Ответственность государства перед жертвами терроризма
в свете решений Европейского Суда по правам человека
Вопрос о юридической ответственности государства, выражающейся в обязанности государства компенсировать вред, причиненный террористическим актом лицам, находящимся под его юрисдикцией (на территории страны), в последнее время является наиболее обсуждаемым в средствах массовой информации и в среде практикующих юристов. Актуальность поставленному вопросу задают судебные дела по искам лиц, потерпевшим от терактов в Норд-Осте и в других случаях, которые показывают, что существующая правовая система России оказалась неподготовленной к тому, чтобы эффективно обеспечить каждому потерпевшему от терактов разумную и справедливую компенсацию.
Сложность поставленного вопроса заключается в необычности условий возникновения ответственности государства перед лицами, потерпевшими от теракта, прежде всего исходя из того, что в причинении вреда, как правило, участвуют две силы: террористы и спецслужбы. Но не всегда можно установить, действием какой из названных сил причинен вред. Поэтому правильно будет считать, что при теракте человек может быть убит либо террористами, либо спецслужбами, либо неизвестными лицами. Исходя из сказанного, при решении вопроса об ответственности государства законодательство должно определить, каким образом наступление ответственности государства следует связывать с действием перечисленных сил.
В российском законодательстве единственным правовым источником, служащим для регулирования отношений по возмещению вреда потерпевшим от терактов является ст. 17 Федерального закона "О борьбе с терроризмом" от 25 июля 1998 г. Названная статья устанавливает, что возмещение вреда физическим лицам, причиненного в результате террористической акции, производится за счет средств бюджета субъекта Федерации, если теракт произошел на территории субъекта Федерации, или за счет федерального бюджета, если вред причинен иностранному гражданину или если теракт имел место на территории нескольких субъектов Федерации. Кроме того, п. 4 ст. 17 названного Закона содержит отсылочную норму, предусматривающую, что причинение вреда юридическим лицам в результате теракта обсуждается по правилам Гражданского кодекса.
Очевидно, что ст. 17 названного Закона регулирует межбюджетные отношения, определяя, за счет какого бюджета будет производиться возмещение вреда. Для четкого понимания правовых критериев ответственности государства перед жертвами терроризма этого недостаточно. Даже отсылка в п. 4 этой статьи к Гражданскому кодексу позволяет скорее выяснить бюджет, за чей счет будет производиться возмещение вреда, чем юридические основы ответственности государства перед юридическими лицами. Полагаю, что нормы ст. 17 названного Закона являются лишь началом того процесса законотворчества, который, как показывает опыт других европейских стран, должен пройти и в России. Например, во Франции так же, как и в России, был принят Закон от 9 сентября 1986 г. "О борьбе с терроризмом и посягательствами на государственную собственность", в ст. 9-1 которого назван только источник выплаты компенсаций потерпевшим от терактов - Гарантийный фонд. Однако Декретом N 86-1111, принятым к названному закону, была расписана процедура работы Гарантийного фонда, включающая также указание на юридические основания выплат компенсаций.
Не случайно, на мой взгляд, во французском законодательстве речь идет о системе гарантирования компенсаций вреда жертвам терроризма, построенной на принципах страхования, в рамках которой государство страхует и, следовательно, признает риски наступления своей гражданской ответственности за вред от терактов. Возникающие правоотношения между потерпевшим от теракта человеком и государством не укладываются в обычную систему деликтных обязательств, так как государственные органы или их должностные лица в большинстве случаев непосредственно не являются причинителями вреда и, как правило, причинение вреда происходит в чрезвычайных обстоятельствах, что практически всегда делает невозможной оценку поведения участников правоотношений с точки зрения норм ст.ст. 1064-1101 ГК РФ. Поэтому система правового регулирования отношений, связанных с возмещением вреда жертвам терактов, должна быть основана на принципах гарантирования или страхования вреда. Нужно, чтобы государство, действуя от имени всего общества, проявляло заботу о потерпевших, принося как бы от имени всего общества соболезнование потерпевшим и извинения за то, что общество и государство не смогли обеспечить потерпевшему безопасность. Такая система правового регулирования обусловливается публично-правовыми мотивами, утверждающими отношения человека с государством по принципам гражданского общества, и только в части, касающейся способов компенсации вреда, она приобретает форму гражданского права.
Юридической основой данной системе правового регулирования для России могла бы служить Европейская конвенция "О возмещении вреда жертвам насильственных преступлений" от 24 ноября 1983 г., носящая общий характер и предусматривающая компенсацию вреда, причиненного любыми насильственными преступлениями. Но указанная Конвенция не ратифицирована Россией. Вместе с тем нератификация Россией Конвенции от 24 ноября 1983 г. не освобождает Россию от исполнения предусмотренных в ней положений, поскольку эта Конвенция действует в совокупности с нормами-принципами, обеспечивающими общепризнанные права и свободы, которые закреплены в других документах Совета Европы, обязательных для России. В частности, Россия ратифицировала Европейскую конвенцию о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., являющуюся своего рода Конституцией Совета Европы, а также Протоколы к ней. Причем при ратификации в ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ было записано, что "Российская Федерация в соответствии со ст. 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов".
Из сказанного следует, что, во-первых, решения Европейского Суда обязательны для России, а во-вторых, принимая во внимание широкое применение Европейским Судом собственных прецедентов при толковании тех или иных положений Конвенции от 4 ноября 1950 г. и Протоколов к ней, общеправовые позиции Европейского Суда, высказываемые им в конкретных решениях, являются такими же источниками права для участников правоотношений на территории России, как и общеправовые позиции Конституционного Суда РФ.
Итак, при решении вопроса об ответственности государства перед жертвами терактов в соответствии с действующим законодательством следует учитывать смысл норм-принципов Конвенции о защите прав человека и основных свобод, Протокола к ней и общеправовые позиции Европейского Суда по вопросам толкования и применения положений этих договорных актов, а именно ст. 2 Конвенции от 4 ноября 1950 г., защищающей право на жизнь, и ст. 1 Протокола 1 к Конвенции от 4 ноября 1950 г., защищающей право собственности.
Один из главных принципов, обязательных при решении вопросов об ответственности государства перед жертвами терактов, был сформулирован Европейским Судом по правам человека и относится к толкованию понятия "законное причинение вреда" действиями (бездействием) государственных органов или их должностными лицами. Внимание Европейского Суда по правам человека к данному понятию объясняется тем, что во всех случаях государство ссылается на обстоятельства теракта как на чрезвычайные обстоятельства, требующие от государства принятия силовых мер, способных оправдать и, следовательно, сделать законным причинение вреда потерпевшим.
Нужно сказать, что и российское законодательство оперирует понятием "законное причинение вреда". В частности, в ст. 53 Конституции России говорится, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Эта же норма дублируется в ст. 1069 ГК РФ. Поэтому по российскому законодательству ответственность государства не наступает, если причинение вреда носило законный характер.
Примером того, как российскими судами толкуется понятие "законное причинение вреда", может служить практика арбитражных судов по делам о возмещении вреда, причиненного проводившимися на Северном Кавказе контртеррористическими операциями, в результате которых бомбовыми ударами были разрушены объекты недвижимого имущества, испорчены земельные угодья, предназначенные для сельхозпроизводства, разместившимися на них танковыми подразделениями Российской армии, и т.д. Во всех случаях, отказывая в возмещении вреда, суды ссылались на то, что силовые органы Российского государства действовали на основании Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. N 2116 "О мерах по пресечению незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне Осетино-Ингушского конфликта" и (или) другие распоряжения высшей государственной власти. Иными словами, законность причинения вреда государством объяснялась наличием тех или иных правых актов верховной власти, управомачивающих, по мнению суда, государственные органы или их должностных лиц на причинение вреда.
Однако как показывает практика Европейского Суда по правам человека, перечень случаев "законного причинения вреда" государством весьма узок, так что данное понятие ко многим случаям просто неприменимо. Европейский Суд исходит из того, что государство обязано делать все для сохранения в обществе порядка и безопасности. И в случае нарушения кем-либо общественного порядка и безопасности государство обязано компенсировать вред пострадавшим, исходя только из факта причинения вреда. Подтверждением сказанному является позиция Европейского Суда по правам человека, высказанная им по ряду дел, некоторые из которых приводятся ниже в качестве примеров.
Так, в решении от 8 января 2004 г. по делу "Айдер и другие против Турции" (Ayder and Others v. Turkey) Суд установил, что истцу А. Айдер и другим истцам, проживавшим в провинции Диярбакир в Турции, был причинен имущественный вред в результате порчи их домов и другого имущества происходившими там массовым беспорядками. Государство объяснило свои действия тем, что в течение всего дня (22 октября 2003 г.) в городе, где проживают истцы, несмотря на предпринимаемые силами безопасности меры, продолжались массовые беспорядки, организованные террористической организаций РКК. В результате беспорядков из числа мирных жителей погибло 13 человек, а 74 человека было ранено. Кроме того, было убито 2 сотрудника сил безопасности. В сложившейся ситуации спецслужбами были предприняты силовые меры, которые, по мнению государства, были адекватны, но в совокупности с другими обстоятельствами могли причинить вред истцам.
В абзаце 2 ст. 125 Конституции Турции содержатся аналогичные ст. 53 Конституции России положения. Однако Европейский Суд не счел, что критерий "законности вреда" должен использоваться в данном деле. В решении Суда говорится, что изложенные в абзаце 2 ст. 125 Конституции Турции "не служат причиной каких-либо ограничений ответственности даже в случае чрезвычайных обстоятельств или войны. Второй абзац не требует, чтобы обязательно была доказана вина государства. Ответственность государства носит абсолютный характер и имеет объективную природу, основанную на теории "социального риска" (social risk). Таким образом, администрация может быть привлечена к гражданской ответственности с целью компенсации вреда тем, кто пострадал от действий неустановленных лиц или террористов, когда государство признает свою неспособность поддерживать общественный порядок и безопасность или защищать жизнь людей и собственность".
Законность причинения вреда согласно позиции Европейского Суда по правам человека следует также из процессуальных особенностей юридической конструкции оснований ответственности государства. По мнению Суда, отсутствие объективного и независимого расследования случая причинения вреда является самостоятельным основанием ответственности государства за действия своих органов и их должностных лиц. Данную позицию Европейского Суда красноречиво показывает дело "Макканн и другие против Соединенного Королевства" (McCann and Others v. UK). Обстоятельства дела таковы.
Сотрудники спецслужб по борьбе с терроризмом получили сведения о готовящемся теракте гражданами Ирландии Макканн и другими. Сотрудники спецслужб убили Макканн и других, которые действительно являлись террористами, объясняя убийство тем, что в сложившейся ситуации у сотрудников спецслужб не было другого выбора, поскольку террористы в любой момент могли привести в действие взрывной механизм. Европейский Суд признал, что право на жизнь убитых Макканн и других было нарушено, исх
