Философско-правовые и исторические основы разделения государственной власти (И.В. Левакин, И.А. Болдырев, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.)

Философско-правовые и исторические основы
разделения государственной власти

Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти (политической, неполитической). Разделение любой власти возникает из "свойства власти быть отношениями между субъектом (первым, или активным), от которого исходит волевой импульс, пробуждение к действию, и субъектом (вторым, или пассивным), который воспринимает этот импульс и осуществляет побуждение, становится носителем власти, ее исполнителем"*(1). Разумеется, эта простейшая структура усложняется в институализированном политическом процессе: уже Аристотель отмечал существование в государстве законодательного органа, магистратуры (исполнительного учреждения) и судебного органа.

Очевидно, что первое наиболее крупное разделение власти развело политическую и религиозную (духовную) власти, т.е. власть государства и церкви. Это разделение не закончилось и в новейший период, так как если западная модель государственной власти однозначно решила данный спор в пользу светской власти, то восточная (мусульманская) - в пользу религиозных структур и институтов.

Параллельно с процессом разграничения светской и духовной властей шел процесс разделения профессиональных функций власти - между властью центральной и местной. Таким образом, к новому времени разделение власти стало одной из организационных основ государств, где функционирует система разграниченных, но взаимосвязанных между собой государственных органов и учреждений.

В европейской историко-правовой науке процесс разделения власти и формирования соответствующей концепции условно разделяют на три периода.

Так, в Европе в ХIII-ХIV вв. и в последующих феодальная организация власти с объединением в лице сюзерена законодательных, исполнительных и судебных функций включала функциональное и территориальное разделение власти между центром и провинциями, местным самоуправлением. Соответственно в этот период создается мировоззренческий фон, способствующий формированию концепции разделения государственной власти (первый период).

Основной этап (второй период) разделения государственной власти, пришедшийся в Западной Европе на ХIV-ХVII вв., т.е. на начальный этап нового времени, характеризовался заменой децентрализованного феодального государства абсолютистской монархией. Государственная власть централизованных стран обзавелась развитым, эффективным аппаратом управления и обороны, неизбежно специализированным и разделенным функционально. Оформление стройной концепции принципа разделения государственной власти шло параллельно этому процессу.

Разделение государственной власти шло неравномерно. Классической и наиболее ранней формой разделения стало образование в конце ХVII в. парламента в Англии. Решающую роль сыграло образование разделенной государственной власти в США. Данный, третий период заключает в себя окончательное формирование теоретической модели разделения власти. Условно считается, что этот период продолжался до середины XIX в. Дальнейшее совершенствование теории и практики разделения государственной власти продолжается по сей день.

Становление концепции разделения государственной власти справедливо связывают с именами великих мыслителей эпохи Возрождения Д. Локка и Ш.Л. Монтескье. Феодализм, уступая место в череде общественно-экономических формаций буржуазному строю больше не мог организационно-политически соответствовать новым реалиям общественных отношений - требовалась реформа государственного механизма, в котором главенствующую роль должны были играть представители нового господствующего класса, т.е. буржуазии.

Не следует полностью отрицать неразделенную государственную власть, т.е. абсолютную монархию. История развития государственности указывает на то, что у власти, организационно осуществляемой единым органом/лицом, существует ряд неоспоримых достоинств. Она, например, обеспечивает оперативность решения любых возникающих проблем; персонализирует ответственность ("неограниченный" монарх отвечает порой самой своей жизнью) и исключает возможность перелагать вину за свои ошибки на других; делает бессмысленной "перетягивание каната" компетенции и полномочий между различными субъектами и уровнями властвования. Еще Гегель указывал, что "государственная власть должна быть сосредоточена в одном центре, который принимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведением их в жизнь"*(2).

И все же, несмотря на определенные достоинства объединения всей полноты власти в одних руках, ясно, что существуют не менее весомые недостатки данной модели властвования. Основной порок сосредоточения власти в одних руках (например, как идеал "просвещенного монарха") - тенденция к диктатуре. Поэтому идея разделения государственной власти как противовес, превентивная мера появлению диктатуры неизбежно возникла в умах государствоведов.

Борьба с феодальной монархией, где государственная власть отождествлялась с личностью монарха (сюзерена), окруженного феодальной знатью, не могла быть эффективна без идеологической поддержки. Новое сильное третье сословие - буржуазия, которое претендовало на власть, создало и идейную основу своей борьбы. Так, в трудах Дж. Локка (1682-1704) сформулированы три основных прирожденных права личности, которые должны гарантироваться государством: право на жизнь, право на свободу и право на собственность.

Дж. Локк выделял законодательную власть, признавая ее не только верховной властью в государстве, но и неизменной в руках тех, кому общество ее доверило. Рассматривая ее полномочия и принципы функционирования, он ограничивал пределы этой власти в установлении таких законов, которые не должны изменяться в угоду чьих-либо интересов. Законодательный орган, по утверждению Локка, не имел права эту власть передавать кому-либо. Существование исполнительной власти он объяснял необходимостью исполнения законов, актуальностью надзора за их исполнением и считал обязательным отделение исполнительной власти от законодательной.

Опасаясь усиления исполнительной ветви, философ предлагал уравновесить ее не только законодательной, но и судебной ветвью, которая была эффективна в борьбе с борьбой за власть Стюартов. Поэтому взаимное уравновешивание всех ветвей власти стал неотъемлемым принципом выдвинутой Дж. Локком концепции разделения государственной власти. Еще ярче желание видеть ведущей среди властей законодательную ветвь власти прослеживается в его высказывании: "Ведь то, что может создавать законы для других, необходимо должно быть выше их"*(3).

Идейное наследие Дж. Локка, связанное с социальным разделением субъектов власти и их уравновешиванием в форме правления, нашло свое закрепление в государственном устройстве Англии и было заимствовано во многих странах при переходе к буржуазным общественным отношениям.

Многие исследователи полагают, что наиболее последовательно теория разделения государственной власти развита в работах французского философа Ш.Л. Монтескье (1689-1753). Что, безусловно, было связано с новой фазой идеологии Возрождения - французским Просвещением.

Монтескье*(4) различает три ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. "В каждом государстве есть три рода власти: власть законодательная, власть исполнительная, ведающая вопросами международного права, и власть исполнительная, ведающая вопросами права гражданского". Эти ветви распределены между различными органами; будучи взаимно несоподчиненными, они должны сдерживать друг друга. Он считал, что законодательная власть создает законы, исправляет или отменяет существующие, исполнительная - обеспечивает исполнение законов и безопасность страны, судебная власть осуществляет правосудие. В работе "О духе законов" Монтескье предложил проект свободного государства, основанного на разделении власти. Сущность разделения власти в его интерпретации - обеспечить безопасность граждан от произвола и злоупотребления власти, защитить их политическую свободу и сделать право настоящим регулятором отношений между гражданами и правительством.

Соединение в одном лице или учреждении законодательной и исполнительной ветвей власти грозит, по мнению Монтескье, не только появлением тиранических законов, но и возможностью их тиранического применения. Свободы, при которой ни один гражданин не боится другого, не будет, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной. Соединение судебной ветви власти с исполнительной грозит превращением судьи в угнетателя.

Несмотря на то что государственное устройство должно быть основано на четком разделении власти, законодательная власть не вправе ограничивать действие исполнительной, которая "ограничена по самой своей природе", а потому "нет надобности еще как-то ограничивать ее". Монтескье обосновывал необходимость осуществления законодательной ветвью власти контрольных функций, определял область этого контроля - финансы, взимание налогов, утверждение бюджета. "Если исполнительная власть, - писал он, - станет участвовать в постановлениях о налогах не одним только изъявлением своего согласия, то свободы уже не будет, потому что исполнительная власть превратится в законодательную в одном из самых важных пунктов законодательства. Если по тому же вопросу законодательная власть будет выносить свои постановления не на годичный срок, а навсегда, то она рискует утратить свою свободу, так как исполнительная власть уже не будет зависеть от нее; а если такое право приобретено навсегда, вопрос о том, кому мы обязаны этим приобретением - самим себе или кому-то другому, - уже становится безразличным. То же самое произойдет, если законодательная власть станет выносить такие же бессрочные постановления о сухопутных и морских силах, которые она должна поручать ведению исполнительной власти". Ш.Л.Монтескье, который обобщил и комплексно развил концепцию разделения власти, заслуженно считается наиболее авторитетным идеологом данной доктрины, воплотившейся в практику государственного строительства Франции и многих других стран.

Д. Локк и Ш.Л. Монтескье, формулируя концепцию разделения государственной власти, несомненно, стремились ограничить власть монарха по отношению к подданным, пытались поставить заслон чрезмерной концентрации власти в руках одного человека, ограничить возможности злоупотребления властью, установить взаимный контроль и взаимное ограничение разных ветвей власти. Тем не менее сам принцип разделения власти и механизм его реализации эти авторы трактовали различно.

Труды Д. Локка и Ш.Л. Монтескье не ограничивались проблемами наиболее разумного государственного устройства, сердцевиной их воззрений были их представления о правах и свободах, демократии. Их последователи творчески развили учения своих предшественников. Так, Жан Жак Руссо (1712-1778) в трактате "Об общественном договоре" обосновал идею народного суверенитета, в соответствии с которой источником и носителем власти в государстве признавался народ*(5). Таким образом, принцип разделения государственной власти был соединен с осознанием сущности власти как исходящей от народа воли, где народ является единственным источником власти.

Теория разделения государственной власти оказала существенное воздействие на становление и развитие государственности в США посредством своего закрепления и реализации в Конституции 1787 г. Но еще ранее этот принцип был конституционно и организационно сформулирован в Декларации независимости (1776 г.), а дальнейшее развитие получил в Билле о правах (1791 г.). Отцы Конституции США, влиятельные политики того времени, такие как А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей, утверждали, что "сосредоточение всей власти, законодательной, исполнительной и судебной, в одних и тех же руках, или одного, или немногих, или у всех по любому основанию действительно приводит к появлению тирании". А единственным средством против тирании, считал 4-й президент США (1809-1817) Дж. Мэдисон, может быть только разделение властей. "Чтобы правильно понять идеи по этому важному вопросу, - писал он, - необходимо правильно понять идеи, в которых сохранение свободы рассматривается в связи с тем, что три самых главных рода власти должны быть разделены и отделены друг от друга".

Дж.Мэдисон утверждал, что "три ветви власти - разве только они связаны и слиты, с тем чтобы каждая осуществляла конституционный контроль над двумя другими, - на практике могут сохранить ту степень раздельности, которая согласно аксиоме Монтескье необходима свободному правлению"*(6). Таким образом создавалась система, способная к саморегулированию. В ней главный вопрос - проблема иерархичности, ибо только иерархически структурированная система способна к саморегулированию. "Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степени повсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно, требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следовательно, строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой. При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточников власти - от народа - и шли не по сообщающимся друг с другом каналам".

Названные политические деятели предвидели возможность усиления законодательной ветви власти и, будучи сторонниками сильной исполнительной власти, предложили двухпалатную структуру законодательного органа. "С этой точки зрения сенат как вторая ветвь этой законодательной ассамблеи, отличная от первой, но разделяющая с ней власть, вероятно, будет спасительным контролем над правительством. С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации или измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами, тогда как в иных обстоятельствах было бы достаточно славолюбия и продажности одной". Но они не ограничились "горизонтальным" разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а предусмотрели и ее "вертикальное" разделение на государственную власть федерации, государственную власть штатов, местное самоуправление. В современных США "федеральная система включает множество правительств - общенациональное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, союзов, клубов, семей и кланов, а также и других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания. "Правительства" правят в узком смысле этого слова. А при такой конфигурации взаимоотношений сами люди играют решающую роль в управлении своими делами"*(7). Созданная конструкция основывается не только на необходимости разделения государственной власти, но и на способах ее формирования, т.е. на базе избирательной системы, которая соответствует принципам разделения власти, а в конечном счете - принципам демократии.

Важное место А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и Дж. Джей отводили вопросам осуществления правосудия судами США, в том числе Верховным судом. Полагая, что судебная власть является наиболее уязвимым звеном в системе государственной власти и находится в опасности подчинения и влияния со стороны прочих ветвей власти, они считали, что она нуждается в механизме, укрепляющем ее положение. В качестве такого укрепляющего средства был предложен принцип независимости и несменяемости судей.

В трудах А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея нашел свое практическое применение принцип разделения государственной власти, разработанный Дж. Локком и Ш.Л. Монтескье. Кроме того, был предложен механизм сдержек и противовесов различных ветвей единой государственной власти и был найден практический механизм обеспечения народовластия.

В конце XVIII столетия в США была создана система государственной власти, основанная на практике разделения государственной власти. Эта система предполагает целостность власти, принадлежащей народу, гарантирует права и свободы человека и гражданина и предусматривает эффективное осуществление функций государственных институтов.

Нельзя безусловно утверждать, что у теории разделения государственной власти не существует оппонентов, они есть. Некоторые авторы полагают, что в реальной жизни теория разделения властей является лишь "формальной теорией"*(8). Многие авторы пишут о неэффективности принципа разделения государственной власти в условиях бюрократизации управления, необходимости оперативных решений в экстремальной обстановке. Был сформулировал принципиальный отказ от доктрины разделения государственной власти, который аргументируется статичностью концепции разделения власти. Многие указывают на то, что теория разделения государственной власти не подтверждается опытом функционирования государственного механизма. Кроме того, подчеркивается, что формальный подход к разделению государственной власти является вредным, так как практически не реализуем и в каждом государстве имеет свою специфику.

Тем не менее в практике государственного строительства США, несмотря на все испытания, принцип разделения государственной власти остается незыблемым. В истории США были ситуации, когда Конгресс выражал недовольство президентом или, наоборот, когда того или иного президента не устраивал Конгресс, не раз выдвигались идеи о пересмотре Конституции. Но большинство признавало незыблемость Конституции и поддерживало ее.

В зависимости от наличия различных факторов практического функционирования государственного механизма того или иного государства баланс соотношения разделенных государственных властей может изменяться. Очевидно, что в ХIХ столетии в системе государственной власти США преобладало влияние Конгресса (законодательной ветви власти), а в последующем и до настоящего времени - Президента и Правительства США (исполнительной власти). Господствующая в США конституционно-правовая доктрина основана на следующих принципах: разделение власти; федерализм; конституционный судебный надзор. Именно эти принципы составляют основополагающие начала Конституции США, построения и функционирования государственного механизма. О принципе разделения власти прямо не упоминается в тексте Конституции США 1787 г., но механизм государственной власти создан на основе положений Декларации независимости Североамериканских Соединенных Штатов от 4 июля 1776 г., которая содержит непосредственное воплощение принципа разделения государственной власти.

Подводя итоги краткого исследования философско-правовых и исторических основ принципа разделения государственной власти, можно сделать некоторые выводы.

Разделение власти - неизбежное условие и основной механизм функционирования всех видов власти.

Разделение государственной власти (распределение полномочий по осуществлению государственной власти между независимыми друг от друга органами) вытекает из принципа правового государства.

Идея, заключенная в принципе разделения государственной власти, используется как основа государственного строительства в высокоразвитых странах современного мирового сообщества со своей спецификой и различиями, характерными для национальных правовых систем.

Разделение государственной власти как формула не является догмой, а возможна к творческому применению в любой современной демократии.

Взаимное влияние права и государства (правовое государство) являются необходимым условием, позволяющим реализовать принцип разделения власти и обеспечить успешное функционирование государственного механизма, основанного на его основе.

Существование правового государства невозможно без системы разделения власти, где власть судебная выступает гарантом соблюдения права самим законодателем и правоприменителем, где конституционное судопроизводство является необходимой частью государственного механизма, позволяющего реально воздействовать на функционирование самостоятельных законодательной, исполнительной и судебной властей.

Российская Федерация, исходя из исторического опыта других государств, своего опыта, теоретических изысканий, развивает собственную модель разделения государственной власти, отвечающую современным требованиям и вызовам.

И.В. Левакин,

доктор юридических наук,

И.А. Болдырев,

аспирант Государственного научно-исследовательского

института системного анализа

Счетной палаты Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Политология: Энциклопедический словарь / Общ. ред. и составит. Ю.И. Аверьянов. - М., 1993. - С. 329.

*(2) Гегель Г. - В. Политические произведения. - М., 1978. - С.82.

*(3) Локк Дж. Сочинения: в 3т. - М., 1988. - С.350.

*(4) Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. - С.290, 298, 299.

*(5) См.: Руссо Ж.Ж. Трактаты. - М., 1969. - С.260.

*(6) Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. - М., 1993. - С. 324 и далее.

*(7) Остром В. Смысл американского федерализма. - М., 1993. - С.33.

*(8) См.: Проблемы теории государства и права. / Под ред. М.Н. Марченко. - С. 214-228.