Реформа межбюджетных отношений в РФ: законодательство и практика (Н.Г. Иванова, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 2, январь 2005 г.)

Реформа межбюджетных отношений в РФ: законодательство и практика

Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана. Представляется, что этого и не может произойти в ближайшем будущем вследствие глубинных причин социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий ("институциональных ловушек"*(1)) в череде реформ, нестабильности законодательства и других факторов, препятствующих построению оптимальной модели. Это не означает, однако, что не следует стремиться к созданию такой модели, поэтому научный и практический интерес к данной проблеме не ослабевает.

Современный этап реформы межбюджетных отношений осуществляется в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительством РФ от 15.08.2001 N 584. Данный документ дал мощный толчок развитию законодательства, причем не только бюджетного, по этому справедливо говорить о федеративной реформе в России. Главным результатом работы специальной комиссии при Президенте РФ ("комиссии Дмитрия Козака") стали федеральные законы о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государства и органами местного самоуправления, а именно - федеральные законы от 04.07.2003 N 95-ФЗ и от 06.10.2003 N 131-ФЗ.

Данные федеральные законы, вступление которых в силу намечено на 2005 и 2006 гг. соответственно, содержат важное условие: их полноценное действие невозможно без внесения вытекающих из них изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Поправки в кодексы были внесены в Государственную Думу РФ уже осенью 2003 г., где проходило их бурное и противоречивое обсуждение. Летом 2004 г. Президент РФ подписал Федеральный закон РФ от 29.07.2004 N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ:" и Федеральный закон РФ от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений".

Принципиально важно подчеркнуть, что новые законодательные нормы устанавливают единую методологию межбюджетных отношений в России, что, безусловно, является необходимым, но не достаточным условием совершенствования межбюджетных отношений.

С 2005 г. изменяется бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ как совокупность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов получает законодательное упорядочение на местном уровне. Образуются два уровня местных бюджетов:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Такой подход соответствует реформе местного самоуправления, определенной Федеральным законом РФ от 08.10.2003 N 131-ФЗ. Однако полновесность и полноценность местных бюджетов, особенно на уровне поселений, вызывает сомнения. Эти сомнения вызваны предложенной схемой разграничения расходных обязательств и доходных источников, определенной в новой редакции Бюджетного кодекса РФ.

Сводная оценка изменений расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2005 г. (табл. 1) свидетельствует о том, что местные бюджеты суммарно сократят свои обязательства более чем на 320 млрд руб., или на четверть от существующего уровня.

Таблица 1

Сводная оценка изменений финансируемых расходных обязательств
бюджетов разных уровней в условиях 2005 г., млрд руб.*(2)

	Консолидирован- ный бюджет РФ	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Увеличение	+486,7	+73,6	+388,8	+24,3
Сокращение	-486,7	-57,0	-84,2	-345,5
Баланс	0	+16,6	+304,6	-321,2

С другой стороны, ожидается резкое увеличение объема расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти (более чем на 300 млрд руб.). При этом, по оценке Минфина России, субъекты РФ будут обязаны передать в местные бюджеты в виде субвенций, в том числе на организацию учебного процесса, оказание адресных жилищных субвенций населению и т.п., не менее 244 млрд руб. Логично предположить, что органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно вопросами исполнения государственных полномочий, передаваемых им с финансовым подкреплением из федерального и региональных фондов компенсаций, без особых прав и возможности проявления инициативы.

Что же касается вопросов местного значения, для решения которых, собственно, и должно работать местное самоуправление, то здесь ситуация еще менее радужна. Наибольший объем расходов местных бюджетов всех уровней будет направлен на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, а также на содержание органов местного самоуправления. Однако последнее направление вызовет неоднозначную, скорее отрицательную, реакцию населения. При этом собственные доходы местных бюджетов с фискальной точки зрения не полновесны. Так, согласно новому перечню налогов, определенному Налоговым кодексом РФ, к местным налогам будут относиться налог на имущество физических лиц и земельный налог. Кроме того, в местные бюджеты будут поступать на постоянной основе по единым нормативам для каждого уровня местных бюджетов отчисления от федеральных и региональных налогов, среди которых фискальную ценность имеют только налог на доходы физических лиц и единые налоги по специальным режимам налогообложения. В перспективе может значительно возрасти роль налога на недвижимость, эксперимент по внедрению которого проходил в Новгородской и Тверской областях, однако прогнозы строить явно преждевременно.

Распространенное мнение среди специалистов заключается в том, что российская налоговая система не приспособлена к реализации принципа налоговой автономии, так как большинство налогов взимается с юридических лиц; возможности органов местного самоуправления по налоговому администрированию ограничены; существенно значение косвенных налогов, которые по регионам распределяются неравномерно (прежде всего, акцизы) и т.д. Иначе говоря, для реализации принципа "один налог один бюджет", который, например, применяется в США и обеспечивает налоговую автономию региональных и местных органов власти, в России нет условий при действующей налоговой системе.

Общая картина сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в условиях 2005 г. представлена в табл. 2. По данным, представленным в этой таблице, можно заключить, что для уровня местных бюджетов сумма налоговых доходов примерно равна объему финансовой помощи в совокупности с неналоговыми доходами.

Таким образом, возникает особый интерес к вопросам регулирования межбюджетных трансфертов, которые определены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. В состав межбюджетных трансфертов включаются: нецелевая финансовая помощь для выравнивания бюджетной обеспеченности (дотации); целевая финансовая помощь (субвенции и субсидии), бюджетные кредиты.

Современная теория общественных финансов рассматривает финансовую помощь как необходимый элемент межбюджетных отношений, при этом, чем выше различия в социально-экономическом положении территорий государства, тем значимее потребность в данном инструменте бюджетного регулирования. В России действительно существует высокая разница в уровнях социально-экономического положения регионов. Но в условиях крайней ограниченности бюджетных средств наивно думать, что можно создать некую идеальную методику предоставления финансовой помощи для ликвидации объективных диспропорций между регионами. Поэтому речь идет о более или менее справедливом распределении финансовой помощи для создания примерно равных (выровненных) условий функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Таблица 2

Сводная оценка сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в
условиях 2005 г., млрд руб.*(3)

Показатель	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Расходные обязательства в действующих условиях	2 794,5	1 413,1	1 280,0
Изменение финансируемых обязательств	+ 16,6	+304,6	-321,2
Расходные обязательства в новых условиях	2 811,1	1 717,7	958,8
Финансовая помощь и не- налоговые доходы	148,6	382,6	475,8
Налоговые доходы	2 825,1	1 336,1	483,9
Профицит	+ 162,6*(4)	+1,0	+0,9

Повторим, что в Бюджетном кодексе РФ с 2005 г. устанавливается единая методология межбюджетных отношений, включая единые механизмы предоставления межбюджетных трансфертов. Для каждого уровня бюджетной системы РФ методически определены основные инструменты межбюджетного регулирования, в основном предполагающие образование фондов по аналогии с созданными ранее на федеральном уровне фондами финансовой поддержки регионов, компенсаций, софинансирования социальных расходов, регионального развития и реформирования региональных финансов.

Для организационной помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям по реформированию межбюджетных отношений Минфин России подготовил Методические рекомендации, утвержденные приказом от 27.08.2004 N 243. Изучение данного документа вызвало множество вопросов, по мнению специалистов, многие технологии нереализуемы в современных условиях. Например, не представляется возможным рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований*(5), значение которого является ключевым элементом при расчете выравнивающей финансовой помощи (дотации). Предлагаемые Минфином России методики зачастую неоправданно сложны, завуалируют истинный смысл расчетов, которые сводятся не к выравниванию, а распределению. Поэтому весьма образно выглядит фраза, записанная во введении к упомянутому приказу N 243: "Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения".

Важно подчеркнуть, что реформа межбюджетных отношений является составной частью бюджетной реформы, и в настоящее время на первый план выдвигается задача повышения эффективности бюджетных расходов. В этих целях Правительством РФ принято постановление от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Теперь реформирование межбюджетных отношений получает качественно новое направление, впервые ставится задача повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Но здесь возникает следующий вопрос: как можно оценить эффективность (результативность) того, что постоянно недофинансируется? Можно ли вообще сделать подобную оценку, если новое бюджетное законодательство ликвидировало такой важный институт, как государственные минимальные социальные стандарты и вытекающие из них нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг, а также нормативы минимальной бюджетной обеспеченности? Справедливости ради следует заметить, что законодательное определение института государственных минимальных социальных стандартов, существовавшее в прежней редакции Бюджетного кодекса РФ, так и не получило практического применения, но это не является весомой причиной для отказа от его использования в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях.

Бюджетная реформа в России все более принимает перманентный характер. Мероприятия и технологии бюджетной реформы, во многом будучи заимствованными из зарубежного опыта, внедряются "сверху" в бюджетную практику, не имея зачастую адекватных организационных условий. Тем самым искажается смысл бюджетных нововведений, создается социальная напряженность в обществе, возрастают недоверие и политическая аморфность граждан. Реальная альтернатива существующей ситуации - усиление роли общественного участия в бюджетном процессе, т.е. возможности широкого доступа различных общественных институтов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях. Особое значение автор придает вопросам научной проработки и экспертизы мероприятий бюджетной реформы, тем более что кадровый потенциал российской науки продолжает оставаться не востребованным ресурсом бюджетной реформы.

Н.Г. Иванова,

доктор экономических наук, профессор кафедры финансов

Санкт-Петербургского государственного университета экономики

и финансов

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 2, январь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Данный термин означает отсутствие необходимой согласованности макроэкономических регуляторов, когда при осуществлении изменений какого-либо института вне связи с трансформацией правил по другим институтам создается тупиковая ситуация для решения стоящих задач.

*(2) Источник: Реформирование межбюджетных отношений/Под ред. А.М. Лаврова (Общественные финансы, вып. 6). М.: Едиториал УРСС, 2004. С. 25.

*(3) Источник: Указ. соч., с. 26.

*(4) С учетом средств Стабилизационного фонда.

*(5) Налоговый потенциал является оценкой доходов, которые могут быть собраны в бюджет муниципального образования из налоговых источников, закрепленных за его бюджетом. При расчете этой величины предлагается использовать показатели, объективно характеризующие возможности получать налоговые доходы с налоговой базы, закрепленной за муниципальным образованием, а не данные о фактических доходах за отчетный период. Но составление прогноза о налоговой базе в условиях нестабильности налогового законодательства, сложности организации взаимодействия с налоговыми органами, изменения границ муниципальных образований становится нереализуемой задачей.