Правомерность переоформления лицензий на пользование недрами новому недропользователю, созданному для продолжения деятельности прежнего юридического лица (Е.И. Спектор, "Право и экономика", N 3, март 2005 г.)

Правомерность переоформления лицензий на пользование недрами новому
недропользователю, созданному для продолжения деятельности прежнего
юридического лица

Какими нормативными правовыми актами регламентируемся передача права пользования недрами?

Анализ действующего законодательства позволил прийти к следующим выводам.

I. Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в действ. ред.) в ст. 1 выводит из-под сферы своего действия использование природных ресурсов, в том числе недр. Таким образом, специальным законом в области недропользования является Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах". Развивающие положения Закона, в частности применительно к режиму лицензирования, нашли свою конкретизацию в подзаконных актах: Положении о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденном постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1; Положении о порядке подготовки и рассмотрения материалов при предоставлении лицензий на пользование участками недр для целей разведки и добычи полезных ископаемых из месторождений, открытие которых осуществлено пользователями недр, проводившими работы по геологическому изучению таких участков недр за счет собственных средств, утвержденном приказом МПР России от 13 сентября 2002 г. N 576; письмо Роскомнедр от 10 сентября 1992 г. N ВО-61/2296 "О Положении о порядке лицензирования пользования недрами" (в ред. от 1 февраля 1994 г.); Инструкции о порядке переоформления лицензий на пользование недрами, утвержденной приказом МПР России от 19 ноября 2003 г. N 1026*(1); Временных требованиях к содержанию пакета материалов, представляемых на рассмотрение экспертной рабочей группы МПР России, при переоформлении лицензий на пользование участками недр, утвержденные МПР России 16 августа 2002 г.

Также следует отметить, что наряду с лицензированием недропользования, регулируемого нормами Закона О недрах, предприниматели также осуществляют иные виды деятельности, связанные с недропользованием (ст. 17.1.Закона Закона о недрах), подпадающие под юрисдикцию Федерального закона от 08 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", например деятельность по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, производства маркшейдерских работ и т.п. (постановление Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382).

Основным системообразующим нормативным правовым актом, регулирующим имущественно-стоимостные отношения является Гражданский кодекс РФ. Статья 128 ГК РФ определяет виды объектов гражданских прав, к которым относится, в частности, имущество, в том числе имущественные права. Оборотоспособность объектов гражданских прав определена ст. 129 ГК Существуют объекты, находящиеся в свободном обороте, объекты, ограниченные в обращении, и объекты, полностью изъятые из оборота.

Земля и природные ресурсы Гражданским кодексом выделены в особую группу. Согласно ч. 3 ст. 129 ГК РФ земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

В соответствии со ст. 1.2 Закона о недрах участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Предоставление недр в пользование (хозяйственное использование с извлечением из него полезных свойств) оформляется специальным разрешением в виде лицензии (ст. 11, 15 Закона), удостоверяющей право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней содержанием (ст. 12 Закона) и целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Вместе с тем права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Часть 8 ст. 10.1 Закона определяет, что основанием возникновения права пользования участками недр являются, в частности, случаи перехода права пользования участками недр к другому субъекту предпринимательской деятельности в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования. Законодатель в ст. 17.1 Закона о недрах закрепляет случаи, при которых возможен переход права пользования недрами, в частности, когда юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр.

При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат (ст. 17.1 Закона о недрах). Переоформленной лицензии присваивается новый порядковый номер при сохранении индексации, характеризующий тип и вид лицензии.

Относительно отказа в переоформлении лицензии на пользование недрами действует п. 13 Инструкции N 1026, устанавливающий, что претенденту может быть отказано в переоформлении лицензии на пользование участком недр, если такое переоформление не отвечает условиям и требованиям, установленным законодательством РФ, с письменным уведомлением претендента о причинах отказа. В свою очередь отказ в переоформлении лицензий на пользование участками недр может быть обжалован в суд (ст. 17.1 Закона о недрах). Часть 3 ст. 14 данного Закона предусматривает отказ в приеме не только на участие в конкурсе или аукционе, но и заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона, к чему относится, в частности, и переоформление лицензии - заявитель не представил, и не может представить доказательства того, что обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Данное положение также подтверждает и п. 9 Временных требований - МПР России может запросить у лица, претендующего на получение лицензии, доказательства того, что он обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ. Нарушение условий, предусмотренных ст. 17.1 Закона о недрах, является основанием для прекращения права пользования недрами (абз. 1 п. 4 ст. 20 Закона).

Правомерно ли переоформление лицензий новому недропользователю при наличии следующих условий:

а) отсутствие доказательства передачи имущества, необходимого для осуществления деятельности, кроме договоров аренды, не зарегистрированных в органах юстиции;

б) отсутствие доказательства передачи имущества объектов обустройства;

с) отсутствие лицензии на осуществление деятельности, сопутствующей основной деятельности?

Статья 17.1 Закона о недрах закрепляет следующие обязательные основания для перехода права пользования участками недр в целом и, как следствие, переоформление лицензии:

передача имущества, учредителем нового юридического лица, необходимого для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка;

наличие у нового юридического лица необходимых разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием;

доля прежнего юридического лица - пользователя недр в уставном каптале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр должна составлять не менее ? уставного капитала нового юридического лица.

Соблюдение только всех вышеуказанных условий является основанием для переоформления лицензии на пользование недрами.

Данные положения отражены также и в подп. 5 п. 3, подп. 4. п. 7 Инструкции*(2) о порядке переоформления лицензий на пользование недрами и Временных требованиях к содержанию пакета материалов, представляемых на рассмотрение экспертной рабочей группы МПР России, при переоформлении лицензий на пользование участками недр.

Передача имущества является одним из обязательных оснований переоформления лицензии на пользование недрами. Инструкция N 1026 более конкретно, т.е. с приведением перечня конкретных документов (передаточный акт, разделительный баланс), регулирует вопросы перехода права пользования участками недр и переоформления лицензии на основе правопреемства. В части создания прежним юридическим лицом в качестве учредителя нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, данная Инструкция в целом дублирует норму ст. 17.1 Закона о недрах в части наличия обязательных оснований для перехода права пользования участками недр и переоформления лицензии. Инструкция говорит исключительно об обязательности представления данных о том, что имущество передано, оставляя за рамками тот факт, что любая фактическая передача имущества должна быть оформлена надлежащим образом. В свою очередь, подп. 6.5 п. 6 Временных требований указывает на наличие "документов, подтверждающих передачу имущества, необходимого для осуществления деятельности на участке недр.

Формами передачи имущества могут быть различные гражданско-правовые договоры, в частности договор аренды. В соответствии со ст. 130 ГК РФ и абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 29 июня 2004 г.) к объектам недвижимого имущества относятся прочно связанные с землей объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, жилые и нежилые помещения, леса и многолетние насаждения, кондоминиумы, предприятия как имущественные комплексы. ГК РФ не исключает возможности распространения режима недвижимости и на иное имущество, но только на основании прямого указания закона.

Права собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со ст. 130-132 и 164 ГК РФ (за исключением прав на воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания и космические объекты) подлежат государственной регистрации. Наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда (ст. 4 Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"). Регистрация прав на движимые вещи не требуется, кроме случаев, указанных в законе (ч. 1 ст. 130 ГК РФ). В органах, осуществляющих государственную регистрацию (учреждения юстиции), регистрируется не само недвижимое имущество, а права на него, которые возникают, изменяются и прекращаются в соответствии с требованиями ГК РФ.

Договор аренды недвижимого имущества, как и любая сделка с недвижимостью (ст. 164 ГК РФ) подлежит государственной регистрации*(3). Государственной регистрации подлежат только те договоры, срок действия которых превышает один год (ст. 651 ГК РФ). Форма договора достаточно детально регламентирована Гражданским кодексом (письменная форма путем составления одного документа, подписанного сторонами (ст. 650 ГК РФ).

Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в своем информационном письме от 11 февраля 2002 г. N 66 "Обзор практики разрешения споров, связанных с арендой" в целях единой правоприменительной практики указал арбитражным судам, что согласно ч. 2 ст. 651 ГК РФ договор аренды здания или сооружения, заключенный на срок не менее года, подлежит государственной регистрации и считается заключенным с момента такой регистрации.

Таким образом, незарегистрированный подлежащий государственной регистрации договор аренды действителен ровно один год, поэтому договор в силу п. 2 ст. 651 ГК РФ, из-за отсутствия таковой не может считаться заключенным.

Более того, заключение договора аренды недвижимого имущества сроком на один год противоречит имеющемуся содержанию лицензии, а именно сроку, на который она выдается. Так, согласно разделу 7 постановления Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г. N 3314-1 сроки лицензии варьируются в зависимости от вида - 5, 20 лет и т.д. Таким образом, новое юридическое лицо, которому переоформляют лицензию на пользование недрами, не может пользоваться имуществом в течение одного года (неизвестно, будет ли договор аренды по истечении срока пролонгирован), тогда как срок действия лицензии превышает данный срок. Более того, согласно ст. 17.1 Закона о недрах условия пользования недрами, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат.

Статья 17.1 определяет имущество, которое передается от прежнего пользователя недрами к новому юридическому лицу через две составные и взаимосвязанные категории: а) целевое назначение - имущество, необходимое для осуществления деятельности; б) необходимое имущество из состава объектов обустройства в границах лицензионного участка.

Исходя из буквы Закона и смысла, вложенного законодателем в данную норму, следует заключить, что имущество, необходимое для осуществления деятельности, представляет собой такое имущество, без которого невозможна добыча природных ресурсов. Имущество должно быть обязательным (должным, нужным) для эффективного удовлетворения потребностей предпринимателя, осуществляющего соответствующий вид деятельности. Определение степени необходимости имущества должно основываться исключительно на принципе рациональной потребности и надобности осуществления соответствующего вида деятельности (производственного процесса) при наличии для этого обязательного, нужного имущества (имущественного комплекса).

Необходимое имущество из состава объектов обустройства в границах лицензионного участка также должно быть передано новому юридическому лицу по вышеуказанным основаниям исходя из принципов эффективности осуществляемой деятельности.

Согласно ст. 17.1 Закона о недрах, Инструкции N 1026 и Временных требований одним из оснований переоформления лицензии на пользование недрами является наличие у нового юридического лица необходимых разрешений (лицензий) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием. Иными словами, помимо основной лицензии на пользование недрами новое юридическое лицо обязано иметь лицензии на деятельность, сопутствующую основной деятельности. К таким сопутствующим видам относятся, в частности, деятельность по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов, производство маркшейдерских работ и т.п. (постановление Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382). Данные виды деятельности лицензируются по правилам Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Отсутствие сопутствующих лицензий на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, не является основанием для отказа в переоформлении лицензии на пользование недрами. Если у нового юридического лица нет соответствующих лицензий, то предлагается заключить договоры (например, договор подряда) с теми, у кого они имеются, что будет соответствовать лицензионным требованиям.

Соответствует ли условиям, предусмотренным нормами Закона о недрах и Инструкции о порядке переоформления лицензий на пользование недрами передача лишь части производственного комплекса?

Исходя из вышесказанного, отмечаем, что новому юридическому лицу должно быть передано все нужное и обязательное имущество, включая производственный комплекс, необходимый и достаточный для осуществления соответствующего вида деятельности. Если часть производственного комплекса не имеет прямого отношения к производственному процессу в рамках осуществляемой деятельности, то, соответственно, она необходимой и нужной не является.

Являются ли Временные требования к содержанию пакета материалов, представляемых на рассмотрение экспертной рабочей группы МПР России, при переоформлении лицензий на пользование участками недр, только внутренним документом?

Перечень обязательных документов, необходимых для переоформления лицензий на пользование участками недр при переходе права пользования участком недр, если юридическое лицо - пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, а также перечисление тех материалов, которые представляются заявителем дополнительно, в зависимости от конкретного основания перехода права пользования участком недр установлен Временными требованиями к содержанию пакета материалов, представляемых на рассмотрение экспертной рабочей группы МПР России, при переоформлении лицензий на пользование участками недр, утвержденными от 16 августа 2002 г., о чем свидетельствует подп. 6.5 п. 6 Требований:

документы, подтверждающие владение учредителем - пользователем недр долей (не менее 50%) в уставном капитале лица, претендующего на получение лицензии (учредительные документы, выписка из реестра акционеров);

документы, подтверждающие передачу имущества, необходимого для осуществления деятельности на участке недр;

лицензии на виды деятельности, связанные с пользованием недрами, либо договоры с организациями, имеющими лицензии на осуществление таких видов деятельности.

Все акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России и должны быть в установленном порядке опубликованы для всеобщего сведения (п. 8 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (в ред. от 13 августа 1998 г.). Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ).

Временные требования к содержанию пакета материалов, представляемых на рассмотрение экспертной рабочей группы МПР России, при переоформлении лицензий на пользование участками недр, от 16 августа 2002 г. не зарегистрированы в Минюсте России.

По своему характеру данный правовой акт не нуждается в государственной регистрации, поскольку не затрагивает права и свободы человека и гражданина. Временные требования не регулируют вопросы, связанные с лицензированием, которое, в свою очередь, напрямую затрагивают права и свободы, жизнь и здоровье граждан и т.п. Данный акт устанавливает порядок предоставления пакета материалов, представляемых при переоформлении лицензии на пользование участками недр экспертной рабочей группы МПР. Временные требования конкретизируют положения Закона о недрах. По своему характеру данный правовой акт является нормативным, общеобязательным, представляющим собой формально-определенное правило.

Е.И. Спектор,

старший научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ (ИЗиСП),

кандидат юридических наук, специалист в области

административного права

"Право и экономика", N 3, март 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Инструкция о порядке переоформления лицензий на пользование недрами, утвержденная приказом Роскомнедр от 18 мая 1995 г. N 65 (в ред. от 22 апреля 1999 г., от 21 января 2000 г.), с 19 ноября 2003 г. утратила юридическую силу.

*(2) Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр (до принятия Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" - Роскомнедра; после вступления в юридическую силу Указа N 314 - Федеральное агентство по недропользованию). См. также п. 9 Инструкции N 1026.

*(3) Особым образом регулируется форма договора аренды, предусматривающего переход в последующем права собственности на это имущество к арендатору (ст. 634 ГК РФ). Такие договоры должны заключаться в форме, обязательной для договора купли-продажи соответствующего имущества.