Правовое регулирование исполнения бюджета в зарубежных странах (М.С. Иванова, "Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.)

Правовое регулирование исполнения бюджета в зарубежных странах

Исполнение бюджета является стадией бюджетного процесса. Процессуальные нормы бюджетного права, строгое их соблюдение - гарантия законности применения норм материального бюджетного права, т.е. гарантия правильности и своевременности поступления в бюджет доходов, законности и своевременности их расходования.

Бюджетный процесс представляет собой урегулированную нормами процессуального бюджетного права деятельность уполномоченных органов государства по формированию, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджета, а также по составлению и утверждению отчета о его исполнении. Этот процесс разделен на строго последовательные стадии, и данный порядок изменению не подлежит.

За утверждением бюджета следует стадия его исполнения, в течение которой происходит сбор доходов и осуществление расходов, предусмотренных бюджетным законом. Исполнение бюджета возложено на финансовую администрацию. Аккумуляция бюджетных средств, их хранение и распределение на проведение мероприятий, предусмотренных в финансовом законе, составляет понятие кассового исполнения бюджета. В зарубежных странах встречаются три основные системы организации кассового исполнения бюджета - казначейская, банковская и смешанная. Органами, на которые возлагаются функции по управлению государственными ресурсами, во многих странах являются казначейства. Законодательством может быть предусмотрено и то, что казначейство лишь выделяет средства бюджетным учреждениям согласно утвержденным бюджетным ассигнованиям, и то, что казначейство вправе перераспределять ресурсы, контролировать лимиты бюджетных обязательств на оплату расходов в соответствии с заранее заданными критериями. В ряде стран на казначейство возлагаются функции по управлению государственным долгом.

Таким образом, единой модели казначейской системы управления государственными ресурсами не существует. В каждой стране она имеет свою особенность, обусловленную экономическим состоянием страны, историческими традициями развития бюджетного устройства и процесса. Казначейское исполнение возлагается на специальный орган министерства финансов - казначейство и систему казначейских касс. Развитие денежно-кредитной системы позволило центральным банкам осуществлять операции с бюджетными средствами. Централизация бюджетных финансов, использование расчетов при помощи чеков и векселей упростило работу банков при исполнении бюджета.

Смешанная система предполагает кассовое исполнение бюджета как казначейскими кассами, так и банками.

В качестве кассира казначейство действует внутри органов публичной администрации. Оно оперирует денежными средствами, выполняя распоряжения других органов. Казначейство выступает как уполномоченный, как приказчик административных органов, выполняющий операции по получению денег и платежам на основании их распоряжения в соответствии с указаниями закона о бюджете. Казначейство иногда рассматривают как кассы, в которых хранятся бюджетные средства; иногда - как орган, на который возложено руководство хранением и использованием денежных средств.

В качестве кассира казначейство выполняет содержащиеся в законе о бюджете указания о движении денежных средств. В связи с этим изучение деятельности казначейства относится прежде всего к финансовому праву. В качестве банкира оно аккумулирует и распределяет денежные средства, обеспечивая денежное обращение, и тогда изучение данного вида деятельности относится в большей мере к экономической политике. Следует отметить, что названные функции казначейства связаны друг с другом, поэтому рассматривать их изолированно одну от другой нельзя.

Принцип единства бюджетной кассы реализуется через такое движение финансовых ресурсов, при котором все средства государства должны зачисляться на единый консолидированный счет министерства финансов в банке. С этого же счета должны производиться все платежи.

В зарубежных странах на этапе исполнения заслуживает внимания принцип специализации бюджета. При утверждении бюджета общей суммой правительство в установленных ему пределах может распоряжаться бюджетными средствами по собственному усмотрению. Однако самостоятельность правительства ограничивается, если бюджет специализирован. То есть парламентом утверждены конкретные цели, на которые могут расходоваться те или иные объемы бюджетных средств. В этом случае при исполнении бюджета правительство может законным путем расходовать средства только на предусмотренные при утверждении бюджета цели. Если бюджет принимается по главам или разделам, за министрами сохраняется лишь ограниченное право передвижения кредитов в пределах своей сметы только по статьям. В тех случаях, когда бюджет принимается постатейно, парламентская санкция, как правило, необходима даже при переводе источников доходов из статьи в статью в рамках одной главы.

Распределение бюджетных средств и их использование по установленному законом назначению относится к компетенции распорядителей бюджетных средств, главным из которых является министр финансов. За ним по объему предоставленных прав следуют распорядители первой степени (министры, чьи ведомства получают кредит), второй степени (начальники департаментов и генеральных дирекций) и т.д. Законодательство ряда стран предусматривает, что государственные расходы производятся только с разрешения главного контролера, который осуществляет контроль за исполнением бюджета в целом.

В основе бюджетного процесса зарубежных стран лежат определенные правила, соблюдение которых дает возможность правильно составить, утвердить и исполнить бюджет так, чтобы государственные средства были потрачены экономно и с максимальной пользой для государства и общества: единство и полнота охвата всех доходов и расходов бюджета; реальность бюджета; гласность и публичность его принятия; ежегодность бюджетного процесса; специализация показателей бюджета.

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы, которые могут быть спрогнозированы, должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь никаких доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом.

Осуществляться этот принцип через принятие бюджета-брутто, или валового бюджета, в котором находят отражение все финансовые операции правительства, как по расходам, так и по доходам. В отличие от него бюджет-нетто содержит лишь сальдовые результаты. Так, налоговые поступления в таком бюджете должны оказываться за вычетом издержек по их взиманию (расходы на содержание налоговой службы, налоговой полиции и т.д.). На практике же довольно часто встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты нетто- и брутто-бюджетов. В таких бюджетах, например, налоговые поступления могут показываться валовой суммой, а деятельность предприятий публичного сектора отражаться только через сальдо.

Принцип единства бюджета выражается в единой бюджетной системе, единообразии бюджетной документации с одной классификационной схемой доходов и расходов. Нарушение рассматриваемого принципа проявляется в появлении различных специальных и внебюджетных фондов, в создании присоединенных и чрезвычайных бюджетов, в увеличении сверхбюджетных и сверхлимитных ассигнований.

Одним из специфических принципов зарубежного бюджетного права является приоритетность публичных расходов. Данный принцип положен в основу разграничения публичных и частных финансов. Поскольку главная задача оборота частных финансовых ресурсов - извлечение прибыли, то объем тех или иных затрат определяется размерами полученных доходов. Финансовая деятельность государства направлена на обеспечение его функционирования, поэтому величина требуемых государственных доходов обусловлена расходами, идущими на финансирование основных направлений государственной деятельности. То есть при формировании бюджета следует включать в него лишь расходы, необходимые для выполнения государственных задач. В свою очередь, выявить, являются ли те или иные публичные расходы необходимыми, невозможно без использования политического анализа и ценностного подхода. Для этого при составлении бюджета должна быть обеспечена свободная конкуренция за имеющиеся в распоряжении публичной власти финансовые ресурсы. Нарушением принципа приоритетности государственных расходов будет любое отклонение от требования единства и полноты бюджета, а также целевая увязка конкретных доходов с определенными видами расходов, так как в последнем случае отдельные расходы не подвергаются проверке на их необходимость.

В целях более эффективных обсуждений бюджетных проектов, обеспечения гласности финансовой политики и нормотворчества и для организации бюджетного контроля законодательство зарубежных стран закрепляет принцип достоверности и наглядности бюджета. Достоверность прежде всего зависит от результатов экономического прогнозирования и наличия информации об исполнении текущего бюджета.

Бюджетное законодательство многих зарубежных стран исходит из необходимости сбалансирования доходной и расходной частей бюджета.

Большое внимание финансовое право зарубежных стран уделяет вопросам взаимодействия государственного бюджета с другими звеньями бюджетной системы, ставя их разрешение в прямую зависимость от формы государственного устройства в каждой стране. Основные правила, регулирующие отношения между бюджетом центрального правительства и бюджетами субъектов федерации, автономных административно-территориальных образований, местных коллективов, содержатся в конституциях, конституционных и органических законах. Они устанавливают распределение полномочий между субъектами федеративного государства, между правительством и местной администрацией в унитарных странах, что применительно к бюджетному праву означает общие подходы и принципы закрепления публичных расходов за основными звеньями финансовой системы.

В бюджете любого зарубежного государства имеются фиксированные и повторяющиеся из года в год в одной и той же сумме доходы (например, доход от государственного имущества, сданного в аренду) и расходы (например, на содержание монарха). Эта группа расходов и доходов включается в бюджет в размере, установленном законом, соответствующим распоряжением или соглашением.

Франция

Исполнение бюджета во Франции - это обеспечение выполнения решений, содержащихся в законе в части соотношения расходов и доходов, распределения средств между получателями бюджетных средств. Исполнение бюджета во Франции, как и в других странах, предполагает выполнение его доходной и расходной частей. Условно расходы можно разделить на лимитированные и оценочные. Бюджетные кредиты носят лимитированный характер. Превышение кредитов допускается при финансировании мер, связанных со стихийными бедствиями и чрезвычайными обстоятельствами. Запрещено нецелевое использование бюджетных кредитов, перевод с одной статьи на другую и перемещение средств из оценочных или предварительных в лимитированные кредиты. Оценочные кредиты (связанные с погашением государственного долга, расходами по борьбе с безработицей и др.) не являются лимитированными и могут быть превышены.

Порядок исполнения бюджета регулируется рядом статей Конституции 1959 г., а также другими многочисленными законами, имеющими одинаково важное значение, а также декретами, регламентами, инструкциями относительно соблюдения правил отражения бюджетных операций в национальном счетоводстве, порядка представления государственного бюджета, роли и функций центральных и региональных органов власти в области бюджетного процесса и контроля.

Понятие "бюджет", сформулированное в 1862 г., долго оставалось классическим и было изменено только в 1956 г. Ныне действующий декрет 1959 г. четко разграничивает понятия "закон о финансах" и "закон бюджете": первый определяет размеры и назначение ресурсов и затрат государства с учетом экономического и финансового равновесия; задача второго - детализация и расшифровка общих положений закона о финансах. Бюджет представляет собой комплект счетов, отражающих все постоянные ресурсы и затраты государства в течение года.

Счет для каждого субъекта бюджетной сферы построен по бухгалтерскому принципу, т.е. это расчетная и ограничительная смета, роспись доходов (решений о предоставлении государственных ресурсов) и расходов (решений о целевом назначении ресурсов).

Классификация субъектов и операций по формированию и распределению бюджетных средств представлена в категориях национального счетоводства. Любая категория субъектов и операций строго определена по содержанию и принадлежности. По каждой укрупненной позиции точно известно, какие дробные элементы в нее входят.

Все бюджетные счета строятся в виде иерархической системы. Информация, содержащаяся в верхних звеньях, детализируется и расшифровывается в звеньях нижних ступеней. При этом на каждом уровне существует корреспонденция счетов. Системы бюджетных счетов Франции взаимосвязаны. Кроме того, составляется ряд самостоятельных таблиц разной степени детализации, увязываемых через отдельные показатели со всей системой счетов, например сводная таблица доходов и расходов по категориям субъектов, таблицы налоговых и неналоговых поступлений, выплаченных и полученных процентов, распределения доходов на текущие и капитальные затраты, финансовых требований и обязательств, роспись государственного внутреннего и внешнего долга и др. Кассовый оборот денежных средств воспроизводится на счетах казначейства, построенных также по правилам национального счетоводства.

Взаимосвязанная система счетов позволяет анализировать структуру государственных расходов по различным критериям, беспрепятственно контролировать исполнение бюджета во всех звеньях, обеспечивать формирование и целевое использование ресурсов в рамках бюджетных процедур.

Основная роль в исполнении бюджета принадлежит правительству и казначейству, которому поручено ведение всех государственных финансовых операций.

По всей территории Франции действует сеть специальных агентов казначейства (бухгалтерий), в том числе центральные бухгалтерии, обобщающие ежедневные данные учета всех субъектов. На их основе составляются еженедельные и ежемесячные аналитические материалы, в которых представлены данные об операциях по исполнению бюджета по основным статьям годового финансового закона. Это дает возможность контролировать правильность выдачи разрешений на выделение бюджетных средств, следить за изменениями объема государственного долга, остатками на корреспондентских счетах казначейства и др.

Обобщающие данные об исполнении бюджета за год представляются в Счетную палату для анализа и составления декларации о соответствии данных центрального учета и учета в отдельных организациях.

Правовое регулирование исполнения бюджета осуществляется посредством установления правил, определяющих принципы учета государственных финансов: юридических и технических.

Юридические правила регламентируют деятельность компетентных органов, разрешающих, выполняющих и контролирующих операции по сбору доходов и осуществлению расходов, а также устанавливающих процедуру выполнения этих операций. Технические нормы определяют методологию записи финансовых операций.

Целесообразно обратить внимание на правовое регулирование деятельности Министерства финансов и персонально министра как субъектов, отвечающих за исполнение бюджета.

Роль министра финансов была определена постановлением 1959 г., где предусмотрено, что на основании докладов министра финансов Государственному Совету Совет определяет правила, относящиеся к учету общественных средств и плану счетов бухгалтерского учета. На основании этого положения был принят декрет от 29 декабря 1962 г., закрепляющий общие правила учета бюджетных средств, предусматривающий среди прочих пунктов активное участие министра финансов в вопросах регулирования учета бюджетных средств.

Министр финансов Франции определяет общие правила учета в государственных учреждениях и ведомствах, один или совместно с заинтересованными отраслевыми министрами организует аналитический учет в различных отраслях хозяйства, а также утверждает перечень документов, обосновывающих те или иные операции. Именно министр финансов утверждает план счетов бухгалтерского учета не только в национальных учреждениях административного характера, но и в промышленных и коммерческих компаниях, принадлежащих государству.

Правовое регулирование учета бюджетных средств преследует две основные цели: обеспечить контроль за выполнением закона о государственном бюджете и определить ответственность исполнителей. Кроме того, он направлен на улучшение управления государственными финансами и государственной собственностью. Это необходимо для определения стоимости собственности государства и себестоимости услуг, им оказываемых. Особенностью правового регулирования исполнения бюджета во Франции является установление принципа разделения полномочий между распорядителями средств и бухгалтерами. Закрепленный постановлением от 14 сентября 1822 г., этот принцип присутствует во всех последующих положениях об управлении государственными финансами.

Функции по выполнению различных операций по осуществлению расходов и сбору доходов возложены на две категории чиновников, что позволяет обеспечить более полный и оперативный контроль выполнения закона о бюджете. Распорядитель денежных средств непосредственно принимает решения о выполнении тех или иных действий либо операций, тогда как бухгалтер контролирует выполнение решений распорядителя бюджетных средств.

Таким образом, распорядители бюджетных средств и бухгалтеры принадлежат разным административным организациям, имеют различные сферы ответственности, руководствуются различными юридическими правилами и положениями. При этом бухгалтеры подчиняются одному должностному лицу - министру финансов Франции, который одновременно управляет средствами министерства и является непосредственным руководителем бухгалтеров в любом секторе экономики, где они осуществляют свои функции. То есть министр финансов косвенно контролирует действия других министерств и ведомств.

Распорядители бюджетных средств оценивают своевременность и необходимость расходов, должны оперативно реагировать на меняющиеся условия реальной экономики и принимать решения по расходованию средств, выделенных из бюджета. Бухгалтеры не вправе самостоятельно определять необходимость расходования средств и обязаны выполнять платежи в соответствии с распоряжениями распорядителя и требованиями законодательства.

Несмотря на то что распорядители кредитов и бухгалтеры - государственные служащие, механизмы контроля их деятельности и привлечения их к ответственности существенно различаются. Степень ответственности распорядителей средств бюджета за их действия мягче, тогда как ответственность бухгалтеров - жестче, так как их поведение четко определяется законами и постановлениями Министерства финансов Франции.

Осуществление операций по расходованию бюджетных средств можно разделить на четыре стадии: обеспечение финансирования из бюджета деятельности государственного учреждения или компании; расчет необходимой суммы на конкретную операцию; распоряжение об осуществлении платежа и сам платеж. Первые три стадии выполняет распорядитель бюджетных средств, а непосредственно выделение денег - функция бухгалтера.

Из этого правила законодательно закреплены два исключения, когда распорядитель средств может сам осуществлять некоторые платежи. Во-первых, если они строго периодичны, незначительны по сумме и одобрены совместным распоряжением министра финансов и заинтересованного отраслевого министра. К распорядителю прикрепляется ревизор, осуществляющий контрольные функции, а сам чиновник обязывается вести финансовый учет операций и гарантировать возмещение возможного материального ущерба государству внесением денежного залога.

Второе исключение относится к специальным и тайным фондам правительства, которые предназначены для расходов на разведку, политические субсидии и другие подобные цели. Премьер-министр несет персональную ответственность за использование этих денежных средств исключительно и только перед Президентом Республики. Суммы, затребованные премьер-министром от его собственного имени, выплачиваются казначейством непосредственно ему в наличной форме, и уже он распределяет их между министрами, которые используют средства без вмешательства бухгалтеров и отчитываются только перед премьер-министром за использование этих фондов.

При взимании доходов в государственный бюджет Франции роль распорядителей денежных средств состоит в том, чтобы определять, какие сборы и в каком объеме налогоплательщик должен внести в бюджет, выпустить необходимые документы и предписать получение денег бухгалтером. При этом в вопросах получения некоторых налоговых сборов действует другой механизм - определение суммы, предписание к взносу в бюджет и получение средств осуществляет не распорядитель, а служащие соответствующих управлений, например Главного налогового управления или Главного таможенного управления. Тем не менее только распорядитель средств определяет порядок их получения.

При исполнении бюджета по налоговым доходам начисление налогов осуществляет администрация организации, сбор и учет поступивших средств - бухгалтеры казначейства. При сборе косвенных налогов получение и учет средств осуществляет та же служба, которая начисляет сумму сбора, при этом контроль обоснованности получения средств может быть осуществлен непосредственно самим налогоплательщиком.

В государственных учреждениях руководство может самостоятельно собирать средства (например, сбор платы за билеты в национальных музеях, оплаты проживания студентов в университетских общежитиях), которые затем передаются бухгалтеру для их оприходования и учета. Сбор денег проводится без предварительного документального обоснования, и только потом распорядитель бюджетных средств составляет документацию, обосновывающую данные операции.

Распорядители бюджетных средств - это государственные служащие, которые руководят деятельностью государственного сектора и осуществляют финансовые функции. Они занимают особое положение в государственном аппарате и делятся на главных распорядителей бюджетных фондов и распорядителей бюджетных фондов среднего звена. Они могут делегировать свои полномочия третьим лицам в случае своего отсутствия или невозможности выполнять свои функции.

Согласно бюджетному законодательству Франции главные распорядители государственных средств - министры правительства. Они принимают решения по управлению государственным внешним и внутренним долгом страны, регламентируют действия нижестоящих получателей и распорядителей бюджетных средств. Как правило, в каждом министерстве и ведомстве один из служащих наделен полномочиями главного распорядителя бюджетных средств; в некоторых случаях чиновников, обладающих такими полномочиями, может быть несколько.

Премьер-министр Франции управляет специальными фондами, а также распоряжается средствами, получаемыми службами, которые непосредственно ему подчинены. Управляющие организаций, финансируемых из дополнительных бюджетных фондов государства, могут рассматриваться в качестве главных распорядителей бюджетных средств в подчиненных им ведомствах. Нижестоящие распорядители средств являются представителями государственной власти на местах и выполняют финансовые операции с бюджетными средствами, за исключением управления государственным долгом страны. При этом им делегированы полномочия главных распорядителей бюджетных фондов по распределению средств и сбору денег на региональном и местном уровнях. На уровне департаментов и регионов единоличным распорядителем выделяемых фондов является префект.

При исполнении бюджета часть полномочий распорядителей бюджетных средств может быть передана третьим лицам - делегированным распорядителям. Делегированный распорядитель денежных средств имеет право подписи на распоряжение бюджетными средствами, но не наделен правом принятия решений по операциям с государственными деньгами из-за невозможности лично визировать весь поток финансовой документации.

Основная роль распорядителей состоит в привлечении средств, определении необходимости и целесообразности их расходования, в принятии решения о проведении той или иной операции. В настоящее время часть полномочий главных распорядителей государственных фондов перераспределяется между нижестоящими чиновниками. Например, управление средствами государственных инвестиций регионального характера передано от заинтересованных министров префектам.

Нидерланды

Для правового регулирования исполнения бюджета в Нидерландах характерно четкое разделение между правительственными расходами и доходами. При этом изменения в уровне налогообложения или социального обеспечения не могут повлиять на общий уровень государственных расходов.

Бюджет представляет собой совокупность бюджетов министерств и ведомств на будущий год. В целях недопущения перерасхода средств правительство заблаговременно устанавливает обязательные для соблюдения лимиты расходов. Они выражаются в реальном исчислении, а непосредственно денежные средства выделяются с учетом индексации цен.

Лимиты распространяются на "чистые расходы", т.е. валовые расходы за вычетом неналоговых поступлений.

Следует отметить, что не все государственные расходы подпадают под действие лимитов. В частности, это относится к внебюджетным фондам (например, Фонд развития экономической инфраструктуры - строительство дорог и т.д.). Создание такого фонда, с одной стороны, защищает направляемые средства от возможного секвестирования, а с другой - позволяет расходовать ресурсы на конкретные проекты, необходимые для развития экономики.

В то же время для подобных фондов установлен предел расходов, который не может превышать объем средств, находящихся в их фактическом распоряжении. Источники доходов рассматриваемых фондов различны, в том числе на их счета зачисляются денежные средства от продажи природного газа и прочей государственной собственности.

Правительство в начале срока своих полномочий фиксирует лимиты денежных средств. Размеры лимитов определяются на основании коалиционного соглашения и не могут быть изменены в течение нахождения данного правительства у власти. В ситуации, когда фактические расходы могут превысить установленный предел, правительство не имеет права изменять его. Средства могут быть изысканы за счет экономии в других областях или за счет непредвиденных доходов.

Максимальный уровень расходов бюджета устанавливается на каждый год срока полномочий правительства. Правительство формирует специальные резервы расходов, которые используются в том случае, когда экономическое развитие страны требует ассигнований больше, чем это предполагалось в момент установления лимитов.

В соответствии с Маастрихтскими соглашениями определяются абсолютные пределы дефицита государственного бюджета.

В соответствии с бюджетной политикой правительства уровень доходов не должен влиять на уровень расходов. Если правительство расходует больше, чем предусмотрено законом о бюджете, то оно обязано сокращать финансирование по каким-либо статьям, и наоборот - любые дополнительные доходы должны приводить к снижению уровня налогообложения и социальных выплат.

Основной источник доходов правительства - это налоги и взносы по социальному страхованию. Кроме того, существуют неналоговые поступления.

В краткосрочном периоде более высокий уровень доходов правительства не означает, что оно будет принимать на себя дополнительные расходы. Как правило, средства направляются в резервные расходные фонды или используются для разрешения текущих проблем бюджета.

В соответствии с бюджетным законодательством Нидерландов министерства обязаны соблюдать правила бюджетной дисциплины и не должны превышать лимиты расходов. Министры несут полную личную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих полномочий в бюджетной сфере.

С целью предотвратить чрезмерное увеличение расходов министры обязаны своевременно реагировать на ситуации, когда уровень доходов оказывается ниже, чем планировалось, или расходы превышают предусмотренные.

О перерасходе средств министры обязаны своевременно уведомлять министра финансов и Кабинет министров.

Чтобы устранить возможность ситуации перерасхода средств, министры должны консолидировать задолженность (специфическая компенсация). При этом любые непредвиденные доходы в первую очередь необходимо направлять на решение проблем бюджета, а не на внедрение каких-либо новых программ.

Для внедрения же новых проектов министерства обязаны изыскивать средства в рамках собственных бюджетов и лимитов расходов, что предопределяет сокращение финансирования в других областях. Для использования незапланированных доходов на реализацию новых программ, проектов требуется согласие всего Кабинета.

Германия

Современное состояние бюджетной системы и бюджетного устройства можно проанализировать, изучив закон 1997 г. О" дальнейшем развитии в сфере бюджетного права на федеральном и земельном уровнях".

Процесс функционирования и взаимодействия институциональных структур, уполномоченных соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления на выполнение функций по поводу формирования, распределения и контроля за бюджетными денежными средствами и обязательствами, называется системой бюджетного администрирования (СБА).

Объектами бюджетного администрирования являются бюджетные ресурсы федерального правительства, правительств земель и коммун.

Бюджетными полномочиями в Германии наделены:

Министерство финансов и его подразделения в федеральных землях;

органы денежно-кредитного регулирования (Бундесбанк и его подразделения в федеральных землях);

органы государственного финансового контроля (Счетная палата ФРГ).

В Минфине страны сконцентрированы не только расходные полномочия в части кассового исполнения федерального бюджета, но и полномочия по управлению доходами, поступающими в казну государства.

Министерство финансов Германии, так же как и Минфин России, разрабатывает проект бюджета, обеспечивает кассовое исполнение федерального бюджета, готовит предложения и принимает конкретные меры по совершенствованию бюджетной системы. Кроме того, данное ведомство осуществляет через свои подразделения такие функции, как сбор таможенных и некоторых прямых налоговых платежей, управление федеральным имуществом, регулирование рынка ценных бумаг, и ряд других функций.

Министерство финансов Германии имеет территориальные органы, в подчинении которых находятся финансовые ведомства федеральных земель.

Функциональные отделы главных финансовых дирекций координируют деятельность соответствующих ведомств и служб на территории федеральных земель, осуществляют контрольные и аналитические функции, являются единым получателем сметных бюджетных ассигнований для всех подведомственных структур федерального подчинения.

Исполнение бюджета по доходам происходит с использованием учета методом начисления соответствующего дохода у субъекта и кассового учета фактических поступлений у соответствующей структурной единицы Министерства финансов.

Учет прямых федеральных налогов и сборов, таких как таможенные платежи, акцизы, патентные сборы, осуществляют федеральные кассы. Некоторые федеральные кассы наделены специальными функциями по учету определенных видов платежей, поступающих от плательщиков по всей стране.

Для упрощения процедуры оплаты части платежей существуют платежные терминалы, являющиеся структурными подразделениями федеральных касс.

Совместно с соответствующими департаментами Минфин управляет ликвидностью бюджетной системы Германии. Управление ликвидностью центрального бюджетного счета осуществляется в строгом соответствии с бюджетным законодательством. При недостаточности денежных средств для покрытия всех необходимых бюджетных расходов федеральные органы исполнительной власти мобилизуют заемные средства на кредитном рынке, как правило, через краткосрочные синдицированные кредиты ведущих банков Германии. При профиците бюджетных средств уполномоченные органы имеют право осуществить краткосрочные процентные вложения на денежном рынке.

Расходование средств федерального бюджета ФРГ основывается на принципе минимальности - достижение определенных результатов при минимальных бюджетных издержках; принципе максимальности - достижение максимально возможных результатов при определенных бюджетных затратах; принципе умеренной детализации целевого характера выделяемых ассигнований, а также на ряде других основополагающих правил, которые обеспечивают эффективное функционирование бюджетной системы.

В ФРГ установлен отраслевой принцип формирования бюджетной росписи с достаточной детализацией ассигнований. Объемы бюджетных прав своевременно доводятся до распорядителей бюджетных ассигнований всех уровней и получателей соответствующих средств. Их руководители несут ответственность за эффективность, экономичность и целевое использование бюджетных расходов.

Подразделением Министерства финансов Германии является Федеральное ведомство по финансам. Его основная функция - ведение центрального бюджетного счета. По этому счету с помощью централизованной базы данных системы "бюджетно-кассовый учет" и через главную федеральную кассу, являющуюся структурным подразделением Федерального ведомства по финансам, осуществляются как приходные, так и расходные операции. Федеральный министр финансов координирует исполнение бюджета и после его утверждения отдает распоряжения по бюджетным счетам в Главной федеральной кассе с целью предоставить эти средства соответствующим федеральным министерствам.

Главная федеральная касса ведет титульные счета федеральных министерств (центральное учетное учреждение) и отдает распоряжения по созданию титульных счетов для подчиненных министерствам ведомств в соответствующих федеральных кассах. Федеральные кассы ведут отчетность и счета управляющих бюджетными средствами, выполняют платежные распоряжения управляющих. Федеральные министерства и их ведомства распределяют бюджетные средства по многоступенчатой системе вплоть до непосредственных их получателей, дают распоряжения федеральным кассам по выплатам.

Для исполнения бюджета в Германии характерно четкое разделение функций распоряжения и осуществления выплат. Все федеральные кассы имеют уполномоченного по бюджету, который несет ответственность за его выполнение на закрепленном участке и имеет полномочия давать распоряжения на выплаты согласно бюджетному плану.

Уполномоченный по бюджету выдает письменные кассовые распоряжения федеральной кассе произвести соответствующие выплаты.

Кассовые распоряжения должны соответствовать определенным формальным требованиям: содержать обосновывающие выплаты документы и подписи уполномоченных давать такие распоряжения. Кассовые распоряжения получают федеральные кассы, которые фиксируют их на титульных счетах соответствующих управляющих бюджетными средствами. Далее распоряжения отдают отделы платежного оборота касс, которые из соображений кассовой надежности отделены от отделов обработки данных и бухучета. Управляющий бюджетными средствами получает от федеральных касс выписку из счета, где отражены все платежные операции и которая дает представление о состоянии бюджета.

Особенностью такого метода является автоматизированный контроль наличности, т.е. при получении любого распоряжения сразу проверяется, достаточно ли средств в наличии для осуществления выплат. Перерасход средств (исключительные случаи особо оговариваются) ведет к отказу производить выплаты.

Согласно закрепленному в Конституции положению федеральный министр финансов обязан представлять Бундестагу и Бундесрату отчет обо всех доходах и расходах, а также об имуществе и долгах за текущий бюджетный год для утверждения отчета федерального правительства

Подробная отчетность подготавливается федеральными кассами. Они должны предъявить сальдированные отчетные книги и относящиеся к ним счета по всем расходам и поступлениям.

Отчитывающаяся федеральная касса на компьютере составляет для каждого управляющего бюджетными средствами так называемое подтверждение отчетности, где указаны все фактические доходы и расходы по каждой бюджетной статье, по которой ведется специальная титульная бухгалтерская книга. В титульной учетной книге расходы и доходы указаны в соответствии с титульными статьями бюджетного плана.

Федеральная касса пересылает подтверждение отчетности и копии счетов соответствующему федеральному органу предварительного контроля и еще одну копию подтверждения отчетности - Главной федеральной кассе.

Орган предварительного контроля проверяет доходы и расходы и подготавливает по результатам своей работы годовой отчет. В годовом отчете должны быть даны оценки правильности оформления счетов, а также указаны случаи отклонения от бюджетного плана.

Система бюджетно-кассового учета обеспечивает кассовый учет поступлений и расходов, бухгалтерский учет бюджетных потоков и обязательств; составляет ежедневные бухгалтерские балансы; подготавливает отчеты и информационное обеспечение Правительства Германии; обеспечивает проведение платежей, надежное архивирование баз данных, получение федеральными и земельными кассами выписок по лицевым счетам о проведенных операциях по дебету и кредиту.

Получатели бюджетных средств открывают и содержат свои лицевые счета по учету и движению бюджетных средств в федеральных кассах. Основными функциями кассовой системы ФРГ являются учет движения бюджетных средств и качественное представление расчетной услуги клиенту.

Бюджетные средства выделяются через главные сметные счета в Главной федеральной кассе федеральным министром финансов в соответствии с заданными статьями бюджетного плана.

В Главной федеральной кассе закрепленные за отдельными статьями средства распределяются между управляющими этими средствами (федеральные министерства и подчиненные им ведомства).

Управляющий закрепляет выделенные средства внутри одной статьи на определенные цели, а также дает распоряжение принять средства и перевести их в федеральные кассы.

Распоряжения по платежам выполняются федеральными кассами.

Таким образом, система бюджетно-кассового учета охватывает бюджетное планирование, исполнение бюджета, бюджетный контроль.

Система управления бюджетными средствами в Германии функционирует на основе единой методологии бюджетного администрирования при четком распределении полномочий и ответственности между всеми ее субъектами. В результате этого система достаточно гибкая, что позволяет в сжатые сроки реагировать на изменения экономической обстановки в стране.

* * *

Рассмотрев принципы бюджетного процесса в целом, а также порядок исполнения бюджета в зарубежных странах, можно сделать вывод, что правовое регулирование исполнения бюджета в Российской Федерации соответствует нормативам, которые используются в государствах с развитой рыночной экономикой. Единство методологии управления бюджетными средствами, четкое разграничение функций распоряжения и осуществления выплат, порядок учета и использования бюджетных средств, характерные для Франции и Германии, могут быть применены для совершенствования правового регулирования исполнения бюджета в России.

М.С. Иванова,

младший научный сотрудник отдела

финансового законодательства Института

законодательства сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 1, январь 2005 г.