Создание и применение системы электронного документооборота в налоговых органах: опыт, проблемы и перспективы развития (Д.М. Ипполитов, "Налоговый вестник", N 12, декабрь 2004 г.)

Создание и применение системы электронного документооборота в
налоговых органах: опыт, проблемы и перспективы развития

1. Этапы создания системы электронного документооборота в
налоговом ведомстве

Система электронного документооборота МНС России (СЭД МНС России) - это программный комплекс, предназначенный для автоматизации делопроизводства и управления документооборотом в МНС России, автоматизации повседневной деятельности сотрудников при работе с документами.

Функциональные возможности СЭД МНС России позволяют охватить все элементы управленческой структуры налогового ведомства в целом и каждого структурного подразделения в отдельности, включая руководителей, секретарей-делопроизводителей, сотрудников общих отделов и непосредственных исполнителей, работающих с документами.

Начало автоматизации документооборота в МНС России относится к 1995 году, когда была введена в действие автоматизированная система контроля исполнения документов (АСКИД) в центральном аппарате (ЦА) налогового ведомства.

Позже, в 1999-2001 годах, специалисты компании "АйТи" разработали с использованием программного продукта "Босс-Референт" на основе Lotus Notes систему электронного документооборота (СЭД) ЦА МНС России.

В 2002 году - начале 2003 года в налоговых органах были внедрены средства электронной цифровой подписи (ЭЦП) на основе программного комплекса DiSign. К сожалению, комплекс DiSign не позволяет автоматически проверять подлинность и подписывать электронной цифровой подписью документы в СЭД.

Наиболее активно работа по организации функционирования СЭД начала проводиться с 2003 года. Основными этапами становления этой системы явились следующие:

- с 1 мая 2003 года все сотрудники ЦА обязаны использовать СЭД ЦА МНС России. Все пользователи СЭД ЦА МНС России должны быть зарегистрированы, то есть внесены в базы данных (БД) системы, обеспечены персональным идентификатором и паролем на вход. Вся переписка внутри ЦА осуществляется только в электронном виде;

- с 5 мая 2003 года вся корреспонденция (за исключением документов по кадровым вопросам и документов с пометкой "Для служебного пользования"), поступающая на рассмотрение руководителю налогового ведомства, переводится в электронный вид (сканируется) и рассылается исполнителям, поименованным в резолюции, с помощью СЭД ЦА МНС России без бумажных копий данных документов;

- с 1 января 2004 года все документы, исходящие из ЦА налогового ведомства, регистрируются и их электронные копии (если они существуют) хранятся в СЭД МНС России, а работа с рядом документов, обращающихся в ЦА МНС России, полностью переведена в электронный вид даже на этапе их подписания;

- с 1 января 2004 года в каждом управлении и каждой межрегиональной ИМНС России была начата эксплуатация СЭД регионального уровня (СЭД-регион);

- с 4 февраля 2004 года все несекретные документы подлежат отправке в УМНС России по субъектам Российской Федерации и межрегиональные инспекции (за отдельными исключениями) только с использованием единой СЭД. Вся корреспонденция подписывается ЭЦП DiSign;

- с 1 января 2004 года для налоговых органов разработана и принята в опытную эксплуатацию ЭЦП, встроенная в СЭД ЦА МНС России. Автоматизированное рабочее место защиты информации (АРМЗИ) позволяет пользователю автоматически проверять подлинность и подписывать ЭЦП документы в СЭД;

- 17 декабря 2003 года получено разрешение Правительства РФ организовать в порядке эксперимента работу по следующим видам документов только в электронном виде (без бумажного оригинала на этапах подписания и согласования) с использованием ЭЦП:

внутренняя переписка между структурными подразделениями ЦА налогового ведомства;

переписка ЦА налогового ведомства с УМНС России по субъектам Российской Федерации и межрегиональными ИМНС России по федеральным округам Российской Федерации;

согласование всех типов документов внутри ЦА налогового ведомства, УМНС России и межрегиональных ИМНС России;

- в рамках вышеуказанного разрешения с 15 марта 2004 года организована внутренняя переписка между структурными подразделениями ЦА МНС России только в электронном виде с использованием ЭЦП, встроенной в СЭД ЦА МНС России.

2. Структура СЭД налогового ведомства

Система электронного документооборота реализована и работает в программной среде Lotus Notes. Это означает, что все модули системы являются БД Lotus Notes, располагаются на сервере, управляются и обслуживаются серверными программами. Клиентские приложения на рабочих местах пользователей предназначены для ввода, редактирования и отображения хранимой в БД информации.

Основой Lotus Notes является технология создания и хранения документов. Она обеспечивает хранение информации в базах документов и быстрый доступ к ней.

Документ Notes можно рассматривать как контейнер, в который могут быть помещены самые разнообразные объекты, например:

- текст, числа и графические изображения;

- файлы, подготовленные MS Word или MS Excel;

- аудио- и видеофайлы;

- ссылки на другие документы Notes и многое другое.

В СЭД МНС России таким контейнером является электронная регистрационная карточка (РК) документа (см. рис. 1).

"Рис. 1. Регистрационная карточка входящего документа"

Рис. 1. Регистрационная карточка входящего документа

Электронная регистрационная карточка заводится на любой поступивший или созданный документ и представляет собой массив данных, в котором содержится информация о данном документе - набор обязательных реквизитов документа (номер документа, вид документа, дата получения, отправитель, исполнитель, состояние исполнения). Таким образом, обмен документов в СЭД фактически осуществляется посредством обмена регистрационными карточками с вложенными электронными образами (файлами) этих документов между различными БД.

В состав системы входит набор взаимосвязанных модулей (БД), предназначенных для выполнения разнообразных процессов работы с документами. Каждый модуль соответствует конкретному деловому процессу, связанному с обработкой информации (см. рис. 2).

"Рис. 2. Структура СЭД МНС России"

Рис. 2. Структура СЭД МНС России

Модульная структура СЭД и единый стандарт доступа к информации обеспечивают процессы приема, регистрации, разработки, отправки и архивирования документов на основе набора БД, работающих в единой среде. При этом между отдельными БД возможен автоматический обмен документами.

Все модули (БД Lotus Notes), входящие в состав системы, можно разделить на три группы (см. таблицу).

Модули СЭД

Общесистемные словари и справочники	Общесистемные сервисы	Специализированные функциональные под- системы
Справочник организации; внешние адресаты; словари	Шаблоны; регистратор; согласование; поруче- ния; коммутатор; и др.	Канцелярия (несколько типов БД); исходящие; ОРД и др.

Общесистемные словари и справочники - места хранения нормативно-справочной информации:

- "Справочник организации". Для обеспечения работы СЭД необходимо иметь информацию о структуре организации, подразделениях, которые входят в ее состав, и их взаимной подчиненности, о сотрудниках, которые работают в этой организации. Именно эти задачи и решает модуль "Справочник организации";

- "Внешние адресаты". В справочнике "Внешние адресаты" содержится необходимая информация о внешней организации.

Общесистемные сервисы - это модули, которые предоставляют услуги по обработке информации:

- модуль "Регистратор" предназначен для присвоения документам регистрационных номеров в СЭД. В этом модуле при настройке системы создается необходимый набор программных счетчиков, определяющих формат регистрационных номеров;

- модуль "Согласование" предназначен для визирования и согласования в электронном виде любых документов: проектов приказов, распоряжений, исходящих документов, ответов на письма и заявления граждан и т.д.;

- модуль "Поручения" предназначен для контроля исполнительской дисциплины сотрудников. По своей сути, это универсальный инструмент управления, позволяющий ставить задачи сотрудникам и отслеживать их выполнение в масштабах всей организации.

Специализированные функциональные подсистемы - подсистема "Делопроизводство" состоит из набора модулей (БД), условно называемых канцеляриями. Общее число модулей и функциональное назначение каждого из них соответствуют технологии ведения традиционного делопроизводства. Так, в БД "Канцелярия структурного подразделения" осуществляется информационная поддержка следующих процессов:

- ввод резолюции и постановка на контроль исполнения (для документов, адресованных руководителю структурного подразделения);

- формирование поручений по документу, контроль их исполнения и снятие с контроля;

- отправка документов в дело (в архив);

- согласование и утверждение проектов исходящих документов, регистрация исходящей и внутренней корреспонденции.

3. Итоги внедрения СЭД и приоритетные направления развития
системы

Внедрение СЭД МНС России и активное ее использование позволили решить следующие важные задачи:

- повысилась скорость прохождения документов в системе налоговых органов России;

- кардинально улучшился учет и контроль исполнения документов;

- достигнута "прозрачность" прохождения документов с фиксацией большинства действий, совершаемых с документом;

- возросла скорость поиска большей части документов, обращающихся в ЦА МНС России, УМНС России, межрегиональных ИМНС России;

- реализована функция автоматизированного хранения (передачи на хранение) документов.

Вместе с тем в настоящее время существует ряд проблем, нерешенность которых существенно усложняет использование единой СЭД:

1) УМНС России, межрегиональные ИМНС России осуществляют обмен документами с центральным аппаратом МНС России с использованием СЭД, а обмен корреспонденцией с ИМНС России происходит по электронной почте (DiPost);

2) вся внутренняя корреспонденция отправляется в электронном виде и подписывается ЭЦП, встроенной в СЭД. Вместе с тем обмен корреспонденцией с УМНС России и межрегиональными ИМНС России осуществляется с использованием ЭЦП DiSign;

3) обмен несекретными документами между центральным аппаратом налогового ведомства, УМНС России и межрегиональными ИМНС России осуществляется в электронном виде с использованием СЭД. Однако документы с пометкой "Для служебного пользования" отправляются адресату в электронном виде по электронной почте с испльзованием средств криптографической защиты информации (СКЗИ);

4) согласование документов, относящихся к внутренней переписке ЦА МНС России, осуществляется в электронном виде с использованием ЭЦП, встроенной в СЭД; согласование же всех остальных документов осуществляется на бумаге;

5) в 2003 году разработан и принят в опытную эксплуатацию программно-информационный комплекс информационной поддержки электронного архива документов центрального аппарата МНС России "Документы-архив", предназначенный для автоматизации технологических процессов передачи из СЭД ЦА МНС России и хранения несекретных документов ЦА МНС России. Однако аналогичный процесс не реализован для УМНС России и межрегиональных ИМНС России, начавших эксплуатацию СЭД с 1 января 2004 года.

Для решения вышеперечисленных вопросов целесообразно сконцентрировать работу по совершенствованию электронного документооборота на следующих основных направлениях:

- начать поэтапное внедрение единой СЭД в налоговых инспекциях;

- внедрить ЭЦП, встроенную в СЭД, на всех рабочих местах сотрудников центрального аппарата и у руководства в управлениях и межрегиональных налоговых ведомствах и т.д.

Д.М. Ипполитов,

советник налоговой службы Российской Федерации III ранга

"Налоговый вестник", N 12, декабрь 2004 г.