Правовое регулирование размещения государственных заказов (В.Е. Белов, "Право и экономика", N 2, февраль 2005 г.)

Правовое регулирование размещения государственных заказов

Одно из направлений участия государства в хозяйственном обороте - закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Высокая значимость государственных закупок обусловлена, прежде всего, их особой целевой направленностью, поскольку они нужны для удовлетворения потребностей государства, обеспечения его жизнедеятельности, выполнения государством своих функций.

На закупку продукции для государственных нужд приходится значительная доля расходной части бюджетов различных уровней*(1), в связи с чем особую актуальность приобретает задача эффективного расходования выделенных на эти цели денежных средств, которая может быть решена, в первую очередь, при размещении государственного заказа*(2).

Размещение государственного заказа является одним из этапов сложного и длящегося процесса государственных закупок. Для того чтобы государство могло закупить ту или иную продукцию, необходимо, прежде всего, определить государственные потребности, затем сформировать на этой основе государственные заказы, осуществить их размещение, установить договорные отношения и исполнить принятые обязательства. Государственный заказ как экономическая категория представляет собой конкретизированные потребности государства в той или иной продукции (с указанием количественных и качественных характеристик). В этой связи необходимо отметить, что даваемое в Бюджетном кодексе РФ определение государственного заказа как совокупности заключенных государственных контрактов представляется не совсем удачным, поскольку не отражает сущность данной категории и не соответствует логике функционирования системы государственных закупок, т.к. заключение государственных контрактов производится после формирования и размещения государственных заказов, а не наоборот. Основной целью, стоящей перед государственным заказчиком на этапе размещения государственного заказа, является определение будущего поставщика (исполнителя) по государственному контракту на поставку продукции для государственных нужд. По результатам размещения государственного заказа осуществляется заключение государственного контракта.

Начало формирования блока законодательства в сфере размещения государственных заказов в условиях перехода нашей страны к рыночной системе хозяйствования было связано с принятием в начале 90-х годов прошлого века ряда правовых актов, в которых закреплялась возможность выбора будущих контрагентов по государственному контракту на конкурсной основе*(3). Практика государственных закупок десятилетней давности свидетельствует о том, что, несмотря на установленную законом возможность конкурсного размещения заказов, конкурсы проводились сравнительно редко. Причиной тому было отсутствие конкретного правового механизма реализации норм о конкурсном размещении государственных заказов: процедуры проведения конкурсных торгов по закупкам продукции для государственных нужд не были урегулированы в законодательном порядке. Из этого правила были лишь редкие исключения, такие, например, как организация и проведение подрядных торгов в строительной отрасли, где существовала своя нормативная база. Отношения между государственным заказчиком и подрядчиком регулировались, в частности, Основными положениями порядка заключения и исполнения государственных контрактов (договоров подряда) на строительство объектов для федеральных государственных нужд в Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 14 августа 1993 г. N 812, Положением о подрядных торгах в Российской Федерации, утвержденным распоряжением Госкомимущества России и Госстроя России от 13 апреля 1993 г. N 660-р/18-7.

В принятой в конце 1995 г. части второй ГК РФ также была предусмотрена возможность размещения заказов на поставку товаров и выполнение работ для государственных нужд путем проведения конкурса (ст. 527, 765). Ряд норм, имеющих отношение к размещению государственных заказов, содержится и в части первой ГК РФ, принятой годом раньше. Речь идет прежде всего о ст. 447-449, касающихся заключения договора на торгах. Учеными и практическими работниками в сфере государственных закупок высказывались различные мнения по поводу того, какого рода торги - организуемые продавцом или организуемые покупателем - описываются в ГК РФ, и в какой мере указанные нормы могут быть применимы к государственным закупкам. Представляется, что нормы Кодекса о заключении договора на торгах могут быть применимы к регулированию отношений в сфере размещения заказов, при этом, однако, их явно недостаточно для того, чтобы детально урегулировать происходящие процессы. Таким образом, несмотря на принятие ряда правовых актов, в том числе нового Гражданского кодекса, остро сохранялась необходимость принятия специального правового акта, регулирующего конкурсные и внеконкурсные способы размещения государственных заказов.

Таким актом стал Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", которым было утверждено Положение об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд. Указ и Положение содержали важную норму об обязательности конкурсного размещения заказов, а главное - определяли конкурсные и внеконкурсные способы размещения заказов и регламентировали соответствующие процедуры при закупках продукции на различных уровнях.

Указом предусматривалось, что утвержденное им Положение действует до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд. Работа над новым законопроектом завершилась принятием в мае 1999 г. Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд", который должен был регулировать проведение конкурсов при размещении заказов на поставку продукции только на федеральном уровне. Принятый Закон не в полной мере соответствовал замыслу разработчиков вышеназванного законопроекта. В отличие от Положения, Закон не содержит норм об обязательности проведения конкурсов (за исключением случаев, предусмотренных Законом) и о внеконкурсных способах закупок продукции (у единственного источника, запрос котировок). В связи с этим Правительством РФ было принято решение, предписывающее федеральным органам исполнительной власти при размещении заказов на поставку продукции для государственных нужд руководствоваться вышеназванным Положением *(4).

После принятия Закона от 6 мая 1999 г. сформировались две точки зрения по вопросу действия упоминавшегося Положения. Отдельные государственные органы посчитали принятый Закон именно тем законом, до вступления в силу которого действует Положение, другие с этой точкой зрения не согласились. Такое неоднозначное толкование существует до сегодняшнего дня. Признавая Положение действующим, например, суды общей юрисдикции обосновывают свою позицию тем, что принятый Закон не регулирует простые способы закупок - запрос котировок и закупку у единственного поставщика, а также вопросы размещения заказов на закупку продукции для нужд субъектов Российской Федерации и муниципальных образований*(5).

Отдельные нормы о порядке и способах размещения государственных заказов содержатся также в БК РФ и ряде других правовых актов. Следует заметить, что на федеральном уровне развитие нормативной базы в сфере размещения заказов пошло по пути принятия подзаконных правовых актов, хотя Законом от 6 мая 1999 г. предусматривалась возможность принятия для регулирования такого рода отношений только федеральных законов.

На региональном уровне отношения, связанные с государственными контрактами, могут регулироваться законами и законодательными актами субъектов Российской Федерации (п. 5 ст. 72 БК РФ). На практике региональные государственные заказчики при размещении государственных заказов руководствуются либо нормами вышеназванного Положения, либо законодательством субъекта, либо тем и другим вместе взятыми.

Анализ федерального, региональных и муниципальных правовых блоков в сфере размещения государственных и муниципальных заказов показывает, что зачастую принимаемые правовые акты полностью копируют уже существующие, при этом появляются новые термины и определения, что не только не добавляет ясности в процесс правового регулирования, а, наоборот, еще больше усложняет его.

С целью совершенствования законодательства в сфере государственных закупок уже через год после принятия Федерального закона "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" Правительство РФ поручило Минэкономики России совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и с участием органов власти субъектов Российской Федерации подготовить проект нового федерального закона "О закупках и поставках продукции для государственных нужд". В соответствии с концепцией данного законопроекта предполагалось обобщить положения всех действующих законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих государственные закупки, и принять единый закон - своеобразный Кодекс государственных закупок. Подготовленный законопроект длительное время согласовывался и дорабатывался с участием органов государственной власти различных уровней, общественных и иных организаций. В 2002 г. концепция этого законопроекта была пересмотрена: был сделан вывод о том, что будущий закон должен регулировать лишь размещение государственных заказов, а не весь процесс государственных закупок. По этой причине наряду с новым законом должны будут продолжать действовать принятые в разное время законы, регулирующие отношения в соответствующих сферах экономики, в которые необходимо будет внести дополнения и изменения. Речь идет о Федеральных законах от 13 декабря 1994 г. "О поставках продукции для федеральных государственных нужд", от 2 декабря 1994 г. "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", от 29 декабря 1994 г. "О государственном материальном резерве", от 27 декабря 1995 г. "О государственном оборонном заказе". Они должны регулировать, прежде всего, другие этапы процесса государственных закупок - определение государственных нужд, формирование государственного заказа, а также особенности государственных закупок в тех или иных отраслях экономики. Таким образом, предмет правового регулирования будущего закона изменился, в связи с чем он приобрел и новое название "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд". В начале 2003 г. законопроект был внесен в Государственную Думу рядом депутатов, однако на него были даны отрицательные заключения, и в первом чтении он не рассматривался.

В августе 2004 г. доработанный законопроект "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" был внесен в Государственную Думу Правительством РФ, а 12 ноября он был принят в первом чтении.

Будущий закон направлен, прежде всего, на решение задач систематизации законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок, обеспечения прозрачности закупочного механизма, стимулирования добросовестной конкуренции, рационального расходования денежных средств, устранения возможностей злоупотреблений и коррупции путем четкой регламентации процедур размещения заказов. Этот закон необходим для того, чтобы подняться на новый, качественно более высокий, уровень осуществления государственных и муниципальных закупок.

В.Е. Белов,

консультант отдела госзакупок Минэкономразвития России,

специалист по государственным закупкам,

преподаватель Института государственных закупок ГУ ВШЭ

и Московского института повышения квалификации "Атомэнерго"

"Право и экономика", N 2, февраль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Так, по данным Минэкономразвития России в нашей стране на долю государственных закупок приходится около 40% расходной части бюджета (см.: Приложение к информационно-аналитическому бюллетеню "Конкурсные торги". - 2003. - N 23 (140). - С. 5).

*(2) Процесс закупок продукции для государственных нужд олицетворяется, прежде всего, с этапом размещения заказов на поставку продукции, поэтому и способы размещения заказов часто называют способами закупок продукции.

*(3) См.: Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд"; постановление Правительства РФ от 27 августа 1992 г. N 638 "Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации "О поставках продукции и товаров для государственных нужд"; Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (признал утратившим силу Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1).

*(4) См.: Информационно-аналитический бюллетень "Конкурсные торги". - 1999 г. сентябрь. - С. 14.

*(5) См., например, определение Верховного Суда РФ от 20 декабря 2002 г. по делу N 51-ГО2-55.