"Какая избирательная система нужна России?"
(интервью с В.Е. Чиркиным, главным научным сотрудником
ИГПРАН, доктором юридических наук, профессором,
заслуженным деятелем науки РФ, заслуженным юристом РФ
Вениамин Евгеньевич, как Вы оцениваете предложенные Президентом поправки в федеральные законы от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"?
Вопрос о новом порядке замещения должности главы (высшего должностного лица) субъекта Российской Федерации широко обсуждался в массовой печати, но мало и неохотно - в научных дискуссиях. Следует отметить статью директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Т.Я. Хабриевой "Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (сравнительный анализ российского и зарубежного опыта)"*(1). Это, по сути, единственная научная статья на столь животрепещущую тему.
Итак, 11 декабря 2004 г. Президент РФ подписал поправки, кардинальным образом меняющие порядок замещения должности главы субъекта Федерации. По существу, это уже не выборы, речь идет о переходе к совершенно иной системе. Раньше в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" глава субъекта Федерации (президент или губернатор) избирался гражданами сроком на 5 лет и мог быть избран только на два срока подряд. Впрочем, данное ограничение многие политики успешно "обходили". Некоторые главы субъектов Федерации, в том числе мэр Москвы Ю.М. Лужков, занимают такие должности по три-четыре срока подряд. Связано это с тем, что 6 февраля 1999 г. в указанный Федеральный закон была принята поправка, согласно которой срок пребывания в должности для действующих глав регионов стал отсчитываться с даты принятия этой поправки.
Порядок избрания губернаторов был следующим. Глава субъекта избирался прямым тайным голосованием избирателей конкретного региона; порядок выборов в конкретном регионе определялся законодательством этого региона. Действовала мажоритарная система абсолютного большинства: кандидат считался избранным, если в первом туре получал 50% плюс 1 голос. Если этого не происходило, через две недели проходил второй тур выборов, в котором соперничали две кандидатуры, набравшие простое большинство голосов в первом туре. Победившим считался кандидат, набравший больше голосов по сравнению с другим (если бы во втором туре применялся принцип не относительного, а абсолютного большинства, то кандидат опять мог бы не набрать нужного количества голосов).
Ныне устанавливается принципиально иной порядок. Президент РФ предлагает кандидатуру законодательному органу (собранию) субъекта Федерации. Вопрос в том, сколько кандидатов может предложить глава государства. И здесь есть проблема. В Законе говорится, что Президент предлагает кандидатуру, а в скобках указано - кандидатуры. Следовательно, теоретически Президент РФ может предложить региональному законодательному собранию, скажем, две или три кандидатуры. Однако на практике это вряд ли случится. Для избрания требуется абсолютное большинство голосов (50% плюс 1 голос). Если Президент предложит три кандидатуры, то голоса могут разделиться, и тогда ни один из кандидатов не сможет набрать абсолютного большинства. Даже если предложены две кандидатуры, не факт, что одна из них наберет абсолютное большинство голосов - ведь всегда будут воздержавшиеся и те, кто проголосовал против. На мой взгляд, Президентом РФ будет предлагаться всего одна кандидатура, за которую и будут отдавать свои голоса члены законодательного собрания. Если законодательное собрание двухпалатное (при однопалатном - все понятно), то голосование за предложенного "сверху" кандидата на должность губернатора решается на совместном заседании палат. Однако эта процедура - уже не выборы. В Законе она формулируется как "наделение гражданина Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации". После того как законодательное собрание проголосовало за предложенного кандидата, Президент РФ подписывает указ о его назначении на должность. Таков механизм, предложенный в Законе. И спорить здесь уже не о чем.
Соответствует ли новая система Конституции России? Было три возражения против такого нововведения.
Первое связано с тем, что у граждан "отбирают" права, которые им принадлежат по Конституции. Правда, в тексте Основного закона нигде не сказано, что губернаторы должны избираться прямыми выборами. Но между прочим, ничего подобного не сказано и насчет выборов депутатов Государственной Думы. В Конституции лишь упоминается, что депутаты Государственной Думы избираются, но не уточняется, что прямыми выборами. Согласно части 2 ст. 96 Конституции РФ порядок формирования Совета Федерации и проведения выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами. По поводу прямых выборов гражданами сказано только в части 1 ст. 81: "Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании". А Совет Федерации и вовсе не избирается гражданами (половина его членов избирается законодательными органами субъектов Федерации, а половина назначается губернаторами).
Более существенное возражение состоит в том, что согласно части 2 ст. 55 Конституции РФ в нашей стране не должны издаваться законы, изменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Но разве не является умалением прав и свобод тот факт, что гражданин лишается возможности избирать (главу субъекта Российской Федерации) и потенциальной возможности быть избранным (выдвинуть свою кандидатуру) на пост главы региона? Разве это не ограничение активного и пассивного избирательного права?
Да, с одной стороны, это правильно. Но с другой - в Конституции РФ речь идет исключительно о конституционных правах, а не о гражданских. Ведь такого федерального конституционного права гражданина Конституция РФ не устанавливает.
Третье возражение против отмены всенародных выборов глав регионов сводится к тому, что уже девять лет назад ответ на этот вопрос дал Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П. Этим постановлением были признаны не соответствующими Конституции РФ аналогичные положения Устава Алтайского края. Суд отметил, хотя Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов, ее ч. 2 ст. 3 предусматривает, что "народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти". Из взаимосвязанного толкования ч. 2 ст. 3 и ст. 32 Конституции РФ вытекает, что высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно. Положения же Устава Алтайского края превращают законодательное собрание в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Это, как вытекает из постановления Конституционного Суда РФ, противоречит КонституцииРФ, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах.
Относительно предложенной позиции Конституционного Суда РФ в литературе было высказано примечательное суждение. Так, по мнению Т.Я. Хабриевой, в 1996 г. действовало отличающееся от нынешнего законодательство, иным был и политический климат в стране. При изменении законодательства может измениться и правовая позиция Конституционного Суда РФ, хотя, как известно, орган конституционного контроля вправе пересмотреть свое прежнее решение и при том же законодательстве.*(2) Иными словами, по мысли Т.Я. Хабриевой, постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П не имеет никакого отношения к порядку назначения губернаторов на современном этапе. Кроме того, Конституционный Суд обсуждал не федеральный закон, а Устав Алтайского края.
А что Вы сами думаете относительно конституционности этого нововведения?
Конституция РФ по этому вопросу не содержит ни разрешения, ни прямого запрета. Поэтому с точки зрения юридической никаких нарушений, на мой взгляд, нет. Что же касается политических и социологических аспектов, то тут вопрос уже ставится по-другому. Во-первых, в настоящий момент остро стоит необходимость удержать российское государство от сепаратизма. Во-вторых, есть необходимость ограничить своеволие губернаторов, многие из которых стали удельными князьями в своих вотчинах и командуют там, как хотят, часто не подчиняясь решениям центральной федеральной власти. Ведь еще во времена Б.Н. Ельцина было несколько решений и указов по поводу неправильных действий губернаторов.
И есть третий аспект, который можно весьма емко сформулировать в вопросе: who is губернатор? Хорошо, если губернатор - это знающий человек и специалист, а если он представитель шоу-бизнеса? Как-то я слушал передачу, где корреспондент интересовался у местных жителей, как работает их новый губернатор. Они отвечали: а его мало кто видел, он, видимо, на сцене.
Регионами должны руководить профессионалы. Субъекты Федерации (например, Московская область, Татарстан, Краснодарский край, Свердловская область) - это немалые территории, превышающие по своим размерам некоторые европейские и другие государства. С точки зрения демократичности президентские нововведения, конечно, в определенной мере ущемляют права и свободы граждан, повышают централизацию власти в руках Президента РФ, поскольку именно он предопределяет кандидатуру губернатора.
Может ли Президент одну и ту же кандидатуру представить дважды?
Конечно, может! К сожалению, у нас еще со времен Б.Н. Ельцина Президент может представлять одну и ту же кандидатуру дважды и трижды. Помните, как Б.Н. Ельцин представлял одни и те же кандидатуры на должности судей Конституционного Суда РФ, на должность Председателя Правительства РФ? Кандидатура С.В. Кириенко на этот пост предлагалась депутатам три раза: на первых двух голосованиях депутаты ее отвергли, а на третьем - дрогнули и проголосовали за него, боясь роспуска Думы. К сожалению, эти неправильные этические нормы продолжают действовать и по сей день, когда одну и ту же кандидатуру несколько раз предлагают, фактически навязывая ее. Во многих государствах такое немыслимо, это считается неэтичным и неприличным. Ведь есть джентльменское правило: не проси дважды об одном и том же! В России просить дважды стало нормой. И этот порядок закреплен некоторыми законами и даже решением Конституционного Суда РФ. Очень жаль, что у нас во власти прижилась такая этика.
Разве сильная президентская власть не опасна? Сейчас многие говорят об угрозе авторитаризма...
С точки зрения современной ситуации сильный Президент нужен России. Страна у нас большая и плохо управляемая. Партия "Единая Россия", созданная искусственно для достижения вполне определенных политических целей, пока ее не цементирует. Поэтому именно сейчас сильная власть Президента полезна России. Вопрос только в том, как ее употреблять.
Получается, что отныне население конкретного региона не будет знать, кто у него будет начальником: Ведь когда проходили выборы губернаторов, народ по крайней мере знал кандидатов в лицо, читал их биографии, интересовался прошлым...
Да, между кандидатами был соревновательный процесс. С этой точки зрения демократизм снижается, но у каждой медали две стороны. Ведь проголосовал же наш народ за нескольких губернаторов, которых потом судили. И с этим нужно что-то делать! В.В. Путин выбрал весьма удачный момент, когда произошла трагедия в Беслане, чтобы начать свои реформы под общим лозунгом централизации и борьбы с международным терроризмом. Централизация власти бесспорно усилилась, демократия бесспорно ослабла! Власть Президента сейчас имеет некоторые черты авторитаризма.
России вообще нужна демократия? Не зайдет ли все это слишком далеко?
Да, это может зайти далеко. Это как яд - в малых дозах он лечит, а при больших убивает.
Вениамин Евгеньевич, как Вы относитесь к Президенту?
Вначале В.В. Путин мне нравился больше, чем сейчас. На фоне предшествующих политических фигур В.В. Путин, безусловно, выигрывает. Он разумный человек, хотя все мы помним его знаменитые афоризмы, которые трудно соотнести с такими понятиями, как парламентская или конституционная этика.
Ваш политический прогноз на 2008 г. - уйдет ли В.В. Путин?
Думаю, что уйдет, но, может быть, до этого будет реформа Конституции РФ по типу украинской попытки. Может быть, будет безвластный Президент и сильный премьер-министр. Последним будет, как нетрудно догадаться, В.В. Путин. Поживем - увидим. Тем более что ждать осталось три года...
Вениамин Евгеньевич, теперь хотелось бы поговорить о законопроекте о новом порядке формирования Государственной Думы.
У нас существовала и сейчас еще существует смешанная система выборов в Государственную Думу, при которой половина депутатов избирается по мажоритарной системе относительного большинства, а половина - по пропорциональной системе по единому федеральному списку. Поэтому каждый избиратель в России имеет два голоса: один он подает по одномандатному округу (за Иванова, Петрова или Сидорова), а другой голос - за ту или иную политическую партию. Причем избиратель видит в бюллетене лишь название партии и фамилии тройки ее лидеров. На самом деле не всегда эти три лица реально возглавят партию. Вы, конечно, помните, что среди трех "предлагавшихся" избирателям лидеров у некоторых партий ("Единая Россия") были такие фамилии, как кинорежиссер Н. Михалков и борец А. Карелин. Причем с самого начала предвыборной кампании некоторые из таких лидеров открыто говорили, что они не будут "сидеть" в Государственной Думе, а будут заниматься своими профессиональными делами. Было совершенно очевидно, что их фамилии включены в партийный список исключительно в рекламных целях.
Итак, при выборах по одномандатному округу избиратель видит фамилии кандидатов, а по многомандатному федеральному избирательному округу списка фамилий в бюллетене нет. По закону в партийный список можно включить до 270 человек. Зачем так много? Ведь максимальное количество депутатов, которые избираются по партийным спискам, - 225 человек. Такого предельного количества на практике ни одна партия не набирала, однако до 200 человек в свой список включали и коммунисты, и "Яблоко".
Для чего это делается? Очень просто. Во-первых, некоторые депутаты, будучи избранными, откажутся от своих мандатов, и место перейдет к следующему по списку. Во-вторых, и это самое основное, всегда были, есть и будут люди, желающие попасть в списки за финансовую поддержку партии. Человек приходит в партию и говорит: желаю в список. Ему говорят: пожалуйста, а как поддержите партию? Он говорит: вот столько-то могу. Ему отвечают: ну, тогда на 105-е место можем поставить, а если хотите выше, то надо и больше поддержать нашу партию!
Что же теперь получается с одномандатниками? Большой плюс выборов по одномандатным округам заключается в индивидуализации кандидата, но у таких выборов есть и большой минус. Смотрите, на последних выборах в Государственную Думу 2003 г. в среднем в списке было 9 человек (максимальное количество в некоторых субъектах достигало 20-24 одномандатников). Вполне естественно, что голоса рассеиваются, разбиваются между разными кандидатами, и никто не набирает абсолютного большинства. Насколько я знаю, есть только один пример, когда кандидат-одномандатник получил абсолютное большинство голосов. Это певец Иосиф Кобзон. В среднем же кандидаты получают 15-22% голосов, не больше.
Теперь простая арифметика. Представьте себе, что по некоему одномандатному округу было 3 кандидата: Иванов, Петров и Сидоров. Проголосовало всего 10 тысяч человек. За Иванова отдали свои голоса 4 тысячи избирателей, за Петрова - 3,5 тысячи, а за Сидорова - 2,5 тысячи. Победил Иванов, но ведь большинство избирателей проголосовало не за него (3,5 + 2,5 = 6 тысяч). Значит, Иванова выбрало меньшинство. Но это только три кандидата. А представьте себе, когда их десять, когда при явке 25% один получил 9% голосов, второй 10%, а за третьего проголосовало 11% избирателей. Избранным в данной ситуации считается кандидат, набравший больше всех голосов (11%), а за него отдали свои голоса лишь 3% от общей численности избирательного корпуса. Это проблема.
Что касается выборов по партийным спискам, то основная проблема, как я уже сказал, состоит в том, что избиратели выбирают вслепую, не видя кандидата. Списки где-то и когда-то были опубликованы (за пару месяцев до дня выборов), но кто их читает? Например, 200 фамилий у "Яблока", 200 фамилий у коммунистов. Понятно, что все их включить в бюллетень нельзя, иначе получится бюллетень-книга. Будет ли избиратель изучать эти списки на избирательном участке? А если будет, не возникнет ли на участие великое столпотворение? Тоже проблема, которую пытаются решить путем составления отдельных федерального и региональных списков, но это мало что дает. Президентская инициатива сводится к тому, чтобы ввести целиком пропорциональную избирательную систему с единым округом по выборам в Государственную Думу. Иными словами, как раньше избиралась половина депутатов, так теперь будет избираться весь состав Государственной Думы.
Какая из известных в мире избирательных систем, на Ваш взгляд, была бы оптимальной для России?
Недавно я рассказывал в Совете Федерации коллегам о том, что есть в мире избирательная система, которая с определенными изменениями вполне применима для нашей страны. Она вбирает в себя черты нескольких избирательных систем и называется пропорциональная система с преференциальным вотумом.
Применительно к России суть ее в следующем. Ликвидируется единый общефедеральный округ, а страна разделяется примерно на 40-50 многомандатных округов, потому что пропорциональная система может быть применена только в многомандатных округах. От этих округов должны избираться по 10-12 (в каждом округе по-разному) кандидатов. Почему? Потому что эти округа могут быть не равны по численности избирателей, поскольку не могут выходить за административные границы. Если округ большой, то в нем будет, скажем, 15 кандидатов, если маленький, то 10 кандидатов. Хотя не могу не отметить: теоретически норма о том, что нельзя переходить административные границы, не очень-то и важна. Мне на это возражают: мол, как же в этом случае будут работать территориально-избирательные комиссии? А я отвечаю: зачем они нужны? Их нет, например, ни во Франции, ни в Италии, а в Японии сведения о ходе и результатах голосования поступают сразу от округов в центр.
Итак, создание малых многомандатных округов дает нам прекрасную возможность индивидуализировать кандидатов, т.е. эти 8 или 10 фамилий (от каждой партии) будут фигурировать в партийном списке. Понятно, что в округе будут соревноваться не 23 партии, а 4-5 партий (это показывает зарубежный опыт). Поэтому избиратель получит примерно (если выбираем 10 депутатов от округа - будут соревноваться 5 партий) 50 фамилий. Но это не страшно, потому что избиратель сначала должен будет определить свою партийную принадлежность, т.е. выбрать из этих пяти партий какую-то одну, сделав общую отметку на одном из бюллетеней. Определив свою политическую ориентацию, уже из списка (10 кандидатов) этой конкретной партии он выбирает. Безусловно, избиратель, скорее всего, не будет знать всех кандидатов, но, во всяком случае, сможет получить информацию о каждом из них. Избиратель имеет, как правило, один преференциальный вотум: выбрав "свою" партию, в списке этой партии он может отметить человека, которого предпочитает.
Далее определяется, сколько мест в Думе получает каждая партия, а вот кто именно получит эти места, определяется преференциями. Избирательная комиссия считает и смотрит, у кого больше преференций. У одного кандидата, скажем, их 73, у другого - 2, у третьего - 241 преференция. Кандидаты считаются прошедшими в законодательный орган исходя не из очередности в списке (которую определяют сами партии), а исключительно из того, у кого больше преференций (т.е. исходя из предпочтений избирателей). Многие с целесообразностью такой системы соглашаются, но опасаются трудностей перехода на подсчет преференций. В ответ я настаиваю на том, что особых трудностей здесь нет.
Допустим. Но остается еще один важный вопрос: что будет с беспартийными?
Сейчас перспективы у них незавидные. Получается, что они вынуждены будут вступать в какую-либо партию (сейчас в Государственной Думе, как известно, лишь четыре партийные фракции). Беспартийным нужно будет "проситься" в партийные списки? А возьмут ли их? На какое место в списке поставят? Да и этичен ли сам вопрос: независимые кандидаты таковы именно потому, что они не хотят ни в какую партию. Надо ли их заставлять? А вот при пропорциональной системе с преференциальным вотумом у беспартийных кандидатов в депутаты никаких проблем нет. Просто составляется отдельный список беспартийных кандидатов, который конкурирует с партийными списками. Избиратель может выбрать или конкретную партию, или поставить "галочку" за список беспартийных и в этом списке уже делать свои преференции в пользу того или иного кандидата. Кто больше получит преференций, тот и будет избран. Конечно, независимым опять нужно будет собирать подписи, но при небольших округах (что предполагает систему преференций) нужно будет собрать уже не 200 тысяч подписей - ведь округ будет небольшой, а, например, всего тысячу подписей. Эта система хороша, ее можно и нужно использовать в России. Говорят, что опробовали эту систему в действии в Калмыкии. Новый механизм понравился, однако, по мнению некоторых представителей ЦИК, вводить подобную систему во всей стране рано. Надо накопить опыт. Сейчас власть хочет "обкатать" пропорциональную систему без одномандатников.
Поче
