматривается. Месячный срок со дня обнаружения и 6-месячный с момента совершения - срок давности на них не распространяется. Давность совершения проступка может рассматриваться как смягчающее (влекущее, например, предупреждение), но не исключающее ответственность обстоятельство. В условия громоздкой и неповоротливой процедуры привлечения судей к ответственности подобный подход выглядит мотивированным. Закон РФ "О статусе судей в Российской Федерации" установил, что законодательство о труде распространяется на судей в части, не урегулированной этим законом (ст. 22), однако вопрос о сроках давности не оговорил. Дав этому обстоятельству оценку, Верховный Суд РФ посчитал, что распространение на правоотношения, связанные с дисциплинарной ответственностью судей, норм трудового законодательства противоречит ст.ст. 9 и 12 "статусного" закона и не предусматривает возможности применения дисциплинарных взысканий к судьям в виде прекращения полномочий, устанавливая для этого специальный порядок в ст. 12-1. В законе проведено разграничение между дисциплинарным поступком судьи и дисциплинарным поступком иного работника (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. N 9. С. 3).

Вопрос о дисциплинарной ответственности судьи перед квалификационной коллегией вправе поставить председатель суда. Это следует из гл. 3 Закона "Об органах судейского сообщества в РФ". В каком виде, в какие сроки, с соблюдением каких правил это следует делать, - на это федеральные законы не отвечают. Изложенное предопределяет либо использование по аналогии трудового законодательства, либо создание иного нормативного акта, где подобная процедура была бы прописана. В апреле 2003 г. органы судейского сообщества утвердили Типовые правила внутреннего распорядка (постановление Совета судей Российской Федерации от 18 апреля 2003 г. N 101). К сожалению, этот вопрос в указанных правилах своего разрешения не нашел. Таким образом, те сведения о порядке привлечения судей к дисциплинарной ответственности, которые по крохам можно собрать из существующих актов, позволяют сказать одно - порядка как такового нет.

Лицами, полномочными поставить перед квалификационной коллегией вопрос о дисциплинарной ответственности, являются председатели Высшего Арбитражного или Верховного Суда РФ и председатель того суда, где работает провинившийся судья-нарушитель. Представляется, что самостоятельно принять к производству вопрос об ответственности квалификационная коллегия судей не вправе. Процедура рассмотрения вопроса в квалификационной коллегии ни самим судьям, ни широкой публике не известна.

Вначале мы имели только гражданское и административное судопроизводства. Теперь к ним прибавились административное и конституционное. На повестке дня - дисциплинарное, устанавливающее процедуру привлечения к юридической ответственности как специальных субъектов - депутатов, судей, президентов, военнослужащих, адвокатов, так и других лиц, если они совершили правонарушение в сфере финансового, трудового или иного законодательства, не отнесенного к зоне ответственности, очерченной ныне существующими формами судопроизводства. Это не означает, что надо учреждать новые суды, например трудовые. Сейчас один судья общей юрисдикции рассматривает и гражданские, и административные, и уголовные дела, естественно, руководствуясь в каждом случае разными правилами. Также специальными правилами тот же судья будет руководствоваться уже при рассмотрении дисциплинарных дел.

Подводя итог сказанному, можно отметить, что в настоящее время вопросы дисциплинарной ответственности судьи в полном объеме не вписываются ни в сферу гражданского, ни в сферу административного судопроизводства. При этом процедура привлечения судьи к ответственности сама по себе фрагментарна и малоконкретна, во многом оценочна. Причем судья - не единственный субъект трудовых правоотношений, который оказался в такой ситуации. Железнодорожников или, например, моряков давно привлекают к ответственности в особом порядке. Это свидетельствует о том, что юридическая практика уже вплотную подошла к вопросу о конституировании дисциплинарного судопроизводства. Ярче всего о такой необходимости свидетельствует специфический статус судьи, депутата и многих других специальных субъектов общественных отношений, предусматривающий особый порядок привлечения к ответственности. Начинать надо с принятия Основ дисциплинарного законодательства РФ, потом внести необходимое изменение в Конституцию России.

Основы дисциплинарного законодательства предусмотрят порядок привлечения к ответственности как физических, так и юридических лиц за нарушение дисциплины в любой форме (например, финансовой). Арбитражный процессуальный кодекс РФ может послужить основой такого правового акта.

Однако установление дисциплинарного судопроизводства необходимо не только в виду обилия специальных субъектов и отсутствия в каждом случае четкого механизма их привлечения к ответственности. Вакуум в вопросе единого порядка привлечения к любой юридической ответственности, не попадающей в перечень из конституционной, уголовной, гражданской и административной ее разновидностей, отрицательно сказывается на соблюдении прав других участников правоотношений. Не прописаны нормы возбуждения дисциплинарного производства, не существует обязанности ознакомить привлекаемое к ответственности лицо с собранными доказательствами его вины, нет понятия окончания дисциплинарного производства и др. Непозволительно многое оставлено на усмотрение лица, уполномоченного проводить соответствующую проверку.

Установление единых правил позволит в главных вопросах унифицировать процедуру привлечения физических и юридических лиц к юридической ответственности за нарушение любой дисциплины (трудовой, финансовой, воинской, спортивной и т.п.). Объективно существующие особенности такой процедуры, вытекающие, например, из специфики трудовых, воинских или иных отношений, можно будет сохранить в отраслевом законодательстве. Без такой унификации многие ныне действующие специальные отраслевые нормы по вопросу привлечения к юридической ответственности сохранят свой во многом противоречивый и в значительной степени декларативный характер, поскольку они не вписываются сейчас в правила, диктуемые, например, гражданским судопроизводством.

В. Панкратов,

советник юстиции 1-го класса

"Российская юстиция", N 3, март 2004 г.