Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы (А.П. Анисимов, "Право и экономика", N 3, март 2005 г.)

Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации
в контексте земельной реформы

Новый Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее - ГрадК РФ) представляет собой очередной этап в реализации концепции правового регулирования градостроительной деятельности, заложенной еще в его предыдущей редакции - Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. (далее - прежний Градостроительный кодекс).

Главное содержание данной концепции видится в том, что все правовые процедуры по градостроительному регулированию использования земельных участков должны быть "прозрачными" для всех участников градостроительного процесса. Это означает, что процедура определения характера и видов использования земельных участков в каждой территориальной зоне должна производиться с соблюдением процесса информирования граждан, а непосредственный выбор таких согласованных с общественностью параметров, утвержденных нормативным правовым актом органа местного самоуправления, должен самостоятельно осуществляться собственниками (пользователями, арендаторами) земельных участков.

Определение таких параметров должно быть подчинено интересам стимулирования инвестиций в градостроительное развитие города. Градостроительство и инвестиции - элементы единого блока развития города. Изменения в одном из них ведут к изменениям в другом, количественные и качественные характеристики инвестиционного процесса влияют на социально-экономическое развитие города. Этим объясняются существенные различия в современной градостроительной практике российских городов.

Представляется, что все базовые, концептуальные положения прежнего Градостроительного кодекса сохранились без принципиальных изменений и получили дальнейшую конкретизацию и развитие. Проанализируем эти нормы ГрадК РФ на примере градостроительных регламентов, территориальных зон и разрешенного использования земельных участков.

* * *

В результате градостроительного зонирования территорий поселений устанавливаются территориальные зоны, для каждой из которых правилами землепользования и застройки (нормативным правовым актом органа местного самоуправления) устанавливаются градостроительные регламенты. Градостроительный регламент - это установленные в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Градостроительные регламенты являются неотъемлемой составной частью правил землепользования и застройки, включающих в себя также порядок их применения и внесения изменений в указанные правила и карту градостроительного зонирования (п. 2 ст. 30). Особо важным представляется тот факт, что ст. 36 ГрадК РФ прямо определяет, что градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Данный пример является нормативным подтверждением того, что правовой режим земельных участков большинства категорий земель в земельном фонде России определяется не только и даже не столько Земельным кодексом РФ от 25 октября 2001 г., сколько другими федеральными законами.

Представляется, что земельные кодексы советского периода, равно как и действующий ЗК РФ, определяли лишь общие принципы использования и охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных прав на землю, ответственность за земельные правонарушения и т.д. Правовой режим отдельных категорий земель регулировался поверхностно. Эта задача решалась (и решается) посредством принятия специальных законов и иных нормативных правовых актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых природных территорий определяется не столько ЗК РФ, сколько Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях". При рассмотрении правового режима земель лесного и водного фондов (ст. 101, 102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, ядром которого являются Лесной и Водный кодексы РФ и ВК РФ. Применительно к землям поселений законом, определяющим условия и порядок пользования землей для градостроительной деятельности, является ГрадК РФ (ЗК РФ фактически дублирует его положения).

Характеризуя градостроительные регламенты, следует отметить несомненно позитивную новеллу о том, что по общему правилу действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования (п. 3 ст. 36 ГрадК РФ).

Представляется важным и то, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки: в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия народов Российской Федерации; в границах территорий общего пользования, и на земельные участки, занятые линейными объектами. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения. Это вполне объяснимо, поскольку градостроительные регламенты ориентированы на регулирование отношений по использованию земель в границах категории земель поселений преимущественно для застройки, в то время как на землях лесного или водного фонда возможности для строительства весьма ограничены.

Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи по сути техническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки. При этом следует иметь в виду, что устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны.

В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты - федеральным законом. Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории поселения в части застройки и т.д., т.е. определяют внешнюю форму строительной деятельности в поселениях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), т.е. определяют сам порядок безопасного ведения строительства.

* * *

Как уже отмечалось, концепция градорегулирования предполагает выделение в поселениях территориальных зон, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент. Перечень территориальных зон в новом ГрадК РФ не претерпел существенных изменений. Единственной новеллой следует считать появление самостоятельной зоны особо охраняемых природных территорий, а также проведение дифференциации состава жилых зон (п. 2 ст. 35), производственных зон (п. 7 ст. 35) и некоторых других, которая ранее осуществлялась в Градостроительных уставах субъектов РФ или правилах землепользования и застройки (см. например, ст. 59 Градостроительного устава г. Казани).

Рассматривая новеллу о появлении зоны особо охраняемых природных территорий, следует подчеркнуть, что создание в черте поселений особо охраняемых природных территорий (ООПТ) (например, дендрологического парка или национального парка) не влечет за собой появление в границах категории земель поселений земельного участка из состава категории земель особо охраняемых территорий и объектов, предусмотренной гл. XVII ЗК РФ. В данном случае такой вывод вытекает из ст. 83 ЗК РФ, согласно которой землями поселений признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные их чертой от земель иных категорий. Следовательно, налицо внутренние противоречия в самом ЗК РФ, поскольку п. 5 ст. 94 предполагает возможность создания "иных земель особо охраняемых природных территорий", включая в состав таковых, в частности, городские леса и городские парки.

Поскольку градостроительное законодательство определяет правовой режим земель поселений, а экологическое - правовой режим ООПТ, которые вполне могут быть и в черте поселений, то коллизии правовых режимов, установленных разными по отраслевой принадлежности нормативным правовыми актами, разрешаются посредством образования в поселениях отдельной территориальной зоны со своим градостроительным регламентом.

Территориальные зоны устанавливаются в результате градостроительного зонирования. Необходимо отметить, что кроме градостроительного зонирования действующее законодательство упоминает еще около 10 различных, мало связанных друг с другом, видов "зонирования", в том числе упоминает ценовое, экономическое, кадастровое, территориальное оценочное зонирование и т.д. (см. постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. N 694 "О Федеральной целевой программе "Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы)". В других нормативных правовых актах упоминается строительное, функциональное, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей зонирования.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов земельных правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную среду жизнедеятельности, ответственность за земельные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.

Известно, что за период действия прежнего Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки были приняты всего лишь в нескольких десятках муниципальных образований, что серьезно затрудняло (а местами вообще исключало) действие прогрессивных градостроительных норм о землепользовании и застройке. Причин этому было несколько, начиная с финансовых и заканчивая нежеланием должностных лиц большинства органов местного самоуправления что-либо менять в своей деятельности. ГрадК РФ создал механизм преодоления подобной инерции. Согласно ст. 17 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса РФ", ст. 13 Закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" дополнена п. 14 следующего содержания.

С 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, с предварительным согласованием мест размещения объектов не осуществляется. Это правило не распространяется на земельные участки, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются а также на земельные участки, предоставляемые в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и документами территориального планирования субъектов РФ.

Данная норма корреспондирует п. 3 ст. 51 ГрадК РФ (вступает в силу с 1 января 2010 г.), согласно которой не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, кроме случаев, указанных выше. Таким образом, отсутствие правил землепользования и застройки с 1 января 2010 г. парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления в части регулирования застройки территории муниципального образования, что позволяет предполагать исполнение данного требования повсеместно. Однако следует отметить, что законодатель в данном случае выбрал "административную модель" стимулирования органов местного самоуправления к принятию правил землепользования и застройки, не предложив к этому соответствующих экономических стимулов.

* * *

Важной новеллой ГрадК РФ является дифференциация видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, что обусловлено опытом проведения территориального зонирования в ряде муниципальных образований, принявших правила землепользования и застройки в период действия предыдущего Градостроительного кодекса. Новый ГрадК РФ развивает проверенные временем механизмы регулирования градостроительной деятельности и выделяет три вида (прежний Кодекс не делал никакой дифференциации) разрешенного использования земельных участков: основные виды разрешенного использования; условно разрешенные виды использования; вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Весьма важным правилом, которое не так четко вытекало из положений предыдущего Градостроительного кодекса, является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются гражданами и юридическими лицами самостоятельно.

Это означает, что если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, возможность минимального отступа от границ участка 2-5 м, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможность "усмотрения" должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления в контексте ГрадК РФ будет являться надзор за соблюдением технических регламентов в ходе строительства, утвержденной проектной документации и т.д.

Для понимания сущности разрешенного использования земельного участка необходимо иметь в виду, что понятие "разрешенное использование" земельных участков является следствием дальнейшего совершенствования конструкции "целевого назначения" земельного участка. Использование земельных участков по целевому назначению всегда являлось и является одним из основных принципов земельного законодательства (ст. 1 ЗК РФ). Однако до принятия нового ЗК РФ земельное законодательство употребляло данный термин применительно к "основному" целевому назначению, определяемому сразу для целой категории земель.

В связи с масштабным вовлечением земельных участков городских и сельских поселений в гражданский оборот возникла потребность в углубленном подходе к определению целевого назначения, а для этого - в дополнении норм об основном целевом назначении категорий земель нормами о целевом назначении конкретных земельных участков с учетом их месторасположения и установленных ограничений (обременений) в их использовании. Так появилась на свет правовая конструкция "разрешенное использование земельных участков".

Впервые данный термин упоминается в приложении 4 (Акт установления нормативной цены земельного участка) к письму Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 28 декабря 1994 г. "О порядке определения нормативной цены земли", однако содержание данного термина не было раскрыто.

Впоследствии названный термин был востребован как федеральными законами, так и законами субъектов Российской Федерации, причем в ряде региональных программ земельной реформы формирование законодательного установления принципа разрешенного использования земель в городах и иных поселениях, а также процедур правового зонирования территорий поселений провозглашалось одним из элементов государственной политики по развитию оборота земли и другой недвижимости*(1).

Прежний Градостроительный кодекс (ст. 1) понимал под разрешенным использованием земельного участка и иных объектов недвижимости использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством РФ, а также сервитуты.

В новом ГрадК РФ данный термин не раскрывается, но из контекста следует, что понимание сущности разрешенного использования земельных участков в нем не изменилось. Между тем, земельное законодательство широко использует данное понятие, которое даже попало в разряд принципов земельного законодательства. Так, согласно ст. 1 ЗК РФ одним из таких принципов является "деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. При этом ЗК РФ также не раскрывает содержание "разрешенного использования".

По моему мнению, разрешенное использование земельного участка может быть применено только к земельным участкам, расположенным в черте поселений, т.е. в границах категории земель поселений. При этом, однако, следует иметь в виду, что разрешенное использование земельных участков в принципе возможно лишь в тех поселениях, где приняты правила землепользования и застройки, произведено градостроительное зонирование, и для каждой территориальной зоны установлен градостроительный регламент. Во всех остальных случаях, а особенно применительно к иным (кроме земель поселений) категориям земель, употребление данного термина не имеет смысла. Действительно, трудно себе представить разрешенное использование земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом из состава земель лесного или водного фонда. Собственно, поэтому для этих категорий земель градостроительный регламент и не устанавливается (п. 6 ст. 36 ГрадК РФ).

Итак, в своей главной части концепция градорегулирования в новом ГрадК РФ не претерпела существенных изменений. Однако по ряду менее принципиальных вопросов такие изменения присутствуют. Дадим им краткую характеристику.

1) В отличие от старого Градостроительного кодекса, ст. 2 ГрадК РФ включает перечень основных принципов законодательства о градостроительной деятельности. Данная новелла представляется весьма позитивной, поскольку принципы законодательства - это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую направленность и конкретное содержание правового регулирования в данной сфере.

2) Из нового ГрадК РФ исключен ряд норм, регулировавших земельные и гражданские отношения, не свойственные предназначению градостроительного законодательства.

3) Новый ГрадК РФ не предусматривает выделение государственных, общественных и частных интересов в сфере градостроительства, в отличие от ст. 3 старого Градостроительного кодекса.

4) В отличие от прежнего градостроительного кодекса, п. 2 ст. 3 ГрадК РФ включает норму о том, что федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу. Данной нормой ГрадК РФ продолжает перечень федеральных законов (вслед за ГК РФ и ЗК РФ), в силу прямого указания которых их нормы имеют приоритет над позднее принятыми иными федеральными законами.

5) В новом ГрадК РФ исчез аналог ст. 5 старого Градостроительного кодекса о классификации поселений в зависимости от численности населения.

6) Глава 7 ГрадК РФ (вступает в силу с 1 июля 2006 г.) вводит в оборот новый термин "информационные системы обеспечения градостроительной деятельности". Ранее такие системы назывались "градостроительный кадастр" (гл. XI старого Градостроительного кодекса).

7) Представляется важным совершенствование в ГрадК РФ процедуры публичных слушаний по проектам генеральных планов поселений, генеральных планов городских округов (ст. 28).

8) В ГрадК РФ отсутствует отдельная глава, посвященная праву граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, в отличие от гл. II старого Градостроительного кодекса "Обеспечение прав граждан на благоприятную среду жизнедеятельности" (ст. 7-20). Тем не менее, наличие такого права ГрадК РФ все же предусматривает. Так, в п. 7 ст. 46, п. 1 ст. 28 и ряде других статей ГрадК РФ упоминается право человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

В этой связи отметим два обстоятельства.

Во-первых, не вызывает сомнений тесная взаимосвязь права на благоприятную окружающую среду и права на благоприятные условия жизнедеятельности. Оба они обусловлены ст. 42 Конституции России, закрепляющей право каждого на благоприятную окружающую среду. При этом мы не усматриваем принципиальных отличий между "средой" и "условиями" жизнедеятельности. Акцент лишь передвинут с внешнего показателя (окружающей человека среды) благоприятной жизнедеятельности на качественную характеристику условий жизнедеятельности и проживания граждан.

Во-вторых, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. от 22 августа и 29 декабря 2004 г.) предусматривает право граждан на благоприятную окружающую среду, а ГрадК РФ - право человека на благоприятные условия жизнедеятельности.

Проблеме соотношения прав человека и прав гражданина, в том числе и на благоприятную окружающую среду, уже посвящен ряд научных работ. Главное же заключается в том, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности является, на мой взгляд, составной неотъемлемой частью права человека на благоприятную окружающую среду. Представляется, что право человека на благоприятные условия жизнедеятельности, о чем идет речь в ГрадК РФ, - это право на нормальное (благоприятное) состояние природной среды отдельно взятого поселения или его части. Когда же речь идет о благоприятной окружающей среде, то сфера его действия не имеет территориальных границ.

* * *

Подводя итоги, следует заметить, что вышеприведенный беглый анализ некоторых положений нового ГрадК РФ не претендует на исчерпывающий охват всех новелл данного документа, равно как и глубокую теоретическую характеристику закрепленных в нем методов регулирования градостроительных отношений на территории городских и сельских поселений. Данная статья является лишь одной из первых попыток обратить внимание юридической общественности на появление ряда новых инструментов градорегулирования, нуждающихся в дальнейшем исследовании и анализе.

А.П. Анисимов,

заведующий кафедрой гражданского права и процесса

Волгоградского филиала Московского университета потребительской

кооперации, специалист по природоресурсному праву, аграрному,

экологическому праву, кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 3, март 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., например, Закон Кемеровской области "О региональной целевой программе "Развитие земельной реформы в Кемеровской области на 2000-2002 годы". Принят Советом народных депутатов Кемеровской области 31 мая 2000 г.