Реалии судебной реформы в России (В.В. Волков, "Предприниматель без образования юридического лица. ПБОЮЛ", N 2, февраль 2005 г.)

Реалии судебной реформы в России

Несмотря на судебные реформы и активную законотворческую деятельность всех ветвей власти уровень доверия граждан к судебной системе остается низким. По данным социологических опросов 56% граждан не доверяют российским судам (доверяют 28%).

В сфере предпринимательства судебная система стала в последние годы использоваться все более интенсивно - число исков в арбитражные суды возрастало ежегодно на 20-25%, а за последние 4 года практически удвоилось. Но это обеспечивает не столько верховенство закона, сколько реализацию интересов групп с более высоким административно-финансовым ресурсом.

Законы есть - суды не работают

От ситуации так называемого "правового вакуума" середины 1990-х общество перешло к ситуации, когда законы есть, но они либо не работают, либо работают совершенно не так, как предполагалось. В поисках объяснений часто указывают на несовершенство законов, отсутствие правовой культуры, слабость судебной системы, и т.п.

На наш взгляд - взгляд социолога - специфика работы правовой системы определяется вне ее самой. Она определяется некоторым соотношением сил, стратегической ситуацией, которая задает тот способ, каким используются суды, то как на самом деле применяются законы, что считается нарушением закона и какие законы являются действительными правилами игры. В стратегическую ситуацию входят основные игроки со своими ресурсами и интересами, а также отношения между этими игроками. В этой статье мы попробуем на примерах описать то, как изменение стратегической ситуации - прежде всего в сфере отношений собственности на хозяйственные активы - влияло на судебную систему и практику.

Правовой вакуум 1990-х

В 1990-е гг. большинство споров и конфликтов (до 70%) урегулировалось во внесудебном порядке - с помощью различных силовых организаций: оргпреступных группировок, охранных предприятий, работников правоохранительных органов, действовавших как частные лица. В ситуации, когда появилась масса частных собственников, а система государственной защиты прав собственности создана не была, все решал силовой ресурс - собственность имела смысл лишь постольку, поскольку ее можно было защитить. Поэтому быстрое распространение получил институт так называемых "крыш" - бандитских, милицейских и других. Безопасность и обязательность были самыми дефицитными товарами, а производили их те, кто контролировал силовые ресурсы.

Необходимость выполнения ряда функций судебной системы охранными предприятиями и ОПГ (например, по возврату долгов), а так же необходимость получения у таких структур гарантий обеспечения поставок и платежей была вызвана неэффективностью и дороговизной нашей судебной системы. В то же время на Западе эффективная система арбитражных судов позволяет субъектам бизнеса рассчитывать на решение их хозяйственных проблем быстро и с гарантией. Если же у нас через длительное время арбитражный суд все же выносит решение - никто не гарантирует его исполнения. Судебный исполнитель может отправить судебное решение по почте - и этим ограничиться. Жалобы на бездействие судебных исполнителей годами лежат в судах, а за неисполнение обязанностей приставу грозит только символический штраф.

Идешь в суд - заплати налоги

Судебная система практически не использовалась до 1996-97 годов - она была неэффективна, дорога (т.е. чтобы иметь к ней доступ надо было быть легальным, платить налоги, а они были чрезвычайно высокими) и не обеспечивала контроль за исполнением решений. К тому же в условиях доминирования частных силовых структур обращение к государству как альтернативному источнику защиты было связано для части предпринимателей с конфликтом со своей "крышей" и, следовательно, с риском. Предприниматели прагматичны - им нужно, чтобы их "вопросы решались" (контракты исполнялись, долги возвращались, ущерб компенсировался, споры решались), и если частные силовые структуры могут сделать это быстрее и дешевле, то они, а не государство будут получателями основной доли налогов. Понятия - нечто вроде системы обычного права - плюс силовой потенциал "крыши" обеспечивали "правовую" среду хозяйственной деятельности до второй половины 1990-х. В этой стратегической ситуации государство как ключевой игрок отсутствовало, даже на региональном уровне.

Передел собственности

В самом конце 1990-х судебная система оживилась. Произошло это потому, что начался новый этап перераспределения прав собственности на основные хозяйственные активы ("четвертый передел"), на котором государственные органы стали основным инструментом.

Теперь они оказались дешевле и эффективнее бандитов и служб безопасности. К тому же доступ к частному насилию был уже у большинства, а доступ к государственному - у немногих. Государственный ресурс был сильнее бандита, к тому же открытое насилие стало осознаваться как дорогое и грубое средство, как атавизм. Одновременно усилились губернаторы, которые сделали суды и местную милицию основными инструментами хозяйственного регулирования в свою пользу.

Сложилась новая конфигурация - и судебная система заработала на передел собственности. Она работала в сочетании с использованием милиции (уголовных дел) и спецподразделений.

Новые законы - "О несостоятельности (банкротстве)" и "Об акционерных обществах" - заработали не так, как предназначались своими создателями, а так, как диктовала новая стратегическая ситуация. Закон о банкротстве стал использоваться против платежеспособных предприятий. Остановимся на этом эпизоде подробнее.

Законодательство о банкротстве

В 1998 году был принят новый закон о банкротстве. Он был очень либеральным, разработан с участием канадских юристов с целью создания условий для выбывания неэффективных предприятий или собственников. По сравнению с предыдущим законом, в котором сумма задолженности, необходимой для начала процедуры банкротства, равнялось стоимости активов (что было очень сложно определять), в новом законе она равнялась эквиваленту 15 тыс. долларов. По закону 1998 года местный арбитражный суд (а то и просто районный суд!) назначал временного управляющего, тот созывал собрание кредиторов, где назначался новый менеджмент. Вся процедура была предельно простой и неподконтрольной государственным органам.

Закон зависит от правоприменителей и судов

Но ни один закон не содержит своего применения. То, как он будет использован, зависит от контекста, т.е. от стратегической ситуации. В России закон о банкротстве стал использоваться для намеренного банкротства с целью захвата - благо задолженностей хватало у всех предприятий. Для захвата необходимо было быстрое и благоприятное решение суда - это обеспечивалось либо влиянием местных властей, либо подкупом со стороны заинтересованных лиц - и возможность его не менее быстрого исполнения - с помощью местных силовиков. То же и с другими законами, которые позволяли под видом защиты прав миноритарных акционеров районным судам отменять решения советов директоров крупных предприятий, накладывать арест на голосующие акции и т.д. Но действительная сила этих решений находилась не в судах, а в доступе к административно-силовым ресурсам, которые обеспечивали их исполнение или наоборот, успешное сопротивление.

Суды в России зависят от губернаторов

Но почему законы и суды стали использоваться именно таким образом? И здесь придется выйти за рамки судебной системы. После ваучерной приватизации 1993-95 годов преимущества получили "инсайдеры" (то есть люди, которые уже были внутри существующей системы управления предприятием) - около 60% активов принадлежало трудовым коллективам (директорам и рабочим), причем значительные пакеты были "распылены"; примерно 30% оставалось у государства и остальные перешли к внешним инвесторам. Около 1998 года сформировались и сильные бизнес-группы, у которых появились значительные ресурсы, а, значит, и осознанные интересы к перераспределению собственности. С помощью региональных силовых структур и судов новые бизнес-группы в союзе с губернаторами перехватывали управление и права собственности. В силу закрытости акционерных обществ и неразвитости фондового рынка это был не только дешевый, но и по сути единственных способ перераспределения активов.

Перехват управления - единственный доступ к своим дивидендам

Серьезным стимулом к перехвату управления, а это и есть основная составляющая захвата предприятия, стала ситуация с реализацией прав собственности. Дело в том, что в условиях непрозрачности деятельности предприятий основные выгоды реализуются через текущее управление и принятие решений - во многом через теневые схемы, подставные компании, фиктивные цены и показатели. В таких условиях легко занизить прибыль и не выплачивать дивиденды, легко увести активы или не выполнить другие обязательства перед инвесторами. Поэтому для инвестора, который не участвует в управлении, инвестиции - дело очень рискованное. Следовательно нужно добиваться участия в управлении; в идеале - перехватывать управление предприятием. Отсюда - стимулы к захвату управления и, наоборот, борьба за то, чтобы любой ценой сохранить управленческий контроль, готовность пойти на крайние меры.

Как административный ресурс использует суды

Наличие административного ресурса в условиях продолжающегося кризиса государства, во многом определило стратегию или конкретное протекание корпоративных конфликтов - использование судов, прокуратуры, силовых структур и, соответственно, административное давление, уголовные дела, применение силы. В переделе собственности преимущества получали те лица или бизнес-группы, которые своевременно инвестировали в административно-силовой ресурс. Самые активные на этом поприще - это, конечно, Альфа, Сибал (или Базэл) и МДМ. Но это только верхушка айсберга.

Результаты Закона о банкротстве 1998 года

Закон о банкротстве 1998 года был принят в условиях, когда перекосы в структуре собственности, ее закрытость, а также невозможность реализации прав без участия в управлении вынуждало новых претендентов на использование активов (включая губернаторов) пользоваться этим законом для так называемого "захвата" предприятий через процедуру банкротства.

Часто бывает, что СМИ преувеличивают масштабы некоторых явлений, как это было, например, с организованной преступностью.

Можно ли количественно оценить масштабы захватов?

Достоверных данных, конечно нет, но некоторые подсчеты сделать можно.

По данным Высшего арбитражного суда РФ в 2001 году арбитражные суды приняли к рассмотрению 47762 дела о банкротстве. Их этого числа нужно вычесть дела, инициированные государством (это около 79% всех дел, в основном, несуществующие фирмы или неплательщики налогов) и учесть то, что заказные банкротства инициируются, в основном, негосударственными коммерческими кредиторами. Это чуть меньше 10% всех банкротств за 2001 год. Получаем примерно 4700 случаев, среди которых и нужно искать банкротства с целью передела. Если верить оценке Председателя ФСФО Татьяны Трефиловой, согласно которой в 2001 году около 30% банкротств являются "заказными" (это не может быть доля от общего числа банкротств, т.к. только доля государства значительно выше 70%), то этот процент логично отнести к тем самым 4700. В итоге получаем примерно 1,400 заказных банкротств в 2001 году.

Как пресечь использование судебной системы в личных целях?

Если закон способствует реализации интересов групп, обладающих большими ресурсами, этот закон будет использоваться, если нет - нарушаться. Инструментальное использование судебной системы неизбежно, когда она не отделена от групп интересов и особенно, когда принуждение к исполнению находится в частных руках или подконтрольно одной из сторон. В этом случае закон используется селективно, а суды лишь принимают заранее известные решения. При этом такая ситуация может быть долговременной и стабильной, если она устраивает основных игроков.

Изменить такую ситуацию может только самый сильный игрок - государство. Но для этого оно должно консолидироваться и дистанцироваться от групп интересов. Такой курс был провозглашен еще в 2001 году, но его реализация до сих пор идет с переменным успехом. Успешным можно назвать вмешательство государства в сферу банкротств, принятие осенью 2002 года после многих обсуждений и доработок нового закона о банкротстве и контроль через институт полпредства за его применением. Новый закон повысил величину задолженности, изменил порядок назначения внешних управляющих и требования к ним, повысил роль представителей государства в процессе конкурсного производства и ввел ряд других изменений, учитывавших негативный опыт предыдущего закона. И хотя корпоративные конфликты не исчезли, в 2003 году они уже не принимали форму вооруженных захватов под видом исполнения судебных решений. Немного ранее, в начале 2002 года были приняты поправки в Закон "Об акционерных обществах", которые были также призваны предотвратить его использование в качестве инструмента передела собственности.

Судебные споры с государством

Последние исследования спроса на право и использования судебной системы со стороны предпринимателей указывают на рост спроса и повышения доверия к судебной системе. В последние три года более 60% хозяйствующих субъектов урегулировали свои споры в арбитражных судах. Однако единственной сферой, где предприниматели не считают возможной защиту своих прав в суде, являются споры с государством (государственными ведомствами). И если общая тенденция заключается в том, что спорах между предпринимателями появляется возможность справедливого решения, то в спорах с государством или в использовании судебной системы государственными органами действует право сильного. Собственно, недавняя серия конфликтов государства с крупным бизнесом в лице компании "Юкос" подтверждают эту закономерность. Специфика новой стратегической ситуации состоит в усилении возможностей государства без каких-либо ощутимых сдержек и противовесов на пути реализации интересов бюрократии.

В итоге мы имеем парадокс: гарантом торжества Закона может выступать только самый сильный игрок (государство), но кто поставит ограничения самому сильному игроку, уменьшая неизбежный соблазн реализации его интересов посредством судебно-правовой системы? Может ли государство ограничить свои собственные возможности и стать таким же равным перед законом, как и все остальные? Вот это есть сегодня наиболее острая, но уже осознанная проблема, от решения которой зависит будущее правового государства.

В.В. Волков,

доктор философии (Кембриджский университет),

профессор Высшей школы экономики (Санкт-Петербург),

преподаватель Европейского университета в Санкт-Петербурге

"Предприниматель без образования юридического лица. ПБОЮЛ", N 2, февраль 2005 г.