Права и обязанности федеральных органов государственной власти в области законодательства и контроля ("Консультант бухгалтера", N 12, декабрь 2004 г.)

Права и обязанности федеральных органов государственной власти
в области законодательства и контроля

В ходе административной реформы, старт которой был объявлен Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" произведено перераспределение функций между органами государственной власти РФ - существовавшими ранее, реформированными и созданными в результате реформы. Для практических работников бухгалтерских служб и менеджмента хозяйствующих субъектов наибольший интерес представляют те функции органов государственного управления, которые устанавливают полномочия отдельных министерств и служб в части разработки и принятия нормативных актов, а также полномочия в части выполнения контрольных функций. Поэтому в данном комментарии мы ограничимся рассмотрением отдельных функций тех органов государственной власти, которые непосредственно участвуют в формировании нормативной базы бухгалтерского и налогового учета, а также регламентируют контрольные процедуры различных областей производственной и торговой деятельности.

Наибольший интерес в этом аспекте представляют функции Минфина России, подчиненных ему Федеральной налоговой службы РФ (ФНС России) и Федеральной службы финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор), а также Министерства экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития РФ).

Положение о Министерстве финансов Российской Федерации утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 329 (здесь и далее используется термин Положение - по отношению к соответствующему постановлению и органу власти).

Помимо полномочий, которые определены непосредственно в тексте Положения, в констатирующей части постановления N 329, указано на то, что до внесения соответствующих изменений в законодательство РФ Минфин России осуществляет полномочия по организации исполнения федерального бюджета, а также по государственному регулированию аудиторской деятельности. Из этого можно сделать вывод, что по мере развития законодательства указанные полномочия могут быть (и, скорее всего, будут) переданы другим органам федерального отраслевого управления.

Из всех функций, которыми Минфин РФ наделяется в соответствии с пунктом 1 раздела 1 Положения о Минфине РФ, практическое значение для работников управленческих служб хозяйствующих субъектов, имеют следующие,

по нормативно-правовому регулированию в сфере:

налоговой. Так как налоги и все обязательные элементы налогообложения определяются исключительно законодательством (РФ и субъектов РФ), то под нормативно-правовым регулированием в этой части следует понимать разработку методических указаний и рекомендаций по исчислению и уплате отдельных видов налогов, определение форм налоговых деклараций и инструкций по их заполнению;

аудиторской деятельности. Как уже отмечалось, регулирование аудиторской деятельности в будущем может быть перепоручено другому органу федеральной государственной власти;

бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности. Данная функция является одной из основных, присущих Минфину РФ и до начала административной реформы. Здесь, как и ранее основным видом нормативных документов будут являться положения по бухгалтерскому учету, корректировка действующих или разработка и утверждение новых планов счетов бухгалтерского учета (в том числе, и в бюджетных учреждениях). С учетом последних тенденций в этой области с высокой долей вероятности можно предположить, что в ближайшем будущем деятельность Минфина РФ будет сосредоточена на продвижении МСФО, их адаптации к отечественной практике хозяйственной деятельности и бухгалтерского учета, а также придания международным стандартам официального статуса, обязательного к применению максимально большим количеством хозяйствующих субъектов. Кроме того, нельзя исключать вероятность некоторого изменения схемы и порядка разработки нормативных актов. Новая структура органов федеральной власти предполагает возможность привлечения к разработке нормативных правовых актов профессиональных сообществ, коммерческих и некоммерческих организаций, специализирующихся в области консалтинга, аудита и т.п. видах деятельности. Подобная схема может быть реализована через систему агентств, которые будут распределять государственные заказы на разработку проектов нормативных актов (с оплатой за счет средств федерального бюджета - по соответствующим кодам бюджетной классификации). При этом наиболее вероятными особенностями приведенной схемы, скорее всего, будут повышение качества проектов нормативных актов (и приближение их требований к практическим потребностям хозяйствующих субъектов) и удлиннение сроков разработки (что, в условиях явной потери темпа разработки положений по бухгалтерскому учету уже представляется непринципиальным);

таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Из всех полномочий, предоставленных Минфину РФ разделом II Положения, необходимо обратить внимание на следующие,

принятие следующих нормативных актов:

формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций. Ранее перечисленные нормативные акты разрабатывались и принимались МНС РФ. С передачей данной функции Минфину РФ ранее принятые формы деклараций и инструкции по их заполнению будут продолжать действовать, но, скорее всего, станут постепенно пересматриваться и переутверждаться. Поводом для этого могут стать и изменения налогового законодательства, которые в связи с принятием закона "о монетизации льгот" и пакета законов по обеспечению доступного рынка жилья, могут оказаться весьма существенными;

предельные нормы компенсации за использование личных легковых автомобилей и мотоциклов для служебных поездок. По всей видимости, утверждаемые нормы будут действительны к применению как для целей бухгалтерского учета, так и для целей налогообложения;

нормы расходов по приему и обслуживанию иностранных делегаций и отдельных лиц федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральными учреждениями;

порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности. Как уже отмечалось, наиболее вероятным направлением развития нормативно-правовой базы в этой области является переход на МСФО. В то же время, будут уточняться и действующие нормативы, регулирующие порядок формирования и представления индивидуальной бухгалтерской отчетности, не подпадающей под действие МСФО.

Кроме того, следует обратить внимание на то, что перечень полномочий Минфина РФ является открытым и, по мере необходимости, может быть расширен.

Права Минфина РФ определены пунктом 6 Положения. Необходимо обратить внимание на следующие права:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам. Пунктом 6.1 не уточняется, у кого Минфин РФ может запрашивать такие сведения. Следовательно, это право может быть реализовано и в отношении отдельных хозяйствующих субъектов. При этом предполагается, что запрашиваемые сведения выходят за рамки бухгалтерской, налоговой и статистической отчетности;

привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятельности Министерства, научные и иные организации, ученых и специалистов. Предоставление Минфину РФ этого права косвенно подтверждает тезис о возможности изменения схемы разработки проектов нормативно-правовых актов;

учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства и подведомственных ему федеральных служб. Из этого можно заключить, что в ближайшем будущем будет учреждено издание, в котором регулярно будут публиковаться все новые нормативные акты (а также письма и разъяснения не носящие нормативного характера). Причем, опубликование акта в данном издании будет являться официальным. Подобная мера, по нашему мнению, давно назрела и, будучи реализованной, поможет существенно улучшить как изучение бухгалтерами и прочими управленческими работниками новых нормативов, так и организовать полноценную обратную связь (между Минфином РФ и пользователями бухгалтерской информации).

В пункте 10, определяющем права Министра финансов РФ, рекомендуем обратить внимание на подпункт 10.10, которым министру предоставлено право отменять противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных Министерству федеральных служб, если иной порядок отмены решений не установлен федеральным законом. Таким образом, в случае, если по мнению налогоплательщика или хозяйствующего субъекта какие-либо разъяснения налоговых органов (или иных органов федеральной власти) не соответствуют действующему законодательству, он может обратиться в Минфин РФ с требованием отменить соответствующий нормативный акт (то есть, решить проблему без привлечения арбитражных судов или судов общей юрисдикции).

Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

Данный орган федерального управления, фактически является новым в структуре органов государственной власти, и не имеет аналогов среди органов управления, функционировавших до начала административной реформы.

Росфиннадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции органа валютного контроля, и находится в ведении Минфина РФ.

Из числа полномочий Росфиннадзора, определенных пунктом 5 Положения, наибольший интерес, по нашему мнению, представляют следующие:

осуществление контроля и надзора за использованием средств государственных внебюджетных фондов. Из этого, в частности, может следовать, что, например, правильность расходования средств Фонда соцстраха РФ в организации теперь может проверять не только соответствующее подразделение Фонда, но и подразделение Росфиннадзора;

осуществление в рамках своей компетенции производства по делам об административных правонарушениях в соответствии с законодательством РФ. Можно предположить, что еще до внесения изменений в КоАП РФ Росфинанадзор будет уполномочен (отдельным законодательным актом) налагать штрафы и привлекать к мерам административной ответственности не только собственно в бюджетной области, но и по большей части правонарушений, связанных с ведением предпринимательской деятельности и расчетами с органами федерального управления;

осуществление сбора, накопления и обработки отчетности и иной документированной информации в установленной сфере деятельности. Так как сфера деятельности пунктом 5.8 Положения четко не обозначена, весьма вероятно, что у значительной части хозяйствующих субъектов в ближайшем будущем может появиться еще один внешний заинтересованный пользователь бухгалтерской отчетности.

Из прав Росфиннадзора, установленных подпунктом 5.1.4 Положения, на наш взгляд, особого внимания заслуживают следующие:

право проводить проверки в организациях любых форм собственности, получивших от проверяемой организации денежные средства, материальные ценности и документы, сличение записей, документов и данных с соответствующими записями, с документами и данными проверяемой организации. Следует оговориться, что такая проверка может быть осуществлена только как встречная (то есть, в случае, если у организации имеются договорные или хозяйственные связи с бюджетными организациями и учреждениями). Тем не менее, при наличии правильно оформленных документов, коммерческая организация не имеет права запретить доступ представителю Росфиннадзора к бухгалтерской документации, включая и ту, которая прямо не связана с выполнением договорных (или иных) обязательств с организацией проверяемой Росфиннадзором в ходе основной проверки;

право направлять в проверенные организации, их вышестоящие органы обязательные для рассмотрения представления или обязательные к исполнению предписания по устранению выявленных нарушений, а также осуществлять контроль за своевременностью и полнотой устранения проверяемыми организациями и (или) их вышестоящими органами нарушений законодательства в финансово-бюджетной сфере, в том числе путем добровольного возмещения средств. Так как в Положении не уточнено, что указанные права распространяются только на организации, проверяемые в ходе основных проверок, формально Росфиннадзор может направлять указанные предписания и контролировать их выполнение и в отношении тех организаций, где проверка была встречной;

право давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к компетенции Службы. В первую очередь это право может быть реализовано в отношении бюджетных организаций и учреждений. Тем не менее, по нашему мнению, организации, осуществляющие взаиморасчеты с указанными организациями или учреждениями, также имеют право обращаться за разъяснениями в Росфиннадзор. Кроме того, не может быть ограничено право обращения за разъяснениями законодательства в той сфере, которую контролирует Росфиннадзор - вне зависимости от того, работает ли обратившийся за разъяснением в этой сфере.

Положение о Федеральной налоговой службе утверждено постановлением Правительства РФ 30 сентября 2004 г. N 506.

По сравнению с правами и полномочиями МНС РФ права и полномочия ФНС России существенно сужены.

В соответствии с пунктом 6 упомянутого постановления Правительства РФ до утверждения перечня подведомственных организаций федеральных органов исполнительной власти в ведении ФНС России находятся организации, находившиеся в ведении преобразованного МНС РФ - то есть, налоговые инспекции (пока) будут подчиняться ФНС России, а не непосредственно Минфину РФ.

В соответствии с пунктом 1 Положения ФНС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору:

за соблюдением законодательства РФ о налогах и сборах. Эта функция передана от МНС РФ и на практике означает право на проведение выездных и камеральных налоговых проверок;

за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов. Так как эта функция также ранее выполнялась МНС РФ, с большой долей вероятности можно предположить, что методы и принципы контроля и надзора в этой области существенных изменений не претерпят;

в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей;

за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;

за соблюдением валютного законодательства Российской Федерации в пределах компетенции налоговых органов. В условиях продолжающейся либерализации валютного законодательства эта функция постепенно теряет свою значимость.

Пунктом 4 Положения определена структура ФНС России - управления Службы по субъектам РФ, межрегиональные инспекции Службы, инспекции Службы по районам, районам в городах, городам без районного деления, инспекции Службы межрайонного уровня. Таким образом, фактически произойдет некоторое расширение налоговых органов - за счет межрегиональных и межрайонных инспекций.

Полномочия ФНС России по сравнению с МНС РФ существенно пересмотрены. Значительную часть новых полномочий составляют полномочия в области регулирования оборота спирта, спиртосодержащей продукции и подакцизной продукции (в соответствии с налоговым законодательством спирт и спиртосодержащая продукция также относится к подакцизной, но в Положении соответствующие полномочия "разведены" по разным подпунктам).

Из числа полномочий, общих для большей части налогоплательщиков, следует обратить внимание на следующие:

осуществление контроля и надзора за соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядком и условиями ее регистрации и применения, а также за полнотой учета выручки денежных средств в организациях и у индивидуальных предпринимателей. То есть, вопросы, связанные с приобретением, регистрацией и использованием средств ККТ, по прежнему останутся прерогативой налоговых органов. Скорее всего, и в КоАП РФ будут внесены изменения, позволяющие налоговым органам инициировать процедуру применения мер административной ответственности в указанных областях;

осуществление государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств. Из этого следует, что процедура регистрации в ближайшем будущем будет сохранена;

регистрация договоров коммерческой концессии. В настоящее время договоры коммерческой концессии широкого распространения на территории страны не имеют - по причине недостаточно полного законодательного урегулирования. С принятием новых редакций Лесного и Водного кодексов РФ, а также законодательного акта, регулирующего исключительно коммерческую концессию, данный вид хозяйственных отношений будет приобретать все большую популярность. Выделение регистрации таких договоров в отдельное полномочие означает, помимо прочего, и закрепление за ФНС России одного из самых перспективных источников поступления бюджетных доходов.

Также за ФНС России (а не за Минфином РФ) закреплена обязанность бесплатно информировать (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также предоставлять формы налоговой отчетности и разъяснять порядок их заполнения. С учетом вероятной коммерциализации процесса разработки проектов нормативных актов Минфином РФ, указание на бесплатность перечисленных услуг, по существу, может означать, что центр непосредственной разъяснительной работы с налогоплательщиками переместится в налоговые органы.

Кроме того, ФНС России устанавливает (утверждает) отдельные формы документов - в основном, связанных с непосредственной работой с налогоплательщиками - форму налогового уведомления, требования об уплате налога, заявления о постановке на учет в налоговом органе и т.п. Напомним, что формы налоговых деклараций отныне будут разрабатываться и утверждаться непосредственно Минфином РФ.

Из числа прав ФНС России (определенных пунктом 6 Положения) следует обратить внимание на следующие:

организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности. Из этого следует, что контрольная деятельность налоговых органов не ограничивается документальными проверками;

запрашивать и получать сведения, необходимые для принятия решений по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности. Имеются в виду сведения, не включаемые в состав бухгалтерской, налоговой или статистической отчетности;

давать юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к установленной сфере деятельности. Следовательно, ФНС России, отдельные департаменты и должностные лица налоговых органов по прежнему имеют право самостоятельно (без необходимости согласования или утверждения налоговыми органами) разъяснять налогоплательщикам требования налогового законодательства;

привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к установленной сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов. Реализация этого права предполагает размещение заказов на научные разработки в коммерческих организациях, специализирующихся в области аудита и налогового консультирования.

Пунктом 7 Положения специально оговорено, что ФНС России не имеет права осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых законодательством. Указанное регулирование (но не разъяснения законодательных и нормативных актов) является исключительной прерогативой министерств - в данном случае Минфина РФ.

Положение о Министерстве экономического развития и торговли РФ утверждено постановлением Правительства РФ от 27 августа 2004 г. N 443.

Так как полномочия Минэкономразвития России для деятельности бухгалтерских служб имеют весьма опосредованное значение, целесообразно просто ограничиться перечислением (без подробных комментариев) тех прав и обязанностей министерства, которые управленческому персоналу хозяйствующих субъектов необходимо учитывать в повседневной работе.

Из числа полномочий Минэкономразвития России рекомендуем обратить внимание на следующие:

принятие нормативных актов, определяющих:

методические рекомендации по мобилизационной подготовке экономики РФ - для организаций, имеющих мобилизационные мощности и мобилизационные задания;

коэффициент-дефлятор, соответствующий индексу изменения потребительских цен на товары (работы, услуги) в РФ - для организаций и индивидуальных предпринимателей, переведенных на уплату ЕНВД (в других областях применение индекса-дефлятора после отмены соответствующей нормы в налогообложении стоимости имущества, весьма ограничено);

осуществление подготовки заключений по проектам нормативных актов, регулирующих отношения субъектов предпринимательской деятельности или их отношения с государством, а также оказывающих влияние на макроэкономические показатели развития страны, в которых дается оценка влияния соответствующих решений на макроэкономические показатели и их последствий для субъектов предпринимательской деятельности. Из данного полномочия можно сделать вывод о том, что некоторые нормативные акты Минфина РФ (включая и акты по налоговым вопросам) возможно, будут должны согласовываться с Минэкономразвития России.

Организациям, специализирующимся в области оценочной деятельности, земельных отношений, а также осуществляющим операции, связанные с таможенными платежами, следует иметь в виду, что полномочия Минэкономразвития России в указанных областях существенно расширены и подробно детализированы Положением.

За Минэкономразвития России также (как и за Минфином РФ) закреплены права:

запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам;

учреждать в установленном порядке печатные средства массовой информации для публикации нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, официальных объявлений, размещения других материалов по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, подведомственных федеральной службы и федеральных агентств.

"Консультант бухгалтера", N 12, декабрь 2004 г.