Административная ответственность за различные виды правонарушений в сфере рынка ценных бумаг (Д.А. Вавулин, "Право и экономика", N 3, март 2005 г.)

Административная ответственность за различные виды правонарушений
в сфере рынка ценных бумаг

Важнейшим условием устойчивого роста национальной экономики России является постоянный приток инвестиционных ресурсов. По оценкам экспертов, для достижения в России ежегодного экономического роста в 4-5% необходимы инвестиции порядка 2 трлн долларов в течение 20 лет (или 100 млн долларов ежегодно). Одним из наиболее эффективных механизмов мобилизации внутренних и внешних инвестиционных ресурсов в развитой рыночной экономике является фондовый рынок, или рынок ценных бумаг.

Однако, как показывает анализ инвестиционной практики, в подавляющем большинстве случаев российский фондовый рынок так и не стал для субъектов экономических отношений механизмом привлечения дополнительного финансирования и альтернативным механизмом сбережения и накопления финансовых ресурсов. Для предприятий по-прежнему наиболее предпочтительными формами финансирования являются собственные средства и банковские кредиты, а население, в лучшем случае, как форму сбережения предпочитает банковские депозиты.

Одной из основных причин такой ситуации на отечественном фондовом рынке являются многочисленные случаи нарушения действующего законодательства о ценных бумагах и различных законных прав и интересов инвесторов на рынке ценных бумаг со стороны эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг. С одной стороны, такую ситуацию можно объяснить процессами передела собственности, приводящими к неизбежным конфликтам между новыми и старыми собственниками, а с другой стороны, и это гораздо более серьезная причина, - явной недостаточностью норм, устанавливающих основания и порядок применения мер различного рода ответственности к лицам, нарушающим законодательство Российской Федерации о ценных бумагах.

Дело в том, что исторически становление рынка ценных бумаг в России происходило в условиях слабого развития форм ответственности за различные виды правонарушений в области рынка ценных бумаг. Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" - основополагающий законодательный акт фондового рынка, регулирующий деятельность эмитентов, профессиональных участников фондового рынка и обращение эмиссионных ценных бумаг, а также создание и функционирование специального государственного органа, регулирующего эту сферу. Данный Закон устанавливал, что за его нарушение и нарушение других законодательных актов Российской Федерации о рынке ценных бумаг лица несут ответственность в случаях и в порядке, предусмотренных административным законодательством Российской Федерации. Однако реальных механизмов привлечения к административной ответственности лиц, совершающих различные противоправные деяния в сфере рынка ценных бумаг, на федеральном уровне не существовало.

Так, Кодекс об административных правонарушениях РСФСР 1984 г. не предусматривал составов правонарушений на рынке ценных бумаг. При этом попытки устранения пробелов в федеральном законодательстве в части установления административной ответственности за нарушения в сфере рынка ценных бумаг предпринимались на уровне субъектов Российской Федерации. В частности, в Москве эта проблема была частично снята принятием закона г. Москвы от 11 июня 1997 г. N 17 "Об административной ответственности за правонарушения в сфере рынка ценных бумаг". Этот Закон предусматривал денежные штрафы в размере до 1000 минимальных размеров оплаты труда, налагаемые за те или иные нарушения на рынке ценных бумаг. По примеру Москвы подобные законы были приняты и в других регионах (Омск, Иркутск).

Принятие Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" было призвано восполнить недостающие звенья в механизме правового регулирования правоотношений, складывающихся на рынке ценных бумаг, на федеральном уровне. В частности, в ст. 12 указанного Закона было установлено 12 основных составов правонарушений в сфере рынка ценных бумаг, за которые совершившие их лица могли быть привлечены к административной ответственности. Максимальный размер штрафов, налагаемых ФКЦБ России и ее региональными отделениями, не мог превышать 10000 МРОТ в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, и 200 МРОТ в отношении граждан, являющихся должностными лицами. Однако в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нормы, устанавливающие составы правонарушений в сфере рынка ценных бумаг и ответственность за их совершение, были изъяты из ст. 12 Закона о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг.

Административные правонарушения в сфере рынка ценных бумаг и
ответственность за их совершение

В настоящее время административная ответственность за различные виды правонарушений в области рынка ценных бумаг определяется положениями Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Таким образом, эмитентов ценных бумаг, профессиональных участников рынка ценных бумаг (брокеров, дилеров, доверительных управляющих и др.), а также их должностных лиц могут привлекать к административной ответственности за различные виды нарушений в области рынка ценных бумаг только в соответствии с КоАП РФ. При этом нормы, устанавливающие составы правонарушений на рынке ценных бумаг и меры административной ответственности к нарушителям законодательства о ценных бумагах, приводятся в гл. 15 КоАП РФ, где помимо этого установлены составы правонарушений и ответственность за их совершение в области финансов, налогов и сборов. Рассмотрим более подробно составы этих административных правонарушений и меры административного воздействия за их совершения.

В статье 15.17 КоАП РФ установлена ответственность за недобросовестную эмиссию ценных бумаг. Так, нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, а на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

В статье 15.18 КоАП РФ установлена ответственность за незаконные сделки с ценными бумагами. Так, совершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 МРОТ, а на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ.

В статье 15.19 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг. В соответствии с п. 1 этой статьи непредоставление эмитентом или профессиональным участником рынка ценных бумаг инвестору по его требованию предусмотренной законодательством информации либо предоставление недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 МРОТ; а на юридических лиц - от 200 до 300 МРОТ. В соответствии с п. 2 рассматриваемой статьи нарушение эмитентом, профессиональным участником рынка ценных бумаг или лицом, оказывающим услуги по публичному представлению раскрываемой информации, порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, обязанность по раскрытию которой предусмотрена законодательством, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 до 40 МРОТ, а на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

В статье 15.20 КоАП РФ установлена ответственность за воспрепятствование осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом. Так, воспрепятствование эмитентом или регистратором осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ, а на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

В статье 15.21 КоАП РФ установлена ответственность за использование служебной информации на рынке ценных бумаг. Так, использование служебной информации для заключения сделок на рынке ценных бумаг лицами, располагающими такой информацией в силу служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, а равно передача служебной информации для совершения сделок третьим лицам влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 20 до 30 МРОТ.

В статье 15.22 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг. Так, незаконный отказ или уклонение от внесения записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг, либо внесение в реестр владельцев ценных бумаг недостоверных сведений по вине держателя реестра, либо нарушение сроков выдачи выписки из системы ведения реестра владельцев ценных бумаг, а равно невыполнение или ненадлежащее выполнение держателем реестра иных законных требований владельца ценных бумаг или лица, действующего от его имени, а также номинального держателя ценных бумаг влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 МРОТ, а на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.

В статье 15.23 КоАП РФ установлена ответственность за уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг. Так, уклонение от передачи или нарушение срока передачи регистратору информации и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг, в случаях, установленных законодательством, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 до 20 МРОТ; а на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ.

В статье 15.24 КоАП РФ установлена ответственность за публичное размещение, рекламу под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства. Так, публичное размещение, реклама или предложение в любой иной форме под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 40 до 50 МРОТ; на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ.

Помимо того, в целом ряде других статей КоАП РФ установлены составы правонарушений и ответственность за их совершение, которые напрямую не отнесены к нарушениям в области рынка ценных бумаг, но, тем не менее, могут иметь место на фондовом рынке. Рассмотрим более подробно составы этих административных правонарушений и меры административного воздействия за их совершения.

В части 2 ст. 14.1 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии). Так, осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 20 до 25 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой, на должностных лиц - от 40 до 50 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой, а на юридических лиц - от 400 до 500 МРОТ с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.

В части 3 ст. 14.1 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Такое нарушение влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 15 до 20 МРОТ, на должностных лиц - от 30 до 40 МРОТ, а на юридических лиц - от 300 до 400 МРОТ.

В статье 17.7 КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Так, умышленное невыполнение законных требований должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 до 15 МРОТ, а на должностных лиц- от 20 до 30 МРОТ.

В статье 17.9 КоАП РФ установлена ответственность за заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод. Такое правонарушение влечет наложение административного штрафа на физическое лицо в размере от 10 до 15 МРОТ.

В статье 19.4 КоАП РФ установлена ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль). В соответствии с п. 1 данной статьи неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ, а на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ.

В статье 19.5 КоАП РФ установлена ответственность за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль). В соответствии с п. 1 этой статьи невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ, на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ, а на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда.

В статье 19.6 КоАП РФ установлена ответственность за непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения. Так, непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 МРОТ.

В статье 19.7 КоАП РФ установлена ответственность за непредставление сведений (информации). Так, непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных ст. 19.8, 19.19 КоАП РФ, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1 до 3 МРОТ, на должностных лиц - от 3 до 5 МРОТ, а на юридических лиц - от 30 до 50 МРОТ.

В статье 19.20 КоАП РФ установлена ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии). Так, в соответствии с п. 1 данной статьи осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 5 до 10 МРОТ, на должностных лиц - от 10 до 20 МРОТ, а на юридических лиц - от 100 до 200 МРОТ. В соответствии с п. 2 этой статьи осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 3 до 5 МРОТ, на должностных лиц - от 5 до 10 МРОТ, а на юридических лиц - от 50 до 100 МРОТ.

Особенности квалификации административных правонарушений
в сфере рынка ценных бумаг

На практике при рассмотрении административных правонарушений в области рынка ценных бумаг возникает проблема их классификации. Это связано с тем фактом, что законодательство об административных правонарушениях Российской Федерации предусматривает помимо собственно правонарушений особые формы противоправных деяний, которые совершаются в течение более или менее длительного времени. Такого рода правонарушения называются длящимися. Однако административное законодательство, в том числе КоАП РФ, не раскрывает понятия длящегося правонарушения. Данное понятие, применяемое при квалификации того или иного административного противоправного деяния, базируется на теоретических постулатах и судебной практике, заимствованных из уголовного права и адаптированных к реалиям правоотношений, возникающих в сфере административного регулирования. При отнесении правонарушений в области рынка ценных бумаг к длящимся и недлящимся можно основываться на правовой позиции о разграничении длящихся и недлящихся преступлений, изложенной в действующем в настоящее время постановлении 23-го Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. (в ред. от 14 марта 1963 г.) "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" (на этой позиции, в частности, основаны разъяснения ГТК России по вопросам квалификации административных правонарушений, данные в письме от 27 мая 2002 г. N 01-06/20585 "Об отнесении административных правонарушений к длящимся").

Деление правонарушений на длящиеся и недлящиеся обусловлено продолжительностью совершаемого противоправного деяния по времени. Отнесение правонарушения к длящимся либо недлящимся должно производиться с обязательным учетом его характера и обстоятельств совершения.

Длящимся правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение более или менее продолжительного периода. Длящееся правонарушение начинается с момента совершения противоправного действия или противоправного бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него обязанности и прекращается вследствие: действий самого лица, направленных к прекращению правонарушения; вмешательства органов государственной власти (например, вмешательства ФСФР России или ее региональных отделений); наступления событий, однозначно препятствующих совершению правонарушения (например, признание эмитента или профессионального участника рынка ценных бумаг банкротом).

В последнем случае прекращение правонарушения связано с тем, что лицо уже объективно не может влиять на обстоятельства и принимать волевое решение относительно своего противоправного деяния, т.е. противоправное поведение (состояние) уже реально не имеет места.

Таким образом, длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.

При решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение.

Правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящиеся правонарушения обычно являются юридически оконченными (это определяет возможность привлечения лица к ответственности уже с этого момента) до их фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного поведения (состояния).

Недлящееся правонарушение носит одномоментный характер. После того, как правонарушение окончено (т.е. в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение (состояние).

При этом наличие установленных нормативными правовыми актами сроков для исполнения какой-либо обязанности не должно толковаться как безусловное основание для отнесения правонарушения, выразившегося в неисполнении соответствующей обязанности к данному сроку, к недлящимся. До наступления срока исполнения установленной обязанности лицом фактически не совершается никакое правонарушение, т.к. лицо вправе исполнить возложенную на него обязанность в любой момент до истечения указанного срока. Деяние становится противоправным уже после истечения указанного срока. Каких-то временных рамок, ограничивающих течение противоправного деяния, уже нет, в силу чего такой срок нельзя считать "пресекательным" по отношению к противоправному деянию (в том смысле, что деяние не завершается с его наступлением) и трактовать его как прекращающий противоправное поведение (состояние).

Таким образом, в случае, когда в соответствии с нормативными правовыми актами в области рынка ценных бумаг обязанность должна быть выполнена к определенному сроку, с момента истечения такого срока правонарушение является оконченным, однако противоправное деяние, заключающееся в невыполнении указанной обязанности, продолжает длиться до его прекращения.

Вместе с тем следует отметить, что при правовой оценке деяний в сфере рынка ценных бумаг необходимо в каждом конкретном случае исходить из его характера и обстоятельств совершения с учетом критериев, изложенных выше. Далее, с учетом изложенных выше позиций, квалифицируем правонарушения в области рынка ценных бумаг, установленные в КоАП РФ, с точки зрения возможности их отнесения к длящимся правонарушениям.

1. Правонарушение, установленное в ст. 15.17 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за нарушение эмитентом порядка (процедуры) эмиссии ценных бумаг, следует рассматривать в отдельности на предмет наличия в действиях виновного лица признаков длящегося правонарушения. Так, например, при совершении эмитентом сделок по размещению ценных бумаг, выпуск которых приостановлен, правонарушение не будет являться длящимся. Моментом совершения такого правонарушения будет являться дата заключения договора купли-продажи ценных бумаг. В случае же отсутствия регистрации того или иного выпуска эмиссионных ценных бумаг акционерного общества выявление правонарушения возможно в результате проведения проверки или дополнительного исследования документов. Такое правонарушение будет являться длящимся. При этом моментом обнаружения такого деяния будет являться дата составления соответствующего документа (протокола).

2. Правонарушение, установленное в ст. 15.18 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за совершение профессиональными участниками рынка ценных бумаг сделок с ценными бумагами, отчет об итогах выпуска которых не зарегистрирован, не может быть отнесено к длящимся правонарушениям. Оно носит одномоментный характер. После того, как правонарушение окончено (т.е. в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение (состояние). Каждый случай совершения такой сделки будет являться отдельным составом правонарушения. Моментом совершения такого правонарушения будет являться дата совершения договора купли-продажи ценных бумаг.

3. Правонарушение, установленное в ч. 1 ст. 15.19 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за непредставление эмитентом или профессиональным участником рынка ценных бумаг инвестору по его требованию предусмотренной законодательством информации либо представление недостоверной информации, может быть квалифицировано как длящееся в случае непредставления информации, поскольку правонарушитель не выполняет возложенную на него обязанность. В случае представления недостоверной информации моментом совершения правонарушения будет являться момент представления такой информации, поэтому правонарушение не будет длящимся.

Правонарушение, установленное в ч. 2 ст. 15.19 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за нарушение эмитентом, профессиональным участником рынка ценных бумаг или лицом, оказывающим услуги по публичному представлению раскрываемой информации, порядка раскрытия информации на рынке ценных бумаг, обязанность по раскрытию которой предусмотрена законодательством, может быть квалифицировано как длящееся, если лицом не выполняется обязанность по представлению общедоступной информации. Если же нарушена лишь процедура (порядок, в том числе сроки раскрытия информации), то такое правонарушение может квалифицироваться лишь как не МРОТ недлящееся.

4. Правонарушение, установленное в ст. 15.20 КоАП РФ ("Воспрепятствование осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом"), определяющей административную ответственность за воспрепятствование эмитентом или регистратором осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом, представляется возможным отнести к длящимся, поскольку данные правонарушения сопряжены с длительным нарушением прав инвесторов. В данном случае отсутствует единый момент совершения правонарушения. Оно будет начато в момент начала совершения противоправного деяния. Соответственно, правонарушение будет считаться прекратившимся в случае окончания нарушения таких прав, вызванного действиями самого виновного лица либо действиями ФСФР России или ее региональных отделений. Исключением будут являться правонарушения, прекратить нарушение прав при которых впоследствии не представляется возможным. Такие правонарушения не могут быть отнесены к длящимся.

5. Правонарушение, установленное в ст. 15.21 КоАП РФ ("Использование служебной информации на рынке ценных бумаг"), определяющей административную ответственность за использование служебной информации для заключения сделок на рынке ценных бумаг лицами, располагающими такой информацией в силу служебного положения, трудовых обязанностей или договора, заключенного с эмитентом, а равно передача служебной информации для совершения сделок третьим лицам, не может быть квалифицировано как длящееся. Это связано с тем фактом, что обязательным элементом данного состава правонарушения является сделка с использованием служебной информации (поскольку доказать мотив - совершение сделок третьими лицами - при передаче такой информации до совершения таких сделок представляется затруднительным). Соответственно, моментом совершения правонарушения является момент совершения сделки, т.е. дата совершения договора купли-продажи ценных бумаг. После того, как правонарушение окончено (в деянии усматриваются все предусмотренные законом признаки состава правонарушения), никакой противоправной деятельности уже не осуществляется, т.е. отсутствует противоправное поведение (состояние). Поэтому каждый случай совершения такой сделки будет являться отдельным составом правонарушения. Соответственно, такие правонарушения не являются длящимися.

6. При рассмотрении правонарушения, установленного в ст. 15.22 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за незаконный отказ или уклонение от внесения записей в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг, либо внесение в реестр владельцев ценных бумаг недостоверных сведений по вине держателя реестра, либо нарушение сроков выдачи выписки из системы ведения реестра владельцев ценных бумаг, а равно невыполнение или ненадлежащее выполнение держателем реестра иных законных требований владельца ценных бумаг или лица, действующего от его имени, а также номинального держателя ценных бумаг, признаки длящегося правонарушения определяются в каждом отдельном случае в зависимости от обстоятельств дела. Длящимся данное правонарушение может быть при отказе, уклонении от внесения записи в реестр или при невыполнении требований владельца, поскольку в данном случае противоправные деяния будут носить длительный характер и их прекращение возможно только действиями самого нарушителя или вмешательством контролирующего органа.

7. Правонарушение, установленное в ст. 15.23 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за уклонение от передачи или нарушение срока передачи регистратору информации и документов, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг, в случаях, установленных законодательством, может быть признано длящимся, поскольку не выполняется обязанность, установленная законодательством Российской Федерации, и противоправные деяния будут носить длительный характер. Прекращение данного правонарушения возможно только действиями самого нарушителя или вмешательством контролирующего органа. Причем прекращается данное правонарушение с момента передачи документов, составляющих систему ведения реестра регистратору.

8. Правонарушение, установленное в ст. 15.24 КоАП РФ, определяющей административную ответственность за публичное размещение, рекламу или предложение в любой иной форме под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства и не являющихся в соответствии с законом ценными бумагами, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния, является длящимся, поскольку в указанных случаях отсутствует единый момент совершения правонарушения, которое будет начато в момент начала совершения противоправного деяния и прекращено действиями самого виновного лица либо действиями федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, т.е. налицо длительный характер противоправного деяния. Квалифицировать такое правонарушение как недлящееся можно только в том случае, если оно имело разовый характер.

Особенности деятельности ФСФР России и РО ФСФР России по реализации положений КоАП РФ в части возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг

В соответствии с ч. 1 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.17-15.24 КоАП РФ, т.е. за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг, составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с гл. 23 КоАП РФ, в пределах компетенции соответствующего органа.

В этой связи необходимо отметить, что в соответствии со ст. 23.47 КоАП РФ специальные виды правонарушений в области рынка ценных бумаг, предусмотренные ст. 15.17-15.24 КоАП РФ, вправе рассматривать федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области рынка ценных бумаг, и его территориальные органы. В настоящее время таким органом является Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России) и региональные отделения (РО ФСФР России), которых в настоящее время в Российской Федерации создано всего 11, в том числе:

N п/п	Наименование территориаль- ного органа ФСФР России	Перечень субъектов РФ, входящих в юрис- дикцию территориального органа ФСФР Рос- сии	Местонахождение террито- риального органа ФСФР России
1.	Региональное отделение ФСФР России в Центральном феде- ральном округе (РО ФСФР России в ЦФО)	Владимирская область; Ивановская область; Калужская область; Костромская область; Московская область; Рязанская область; Смоленская область; Тверская область; Тульская область; Ярославская область, город Москва	109017, г. Москва, Ста- ромонетный переулок, дом 3, строение 1
2.	Региональное отделение ФСФР России в Северо-Западном федеральном округе (РО ФСФР России в СЗФО)	Республика Карелия; Республика Коми; Ар- хангельская область; Вологодская область; Калининградская область; Ленинградская область; Мурманская область; Новгородская область; Псковская область; город Санкт- Петербург; Ненецкий автономный округ	191011, г. Санкт-Петер- бург, Набережная реки Фонтанки, дом 15
3.	Региональное отделение ФСФР России в Юго-Западном реги- оне (РО ФСФР России в ЮЗР)	Белгородская область; Брянская область; Воронежская область; Курская область; Липецкая область; Орловская область; Тамбовская область	302006, г. Орел, Москов- ское шоссе, дом 159
4.	Региональное отделение ФСФР России в Юго-Восточном ре- гионе (РО ФСФР России в ЮВР)	Республика Башкортостан; Оренбургская об- ласть; Пензенская область; Самарская об- ласть; Саратовская область; Ульяновская область	443100, г. Самара, улица Галактионовская, дом 132
5.	Региональное отделение ФСФР России в Приволжском феде- ральном округе (РО ФСФР России в ПФР)	Республика Марий Эл; Республика Мордовия; Чувашская республика; Кировская область; Нижегородская область	603089, г. Нижний Новго- род, Высоковский проезд, дом 22
6.	Региональное отделение ФСФР России в Южном федеральном округе (РО ФСФР России в ЮФО)	Республика Адыгея; Республика Дагестан; Республика Ингушетия; Республика Калмы- кия; Кабардино-Балкарская Республика; Карачаево-Черкесская Республика; Респуб- лика Северная Осетия-Алания; Чеченская республика; Ставропольский край; Красно- дарский край; Астраханская область; Вол- гоградская область; Ростовская область	344007, г. Ростов-на-До- ну, Газетный переулок, дом 7
7.	Региональное отделение ФСФР России в Уральском феде- ральном округе (РО ФСФР России в УФО)	Курганская область; Свердловская область; Тюменская область; Челябинская область; Ханты-Мансийский автономный округ; Ямало- Ненецкий автономный округ	620075, г. Екатеринбург, улица Кузнечная, дом 72
8.	Региональное отделение ФСФР России в Сибирском феде- ральном округе (РО ФСФР России в СФО)	Республика Алтай; Республика Тыва; Рес- публика Хакасия; Алтайский край; Красно- ярский край; Кемеровская область; Новоси- бирская область; Омская область; Томская область	630120, г. Новосибирск, улица Нижегородская, дом 6
9.	Региональное отделение ФСФР России в Восточно-Сибирском регионе (РО ФСФР России в ВСР)	Республика Бурятия; Иркутская область; Читинская область; Агинский Бурятский ав- тономный округ; Усть-Ордынский Бурятский автономный округ	664011, г. Иркутск, ули- ца Нижняя набережная, дом 14
10.	Региональное отделение ФСФР России в Дальневосточном федеральном округе (РО ФСФР России в ДФО)	Республика Саха (Якутия); Приморский Край; Хабаровский край; Амурская область; Камчатская область; Магаданская область; Сахалинская область; Еврейская автономная область; Корякский автономный округ; Чукотский автономный округ	690091, г. Владивосток, улица Алеутская, дом 45а
11.	Региональное отделение ФСФР России в Волго-Камском ре- гионе (РО ФСФР России в ВКР)	Республика Татарстан; Удмуртская респуб- лика; Пермская область; Коми-Пермяцкий автономный округ	420066, г. Казань, улица Декабристов, дом 1

Таким образом, протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст.15.17-15.24 КоАП РФ, т.е. за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг, составляются должностными лицами ФСФР России и РО ФСФР России. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 28.3 КоАП РФ, где установлено, что перечень должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, устанавливается соответствующими федеральными органами исполнительной власти, ФСФР России установила конкретный перечень должностных лиц ФСФР России и РО ФСФР России, имеющих право составлять протоколы об административных правонарушениях в сфере рынка ценных бумаг.

Перечень должностных лиц ФСФР России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, установлен приказом ФСФР России от 25 августа 2004 г. N 04-391/пз-н. К их числу относятся:

начальник Управления организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, его заместители;

начальник Управления регулирования деятельности профессиональных участников и инфраструктурных организаций на финансовом рынке, его заместители;

начальник Управления регулирования выпуска и обращения эмиссионных ценных бумаг, его заместители;

начальник Управления регулирования и контроля над коллективными инвестициями, его заместители;

начальники отделов Управления организации и проведения надзорных мероприятий на рынке ценных бумаг, их заместители - в случае назначения приказом ФСФР России руководителем группы инспекторов.

Перечень должностных лиц региональных отделений ФСФР России, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, установлен приказом ФСФР России от 12 ноября 2004 г. N 04-936/пз-н. К их числу относятся:

руководители территориальных органов ФСФР России, их заместители;

начальники отделов территориальных органов ФСФР России, их заместители.

При этом следует отметить, что по правонарушениям, предусмотренным ч. 1, 2 ст. 14.1, ч. 1 ст. 19.6, ст. 19.7, 19.20 КоАП РФ протоколы составляются в ФСФР России, РО ФСФР России, которое выдало лицензию, направило предписание, представление или в которое должна предоставляться информация.

По правонарушениям, предусмотренным ч. 1 ст. 19.4, ст. 17.7 КоАП РФ протокол составляется в ФСФР России, РО ФСФР России, законные требования, распоряжения должностных лиц которого не были выполнены.

По правонарушениям, предусмотренным ст. 17.9 КоАП РФ протокол составляется в ФСФР России, РО ФСФР России, в котором совершено данное правонарушение.

В соответствии со ст. 23.47 КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг от имени ФСФР России вправе руководитель ФСФР России, его заместители. Рассматривать дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг от имени РО ФСФР России имеют право руководители соответствующих РО ФСФР России.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг осуществляется в строгом соответствии с нормами КоАП РФ. При этом в целях осуществления ФСФР России полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг ФСФР России разработан и утвержден специальный документ (Регламент), регламентирующий деятельность ФСФР России по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг. Аналогичные документы разработаны и в РО ФСФР России.

Дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг рассматриваются РО ФСФР России, на подведомственной территории которого совершены правонарушения, предусмотренные ст. 15.18, ч. 1 ст. 15.19, ст. 15.20, 15.21, 15.24 КоАП РФ.

РО ФСФР России, подведомственная территория которого является местом нахождения эмитента или профессионального участника, совершивших правонарушения, рассматривает дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, предусмотренные ст. 15.19, 15.23 КоАП РФ.

В случае, если правонарушение совершено обособленным подразделением юридического лица, данное дело рассматривается РО ФСФР России, по месту нахождения которого располагается обособленное подразделение.

РО ФСФР России, подведомственная территория которого является местом нахождения регистратора или эмитента, самостоятельно осуществляющего ведение реестра, совершивших правонарушения, рассматривает дела об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, предусмотренные ст. 15.20, 15.22 КоАП РФ.

Дела о правонарушениях, предусмотренных ст. 15.17 КоАП РФ, рассматриваются РО ФСФР России, осуществляющим регистрацию выпусков ценных бумаг данного эмитента.

Дела о совершении указанных выше нарушений эмитентами, выпуски ценных бумаг которых были зарегистрированы иными регистрирующими органами, рассматриваются РО ФСФР России по месту нахождения регистрирующего органа (его территориального подразделения).

ФСФР России рассматривает дела о правонарушениях в отношении: эмитентов, документы для регистрации выпусков ценных бумаг которых представляются в ФСФР России (эмитенты федеральной группы), профессиональных участников рынка ценных бумаг, саморегулируемых организаций профессиональных участников рынка ценных бумаг.

В случае, если должностное лицо, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель совершили правонарушение на территориях, подведомственных двум и более РО ФСФР России, то ФСФР России передает дело на рассмотрение одного из указанных РО ФСФР России.

Следует отметить, что ФСФР России вправе:

возбудить дело в отношении лица, совершившего правонарушение в области рынка ценных бумаг на территории любого субъекта Российской Федерации, и передать его на рассмотрение РО ФСФР России;

изъять из производства РО ФСФР России дело, возбужденное с нарушением установленных требований, и передать указанное дело РО ФСФР России, уполномоченному рассматривать дело;

осуществлять иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации.

Разногласия между РО ФСФР России в отношении органа, рассматривающего дело о правонарушении в области рынка ценных бумаг, разрешается ФСФР России.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" суммы штрафов за административные правонарушения в области рынка ценных бумаг распределяются следующим образом:

20% - в федеральный бюджет;

40% - в бюджет субъекта Российской Федерации по месту нахождения регионального отделения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принявшего решение о наложении штрафа либо составившего протокол об административном правонарушении в случае, если решение о наложении штрафа принято судом;

40% - в бюджет субъекта Российской Федерации по месту совершения.

Вместе с тем следует отметить, что ст. 126 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" действие вышеназванной статьи Федерального закона от 5 марта 1999 г. N 46-ФЗ "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" на период с 1 января 2005 г. по 31 декабря 2005 г. приостановлено.

При этом в соответствии с приложением 2 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2005 год" денежные взыскания (штрафы) за нарушение законодательства Российской Федерации о рынке ценных бумаг в 2005 г. в размере 100% зачисляются в доход федерального бюджета и учитываются по коду бюджетной классификации 521 1 16 15000 01 0000 140.

Конкретные реквизиты по которым необходимо перечислять вышеуказанные платежи, лица, привлеченные к административной ответственности, должны выяснять непосредственно у администраторов поступлений денежных взысканий (штрафов) в бюджеты Российской Федерации - в ФСФР России или же в одном из РО ФСФР России.

* * *

В заключение необходимо отметить, что в последнее время достигнуты ощутимые успехи в создании реальных рычагов административного воздействия на нарушителей законодательства в сфере рынка ценных бумаг на федеральном уровне.

Однако, вопреки ожиданиям, новые санкции, установленные в КоАП РФ, стали гораздо мягче, за некоторые деяния ответственности больше нет, в некотором смысле ослаблены функции ФСФР России и ее региональных отделений в вопросах принуждения к соблюдению законодательства о ценных бумагах, а целый ряд существенных моментов вообще не нашел отражения в нормах КоАП РФ.

1. Уменьшились размеры штрафов. Если в свое время ФКЦБ России и ее региональные отделения могли налагать на юридических лиц и частных предпринимателей штрафы размером до 10000 МРОТ, а на должностных лиц - до 200 МРОТ, то сейчас согласно п. 3 ст. 3.5 КоАП РФ размер налагаемого административного штрафа за правонарушение в области рынка ценных бумаг не может превышать для должностных лиц - 50 МРОТ, а для юридических лиц - 1000 МРОТ (фактически не более 500 МРОТ), нарушения законодательства о ценных бумагах не входят в перечень административных правонарушений, за которые установлен более высокий размер административного штрафа: для должностных лиц - до 200 МРОТ; для юридических лиц - до 5000 МРОТ.

Таким образом, произошло резкое ослабление ответственности участников фондового рынка за нарушение законодательства о ценных бумагах, следствием чего будет являться увеличение риска при инвестировании и отток капитала. Размер административного штрафа явно несоразмерен тому ущербу, который может быть нанесен инвестору различного рода правонарушениями на рынке ценных бумаг и не соответствует необходимому уровню защиты прав инвесторов.

2. Пункт 1 ст. 23.47 КоАП РФ установил право ФСФР России и ее региональных отделений рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.17-15.24 КоАП РФ, в том числе за недобросовестную эмиссию ценных бумаг, незаконные сделки с ценными бумагами, нарушение требований законодательства, касающихся представления и раскрытия информации на рынке ценных бумаг, воспрепятствование осуществлению инвестором прав по управлению хозяйственным обществом, использование служебной информации на рынке ценных бумаг, нарушение правил ведения реестра владельцев ценных бумаг, уклонение от передачи регистратору ведения реестра владельцев ценных бумаг, публичное размещение, рекламу под видом ценных бумаг документов, удостоверяющих денежные и иные обязательства. В то же время дела по таким достаточно широко распространенным на фондовом рынке нарушениям, как неисполнение предписаний ФСФР России или ее региональных отделений об устранении нарушений требований законодательства, за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица ФСФР России или ее региональных отделений, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей, за непредоставление или несвоевременное предоставление в ФСФР России или ее региональное отделение (должностному лицу) сведений (информации), предоставление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления ФСФР России или ее региональным отделением (должностным лицом) его законной деятельности, согласно п. 1 ст. 23 КоАП РФ рассматривают судьи (мировые судьи). В результате теряется оперативность реагирования на совершение административного правонарушения, рассмотрение дел по которым отнесено к компетенции суда, происходит затягивание процесса рассмотрения дела, учащаются случаи неисполнения законных требований ФСФР России и ее региональных отделений, складывается практика, когда нарушители предпочитают заплатить штраф вместо соблюдения требований законодательства. Учитывая незначительность сумм штрафов для некоторых крупных эмитентов, вполне возможна ситуация, когда, например, эмитенту, не заинтересованному по каким-либо причинам в раскрытии установленной законодательством информации, будет проще выплачивать штрафы, чем соблюдать требования по раскрытию информации.

3. В КоАП установлены сокращенные сроки рассмотрения нарушений. Согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административных правонарушениях в сфере рынка ценных бумаг не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения. Большинство же правонарушений на рынке ценных бумаг имеют скрытый характер и не могут быть оперативно выявлены ФСФР России или ее региональными отделениями, и со дня их совершения проходит иногда достаточно длительный срок. В результате при наличии такого короткого срока правонарушители будут уходить от ответственности, что приведет к росту административных правонарушений и повлечет нарушение законных прав и интересов инвесторов.

4. КоАП РФ устанавливает не полный перечень субъектов, которые могут потенциально нарушать права инвесторов, т.к. в нем не учтены нормы Федеральных законов от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах". Под действие норм КоАП РФ не подпадают акционерные инвестиционные фонды, паевые инвестиционные фонды, негосударственные пенсионные фонды, а также их управляющие компании и специализированные депозитарии, которые осуществляют деятельность на рынке ценных бумаг, но в соответствии с Законом "О рынке ценных бумаг" не являются его профессиональными участниками.

5. В КоАП РФ отсутствуют нормы, устанавливающие ответственность за манипулирование ценами ценных бумаг, опасность которого состоит в том, что путем контроля или оказания влияния на стоимость ценных бумаг участники фондового рынка в собственных интересах вводят в заблуждение инвесторов, получая при этом прибыль.

6. В КоАП РФ не установлена административная ответственность за нарушение порядка подготовки и проведения общих собраний акционеров акционерных обществ и владельцев инвестиционных паев закрытых инвестиционных фондов, которые установлены Федеральными законами "Об акционерных обществах", "Об инвестиционных фондах". Вместе с тем нарушение данных требований способно привести к значительному ущемлению и нарушению прав инвесторов, т.к. на общих собраниях акционеров и владельцев инвестиционных паев принимаются решения, затрагивающие их законные права.

7. В КоАП РФ, несмотря на то, что необходимым условием реализации и защиты прав владельцев ценных бумаг является обязательное хранение акционерным обществом, профессиональным участником рынка ценных бумаг, управляющей компанией и специализированным депозитарием инвестиционных и негосударственных пенсионных фондов целого ряда документов, отсутствует состав административного правонарушения за нарушение требований законодательства об их хранении.

Кроме того, ст. 2 КоАП РФ раскрывает понятие должностного лица, но в отношении иных организаций не охватывает необходимый круг лиц, виновные деяния которых должны рассматриваться как административное правонарушение. Здесь необходимо отметить, что по отношению к юридическим лицам КоАП РФ не учитывает ситуации, когда функции руководителя (единоличного исполнительного органа) юридического лица переданы по решению общего собрания другому юридическом лицу - управляющему.

И, наконец, в п. 1 ст. 28.7 КоАП РФ не предусмотрено проведение административного расследования при совершении правонарушений в области рынка ценных бумаг, что является совершенно необходимым ввиду сложности дел в сфере фондового рынка и подбора доказательной базы.

Такая ситуация вряд ли будет способствовать усилению контроля за соблюдением законодательства на рынке ценных бумаг и повышению эффективности защиты законных прав и интересов различных групп инвесторов, а скорее всего может даже стать благодатной почвой для роста количества злоупотреблений на рынке ценных бумаг, и прежде всего в части нарушения прав акционеров со стороны эмитентов и их топ-менеджеров.

Поэтому в целях повышения эффективности защиты прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг уже в настоящее время необходимо вносить коррективы в действующее законодательство, в частности в КоАП РФ, в части усиления административной ответственности участников фондового рынка за нарушения требований федеральных законов о ценных бумагах.

Д.А. Вавулин,

начальник отдела по работе с регионами Регионального

отделения Федеральной службы по финансовым рынкам

в Юго-Западном регионе, кандидат экономических наук, доцент кафедры

"Государственное управление и финансы" Института бизнеса и

права ОрелГТУ, специалист по корпоративному управлению

"Право и экономика", N 3, март 2005 г.