Законодательное регулирование временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня: основания и пределы (Л.В. Андриченко, А.Н. Домрин, В.А. Сивицкий, А.Н. Чертков, "Журнал российского права", N 3, март 2005 г.)

Законодательное регулирование временного осуществления
полномочий органов публичной власти другого уровня:
основания и пределы

Осуществление полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) распространено в мире как значимый институт повышения эффективности осуществления государственной власти. В отношении осуществления полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами можно говорить применительно лишь к федеративным государствам. Осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти может иметь место и в унитарном государстве.

Оценивая зарубежный опыт по данному вопросу, необходимо иметь в виду следующее. Сосредоточение всей полноты суверенитета в федеральных органах власти при необходимости позволяет осуществлять принуждение (в той или иной форме) по отношению к членам данной федерации и муниципальным образованиям. Нарушение (а подчас сама угроза нарушения) целостности конституционной системы, субординации в деятельности органов публичной власти, отказ от соблюдения либо выполнения решений государственных органов, принятых в рамках их компетенции, или внешний фактор, представляющий угрозу территориальной целостности федерации или одного из ее субъектов, вызывает ответную реакцию со стороны высших органов государства. В зависимости от причины либо степени нарушения или отказа от соблюдения конституционных гарантий целостности государства такая реакция может иметь различные формы. При том, что все из них носят принудительный характер, можно выделить более мягкую форму преимущественно финансово-экономического воздействия на субъекты федерации и более жесткую, репрессивную форму. В этой связи чрезвычайно важны основания и пределы применения указанных механизмов.

В обычных условиях ведущую роль по обеспечению конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживанию центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют нормальные, экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. И наоборот, переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются как на положении федерации в целом, так и отдельных ее субъектов, зачастую ведут к усилению центробежных тенденций. При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный также как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (в Пакистане).

Правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является важным элементом систем конституционного права большинства зарубежных федераций. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепления соответствующих механизмов интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федерального вмешательства является, таким образом, признаком подлинно федеративных отношений в государстве.

И напротив, отсутствие правового регулирования института в некоторых зарубежных федерациях (например, в Австрии) свидетельствует о том, что процесс централизации в таких государствах зашел достаточно далеко, и по сути они находятся на грани перехода от федеративного состояния к унитарному, при котором необходимость в регламентации института федерального вмешательства просто не возникает.

Трудно переоценить то значение, которое институт федерального вмешательства имеет в целом ряде зарубежных федераций. В государственном праве большинства латиноамериканских федераций, например, институт интервенции однозначно расценивается как важнейший элемент функционирования всей федеральной системы и как эффективное средство контроля штатов в руках центрального правительства. Так, за годы действия Конституции Аргентины 1853 г. положения, регламентирующие институт федеральной интервенции, применялись более 220 раз. В Индии с момента вступления в силу ее основного закона (26 января 1950 г.) и по настоящее время режим президентского правления вводился более 90 раз практически во всех штатах страны. Конституционная история Швейцарии также знает более десяти случаев федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Аналогичные примеры можно привести по целому ряду других зарубежных федераций.

По сути институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации является одним из видов государственно-правового (конституционного) института чрезвычайного положения в его "мягкой" (по характеру) и региональной (по типу) форме.

Институт осуществления полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти предусмотрен и в правовой системе Российской Федерации. Статья 26.9 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г.) и ст. 75 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2004 г. с изм. от 30 декабря 2004 г.) предусматривают возможность временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами государственной власти и органов местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(1). Перед тем как рассматривать конкретные механизмы временного осуществления полномочий, необходимо дать их общую характеристику.

Во-первых, необходимо отметить, что принятие на себя органами власти вышестоящего уровня осуществления полномочий органов власти нижестоящего уровня не приводит к прекращению функционирования последних (естественно, нельзя забывать, что в ряде случаев основанием осуществления полномочий является "отсутствие" органов нижестоящего уровня власти), они продолжают функционировать и сохраняют все свои формальные атрибуты.

Во-вторых, соответствующее временное осуществление полномочий не отнесено формально к мерам ответственности, хотя в некоторых случаях имеет достаточно много общего с ними. Тем не менее, поскольку это императивные меры обеспечительного характера (обеспечиваются права граждан, а также должное осуществление полномочий всех уровней власти), не требуется во всех случаях устанавливать такое вытекающее из конституционного принципа справедливости условие ответственности, как вина (хотя в ряде случаев нужно установить причинно-следственную связь между действиями и их последствиями), а также неприменим принцип презумпции невиновности.

В-третьих, массив правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, является относительно обозримым. Это указанные законы, а в части временной финансовой администрации - также Бюджетный кодекс Российской Федерации, дополненный главой 19.1 (вступает в силу в следующем порядке: в части, касающейся субъектов Российской Федерации, - с 1 января 2007 г.; в части, касающейся муниципальных образований, - с 1 января 2008 г.). Однако надо иметь в виду, что в ряде случаев для понимания и применения положений о временном осуществлении полномочий необходимо обращаться к положениям иных нормативных правовых актов, а также (в части, касающейся временной финансовой администрации) к другим нормам Бюджетного кодекса.

В-четвертых, некоторые полномочия не могут временно осуществляться органами власти другого уровня. Так, не могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия органов местного самоуправления по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, согласованию изменения границ территории муниципального образования, преобразования муниципального образования. На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации. Это прямо оговорено в соответствующих вышеуказанных федеральных законах.

В-пятых, основания и порядок временного осуществления полномочий сформулированы таким образом, что даже при наличии оснований решение вопроса о том, принимать ли на себя осуществление соответствующих полномочий, отдается на усмотрение тех органов, которые уполномочены принимать решение об этом.

В-шестых, не предусматривается прямая возможность осуществления федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, даже если они не реализуются, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации при этом бездействуют. Часть 7 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" говорит лишь о том, что это возможно в порядке и случаях, установленных федеральными законами. В настоящее время такое осуществление полномочий возможно лишь в случае отсутствия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в силу чрезвычайной ситуации (подп. "а" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), если при этом в муниципальном образовании на территории этого субъекта Российской Федерации есть основания для временного осуществления соответствующих полномочий.

I. Временное осуществление полномочий в связи
с невозможностью их исполнения

Основания введения. Согласно п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом. Согласно п. 1 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Хотелось бы обратить внимание на то, что согласно положению ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" соответствующие органы местного самоуправления "отсутствуют и (или) не могут быть сформированы". А в положениях Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" союз "или" отсутствует. Если проанализировать положение ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно сделать вывод, что имеется в виду возможность введения временного осуществления полномочий, если органы "присутствуют", но не могут быть сформированы новые составы этих органов. Данный подход является спорным с точки зрения принципов самостоятельности органов местного самоуправления - если есть органы местного самоуправления хотя бы с просроченным сроком полномочий, именно они должны решать вопросы местного значения, а иная интерпретация может привести к признанию соответствующих решений противоречащими положениям ст. 12 и 130-132 Конституции Российской Федерации. То есть в этой части необходимо ограничительное толкование: положение о том, что орган "не может быть сформирован" в связи с чрезвычайной ситуацией, надо понимать в том смысле, что его и в принципе нет (неважно, в связи с чрезвычайной ситуацией или с какой-нибудь иной причиной, помешавшей сформировать органы местного самоуправления в установленные сроки).

Следует также отметить, что применительно к органам государственной власти используется термин "отсутствует", причем в связи с чрезвычайной ситуацией. Можно предположить, что в данном случае слово "отсутствует" подразумевает как физический, так и юридический смысл (не сформированы, не могут собраться на заседание в нужном количестве).

Кроме того, согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" должны отсутствовать "органы государственной власти субъекта Российской Федерации", а по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - представительный орган муниципального образования и местная администрация (то есть одновременно отсутствовать). Как представляется, положения Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует понимать именно в смысле одновременного отсутствия двух ключевых органов (как законодательного, так и высшего исполнительного). Ведь в принципе эти органы могут временно осуществлять часть полномочий друг друга в чрезвычайной ситуации. Так, высший исполнительный мог бы осуществлять временное нормативное регулирование, а законодательный - определять порядок временного замещения высшего исполнительного. Тем более что органы государственной власти указаны в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" во множественном числе. Другое дело, если в федеральном законе в части временного осуществления полномочий предложена модель, согласно которой один из этих органов власти может инициировать осуществление вышестоящим органом власти соответствующих полномочий.

Наконец, оба рассматриваемых федеральных закона связывают отсутствие, являющееся основанием для временного осуществления полномочий, только с чрезвычайными ситуациями. Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет чрезвычайную ситуацию как обстановку на определенной территории, сложившуюся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Иные случаи отсутствия соответствующих органов, препятствующего осуществлению их полномочий, в этих федеральных законах не урегулированы. В то же время положения Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" предусматривают перечни случаев, когда действует механизм гарантий обеспечения прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (в частности, когда законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов; в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления; законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований; отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначить выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству; органы местного самоуправления упразднены или самораспущены в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия и др.). Указанные случаи являются причинами отсутствия органов местного самоуправления, которые могут быть в определенной степени, как представляется, экстраполированы и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Кроме того, ситуация "пробела" в осуществлении полномочий может возникнуть по любым основаниям досрочного прекращения полномочий (в том числе в результате применения ответственности) в том случае, если порядок временного осуществления полномочий на соответствующем уровне публичной власти не установлен или по каким-либо причинам не может быть применен. Речь идет о ситуации, когда при досрочном прекращении полномочий руководителя высшего органа исполнительной власти (главы администрации муниципального образования) и невозможности временно заместить это лицо отсутствует и представительный орган (досрочно распущен, депутаты сложили с себя полномочия и так далее), который мог бы как-либо решить проблему в оперативном порядке. Данная ситуация получила универсальное разрешение в Федеральном законе "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно п. 9 ст. 19 которого в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также в случае прекращения полномочий должностных лиц, которые в соответствии с порядком и очередностью, установленными конституцией (уставом) и законом субъекта Российской Федерации, временно исполняют обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо в случае, если указанные должностные лица не могут исполнять временно возложенные на них обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" аналогичное решение не предусматривается. Таким образом, в случае "отсутствия" органов местного самоуправления по каким-либо причинам, кроме чрезвычайной ситуации, есть основания в целях обеспечения прав граждан действовать по аналогии закона и реализовывать механизмы, о которых будет сказано далее.

Возвращаясь к вопросу о чрезвычайных ситуациях как основаниях временного осуществления полномочий, следует отметить, что согласно Положению о классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, которое утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 13 сентября 1996 г. N 1094, чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные:

к локальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения;

к местной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района;

к территориальной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации;

к региональной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации;

к федеральной относится чрезвычайная ситуация, в результате которой пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн минимальных размеров оплаты труда на день возникновения чрезвычайной ситуации и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации;

к трансграничной относится чрезвычайная ситуация, поражающие факторы которой выходят за пределы Российской Федерации, либо чрезвычайная ситуация, которая произошла за рубежом и затрагивает территорию Российской Федерации.

Естественно, при принятии решения о временном осуществлении полномочий необходимо соотносить масштаб чрезвычайной ситуации с масштабом уровня власти, о временном осуществлении полномочий органов которого предстоит принять решение. По логике, достаточным основанием будет только чрезвычайная ситуация, относящаяся согласно приведенной классификации к этой же или большей территориальной сфере.

Согласно Федеральному конституционному закону "О чрезвычайном положении" чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Статья 3 этого закона среди оснований введения чрезвычайного положения называет, в частности, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Статья 11 этого федерального конституционного закона предусматривает, что указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение мер и временных ограничений, направленных, в частности, на полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Предусматривается наличие федеральных органов власти, осуществляющих режим чрезвычайного положения. Согласно ст. 18 для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента Российской Федерации назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрезвычайного положения, в составе комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, также указом Президента Российской Федерации может быть создан объединенный оперативный штаб из представителей органов, обеспечивающих режим чрезвычайного положения. Объединенным оперативным штабом руководит комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Предусмотрена возможность создания временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, которому могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, а в случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижение целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Как представляется, основное различие между режимом чрезвычайного положения и временным осуществлением полномочий без введения чрезвычайного положения состоит в необходимости применения чрезвычайных мер, перечисленных в ст. 11 и 13 Федерального конституционного закона о чрезвычайном положении, либо отсутствии такой необходимости. Если такие меры нужны - применяются нормы Федерального конституционного закона, если не нужны - рассматриваемые нормы о временном осуществлении полномочий.

Порядок введения. Решение о возложении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации (в форме указа) по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Может возникнуть сомнение, что Совет Федерации приобретает полномочие, не предусмотренное Конституцией, при том, что согласно ч. 2 ст. 102 Конституции Российской Федерации Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Однако практика осуществления Советом Федерации не предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий уже имеется - например, формирование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Сомнений в конституционности такого решения никем высказано не было, что, очевидно, определяется конституционной значимостью самого этого полномочия. Кроме того, само содержание указанного полномочия не противоречит конституционному статусу верхней палаты.

Решение о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Об этом принимается указ (постановление) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Фраза "на основании решения" (представительного органа местного самоуправления или законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) означает, что соответствующее решение должно предшествовать указу (постановлению) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) о временном осуществлении исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Как видно из формулировки, одним из вариантов предварительного решения, дающего основания для принятия решения о временном осуществлении полномочий, служит решение представительного органа местного самоуправления. Возникает вопрос - какого? Ведь чтобы ввести временное осуществление полномочий по Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", должны, по идее, отсутствовать одновременно представительный орган муниципального образования и местная администрация. Но, как отмечалось, в федеральном законе в части временного осуществления полномочий может быть предложена модель, согласно которой один из органов власти соответствующего уровня может инициировать осуществление вышестоящим органом власти полномочий другого органа власти этого же уровня. То есть, как представляется, речь здесь идет о представительном органе местного самоуправления того муниципального образования, полномочия органов местного самоуправления которого предлагается временно осуществлять.

Организационная форма временного осуществления полномочий в связи с невозможностью их исполнения.

Соответствующими актами определяются, соответственно:

федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие (органов государственной власти субъектов Российской Федерации) полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

перечень исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) должностных лиц, назначаемых органами государственной власти субъекта Российской Федерации, на которые (которых) возлагается осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления, с распределением этих полномочий между ними.

Обращает на себя внимание, что если в части осуществления полномочий органов местного самоуправления говорится только об исполнительных органах государственной власти, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять и иные органы государственной власти. Таким образом, очевидно, подразумевается возможность временного осуществления нормативного регулирования в части полномочий субъектов Российской Федерации путем принятия федеральных законов (соответствующим органом будет Федеральное Собрание). В части же исполнительной власти имеются следующие варианты:

- возложение полномочий на существующие исполнительные органы государственной власти, включая создание территориальных органов;

- создание специального исполнительного органа государственной власти для целей осуществления полномочий;

- возложение полномочий на отдельных должностных лиц органов исполнительной власти, что, однако, предполагает наличие рабочего аппарата для организации их деятельности, который может быть сформирован в качестве временной рабочей группы путем откомандирования соответствующих должностных лиц из других ведомств.

Срок осуществления полномочий в связи с невозможностью их исполнения. Как видно из соответствующих положений федеральных законов, срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на вышестоящие органы государственной власти, определяется самим решением о временном осуществлении полномочий. Он не должен превышать срока устранения обстоятельств, вызвавших временное осуществление полномочий. Таким обстоятельством является отсутствие органа (при отсутствии возможности сформировать новый состав). Таким образом, можно предположить, что в этот срок входит: срок на устранение чрезвычайных обстоятельств (постольку, поскольку они препятствуют выборам) и срок на проведение избирательной кампании в соответствии с избирательным законодательством.

Полномочия органов, временно осуществляющих полномочия другого уровня в связи с невозможностью их исполнения. Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти. Указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) должны определяться перечень осуществляемых исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления, и также источники и порядок их финансирования.

При этом в части полномочий органов местного самоуправления прямо подчеркнуто, что речь идет об отдельных полномочиях. В отношении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации такое установление отсутствует. Однако полагаем, что в ходе дальнейшего развития данного института этот подход целесообразно распространить и на осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом целесообразно определять возлагаемые полномочия со ссылками на конкретные положения нормативных правовых актов, устанавливающих (определяющих) эти полномочия.

II. Временная финансовая администрация

Основания введения. Согласно подп. "б" п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации вводится в том случае, если возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Согласно п. 2 ч. 1 и ч. 4 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" временная финансовая администрация в муниципальном образовании вводится, если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Здесь необходимо отметить, что в Бюджетном кодексе в самой последней редакции не нашло, по сравнению с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", отражения право ввести временную финансовую администрацию в случае, если имеется просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году. Таким образом, имеет место несогласованность указанных федеральных законов.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств. При этом согласно ст. 159 Бюджетного кодекса распорядитель бюджетных средств - орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных средств. Согласно ст. 162 Бюджетного кодекса получатель бюджетных средств - бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год. Таким образом, по смыслу указанных норм бюджетные ассигнования не могут поступать в бюджеты других уровней. Иначе соответствующие средства именовались бы уже по-другому.

В отношении просроченной задолженности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенной в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающей 30 процентов собственных доходов бюджетов, следует отметить, что согласно п. 4 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации под определение такой задолженности, возникшей в результате решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), подпадают два случая.

В первом случае речь идет о не исполненных в установленные сроки обязательствах субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по обслуживанию и (или) погашению государственного долга субъекта Российской Федерации (муниципального долга). Согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации объем долговых обязательств муниципального образования определяется аналогичным образом, как и объем долговых обязательств субъекта Российской Федерации. Вместе с тем остается некоторая неопределенность в вопросе о том, включаются ли в объем государственного долга, например, средства на обслуживание долга в части уплаты процентов по сумме долга (ведь говорится об основной номинальной сумме долга по государственным ценным бумагам субъектов Российской Федерации; объеме основного долга по кредитам). Как представляется, окончательно эта ситуация будет разрешена только судебной практикой.

В качестве второго случая рассматриваемой задолженности выступают не исполненные в установленный срок бюджетные обязательства субъекта Российской Федерации (муниципального образования), признанные в качестве таковых судом и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации (органами местного самоуправления), в том числе при представлении в Министерство финансов Российской Федерации (исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации) бюджетной отчетности.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса расходные обязательства - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (государственного внебюджетного фонда, территориального государственного внебюджетного фонда); а бюджетные обязательства - расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год.

Таким образом, бюджетные обязательства - это, во-первых, обязательства за один финансовый год, во-вторых, обязательства, отраженные в бюджете на этот финансовый год. Отсюда следует, что накопившиеся за прошлые годы расходные обязательства, не включенные в бюджет текущего финансового года, не признаются бюджетными обязательствами, и их суммарный объем за несколько лет не может быть основанием для применения временной финансовой администрации. При этом неисполненные объемы расходных обязательств за прошлые финансовые годы не становятся и государственным (муниципальным) долгом.

Тем не менее в предложенной конструкции объема не исполненных в установленный срок бюджетных обязательств как основания введения временной финансовой администрации есть по крайней мере два аспекта, нуждающихся в пояснении.

Первый аспект связан с тем, что констатировать неисполнение бюджетных обязательств можно только в конце финансового года. Поэтому важно подчеркнуть, что неисполненные расходные обязательства прошедшего финансового года, несмотря на то, что они не имеют свойства накапливаться, остаются именно неисполненными бюджетными обязательствами за конкретный финансовый год, хотя этот финансовый год уже кончился.

Второй аспект касается понятия расходного обязательства, которое сформулировано так широко, что в расходные обязательства могут "попасть" и долговые обязательства. Соответственно, долговые обязательства, включенные в расходы бюджета на конкретный финансовый год, станут бюджетными обязательствами. Напомним, основанием для введения временной финансовой администрации является просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств. Поэтому в части данной нормы может возникнуть проблема двойного суммирования долговых обязательств - когда они будут посчитаны и как долговые, и как бюджетные, что на практике может привести к нарушению прав субъекта Федерации (муниципального образования) и необоснованному введению временной финансовой администрации.

Решение вопроса о введении временной финансовой администрации принимается исходя из соотношения просроченных обязательств с собственными доходами соответствующего бюджета. При этом следует учитывать, что исходя из того подхода, который содержится в новой редакции ст. 47 Бюджетного кодекса, достаточно проблематично найти какой-нибудь иной доходный источник, кроме субвенций из фондов компенсаций, который бы не относился к собственным доходам соответствующего бюджета.

Согласно п. 3 ст. 168.2 Бюджетного кодекса решение о введении в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) временной финансовой администрации принимается в случае, если на момент принятия данного решения просроченная задолженность по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации превышает 30 процентов объема собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году. Но при этом важно определить, о просроченной задолженности за какой финансовый (отчетный) год идет речь. В части бюджетных обязательств вопрос должен решаться, как представляется, следующим образом - должна иметься в виду просроченная задолженность за тот же финансовый год, с собственными доходами за который ее соотносят, - то есть просроченная задолженность по обязательствам за последний отчетный год. В части же долговых обязательств (или в том случае, когда сумма долговых обязательств "участвует" в расчете соответствующей суммы) должна иметься в виду накопленная сумма таких неисполненных обязательств по состоянию на момент вынесения судебного решения о применении временной финансовой администрации.

Важным условием введения временной финансовой администрации является выполнение бюджетных обязательств вышестоящих бюджетов перед бюджетами, относительно которых вводится временная финансовая администрация. Здесь необходимо отметить, что по смыслу названной выше нормы, исходя из ее целевого толкования, препятствием для введения временной финансовой администрации должно быть не любое неисполнение вышестоящим бюджетом своих бюджетных обязательств, а именно и только такое неисполнение, которое - по совокупности долговых и бюджетных обязательств данного бюджета - повлияло на возможность исполнить эти обязательства, причем привело к их неисполнению в объеме, достаточном для введения временной финансовой администрации.

Для решения вопроса о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации принципиальное значение имеет указание на то, что просроченная задолженность, в связи с которой вводится временная финансовая администрация, возникла вследствие решений, действий или бездействия органов власти. Это порождает ряд принципиальных вопросов.

Так, идет ли в данном случае речь о решениях, действиях или бездействии персонального состава соответствующих органов власти? На первый взгляд, на этот вопрос можно ответить утвердительно. Недаром и в Законе об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, и в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, и в Бюджетном кодексе закрепляется, что временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) не может быть введена в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования).

В части, например, просроченной задолженности по бюджетным обязательствам, с учетом сказанного выше о возможности оценки их неисполнения только по последнему отчетному году, это автоматически исключает применение временной финансовой администрации за действия одного персонального состава (созыва) представительного органа в период осуществления полномочий другого персонального состава (созыва). Но, в то же время, данная норма не исключает ситуацию, когда реальных властных рычагов может лишиться руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (муниципального образования), который не участвовал в формировании и исполнении бюджета. Это может иметь место в случаях, если выборы законодательного (представительного) органа и руководителя органа исполнительной власти разделены во времени. Прямых правовых препятствий для этого в Бюджетном кодексе и в указанных федеральных законах нет. Так же как нет никаких формальных ограничений по наступлению неблагоприятных последствий по ранее накопленному государственному (муниципальному) долгу в отношении тех персональных составов органов государственной власти (местного самоуправления), которые к его возникновению и увеличению непричастны. Таким образом, законодатель исходит из того, что применение временной финансовой администрации не связано с персональным составом органов местного самоуправления в настоящее время и в период, когда возникали (накапливались) основания для применения временной финансовой администрации.

Не вполне ясен вопрос о том, требуется ли в принципе наличие причинно-следственной связи между возникновением задолженностей, приводящих к введению временной финансовой администрации, и действиями органов власти соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), независимо от того, каким был его персональный состав на момент совершения этих действий. Как представляется, такое требование, действительно, выражено. Соответственно, судебное решение о введении временной финансовой администрации должно не только констатировать наличие и объем задолженности, но и устанавливать, что это связано с деятельностью самих органов местного самоуправления. Обязанность по доказыванию этого, а равно какая-либо презумпция законодательством не определены. В их формировании главную роль будет играть судебная практика, которая может, в частности, исходить из того, что поскольку введение временной финансовой администрации не является формально ответственностью, о презумпции невиновности в данном случае речи не идет. Ключевой же является ст. 56 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, согласно которой каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрено федеральным законом. Суд определяет, какие обстоятельства имеют значение для дела, какой стороне надлежит их доказывать, выносит обстоятельства на обсуждение, даже если стороны на какие-либо из них не ссылались.

Порядок введения. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации подается в Высший Арбитражный Суд Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Ходатайство о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании подается в арбитражный суд субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. И, соответственно, временная финансовая администрация вводится в субъекте Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, в муниципальном образовании - решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации.

При этом согласно положениям Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится решением арбитражного суда при осуществлении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, установленном федеральным законом. Но в настоящее время такая категория дел в законодательстве не выделена.

В частности, в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации есть глава 28 ("Рассмотрение дел о несостоятельности (банкротстве)"), но она не распространяется на отношения, связанные с неплатежеспособностью публично-правовых субъектов, так как согласно определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)", должник - гражданин, в том числе индивидуальный предприниматель, или юридическое лицо, оказавшиеся неспособными удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение срока, установленного указанным Федеральным законом. Даже если рассматривать органы государственной власти и органы местного самоуправления как юридические лица, данная конструкция все равно неприменима к неплатежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), так как недостаточность бюджетных средств - это задолженность не конкретного органа власти, а бюджета (публично-правового образования) в целом.

Прямое указание Бюджетного кодекса на то, что это должно быть "дело о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования)", исключает принятие соответствующего решения на основании рассмотрения дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение (в данном случае - факта задолженности). Тем более что для этого изначально имелись правовые препятствия. Так, согласно ст. 217 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение, выясняется, что возник спор о праве, арбитражный суд оставляет заявление об установлении фактов, имеющих юридическое значение, без рассмотрения, о чем выносит определение. В определении заявителю и другим заинтересованным лицам разъясняется их право разрешить спор в порядке искового производства. Поскольку в процессе рассмотрения дела о введении временной финансовой администрации может возникнуть спор о праве (особенно при несогласии органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления с ее введением), то отсутствие другого порядка может стать непреодолимым препятствием. Согласно ст. 218 АПК арбитражный суд рассматривает дела об установлении: факта владения и пользования юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем недвижимым имуществом как своим собственным; факта государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя в определенное время и в определенном месте; факта принадлежности правоустанавливающего документа, действующего в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, если наименование юридического лица, имя, отчество или фамилия индивидуального предпринимателя, указанные в документе, не совпадают с наименованием юридического лица по его учредительному документу, именем, отчеством или фамилией индивидуального предпринимателя по его паспорту или свидетельству о рождении; других фактов, порождающих юридические последствия в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Данная формулировка также исключает рассмотрение в этой процедуре дел о введении временной финансовой администрации.

Таким образом, необходимо установление в Арбитражном процессуальном кодексе специальной процедуры рассмотрения такого рода дел. Иначе введение временной финансовой администрации будет невозможно. При регулировании этой процедуры важно соотнести две составляющих: во-первых, сейчас уже прямо указано, кем подается ходатайство о введении временной финансовой администрации, и это ограниченный круг субъектов правоотношений; во-вторых, можно предположить, что дела о восстановлении платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований может инициировать больший круг лиц (главным образом - кредиторы субъекта Федерации или муниципального образования). Поэтому можно предусмотреть инициирование этого процесса любым заинтересованным лицом, с возможностью для, соответственно, Правительства Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования как самому инициировать решение этих вопросов, так и в любой момент включиться в процесс с ходатайством о введении временной финансовой администрации.

Организационно-правовая форма временной финансовой администрации. Согласно ст. 168.1 Бюджетного кодекса временная финансовая администрация - федеральный орган исполнительной власти (исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченный Правительством Российской Федерации (высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации) подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), оказывать содействие федеральным органам государственной власти (органам государственной власти субъектов Российской Федерации) в осуществлении отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (местной администрации). Возникает принципиальный вопрос - это функция уже существующих органов исполнительной власти или должен быть создан специальный орган исполнительной власти в качестве временной финансовой администрации?

В принципе, не исключены оба эти подхода (отметим, что полномочия главы временной финансовой администрации не требуют, чтобы он постоянно физически присутствовал в соответствующем субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании)). Правда, в п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса устанавливается, что порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, утверждения структуры и штатного расписания, а также финансового обеспечения деятельности указанной временной финансовой администрации устанавливается Правительством Российской Федерации, а порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Следует подчеркнуть, что порядок решения этих вопросов применительно к уже существующим органам исполнительной власти в настоящее время определен. Но тем не менее, как представляется, в системном единстве эти положения можно истолковать таким образом, что в том случае, если функцию временной финансовой администрации выполняет постоянно действующий орган, вопросы, указанные в п. 6 ст. 168.2 Бюджетного кодекса, решаются в общеустановленном порядке, а если специально создаваемый - применяются правила п. 6 ст. 168.2.

Тогда, если эта функция будет возлагаться на уже существующий орган (это могут быть Министерство финансов Российской Федерации, финансовые органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации), необходимо включение в положение об этом ведомстве текста примерно следующего содержания: "осуществляет полномочия временной финансовой администрации". Для осуществления конкретных функций по временной финансовой администрации в этом органе может, как представляется, формироваться специальное структурное подразделение.

Вопрос о правовом статусе специально создаваемого органа может быть решен следующим образом. В случае, если это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий полномочия временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, то он должен быть, как представляется, включен в структуру федеральных органов исполнительной власти, утверждаемую указом Президента Российской Федерации. В отношении специального органа, осуществляющего полномочия временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации, действует аналогичная схема.

С точки зрения тех полномочий, которые закрепляются Бюджетным кодексом за временной финансовой администрацией, а также исходя из классификации на виды федеральных органов исполнительной власти по их функциям, содержащейся в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. N 649), необходимо в названном указе Президента определить особый вид федерального органа исполнительной власти, который мог бы совмещать функции по выработке политики (разработке программ, нормативных правовых актов) и осуществлению контроля. Кроме того, порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации как руководителя федерального органа исполнительной власти должен соответствовать общему порядку назначения таких лиц.

Деятельностью временной финансовой администрации руководит глава временной финансовой администрации, который, соответственно, является руководителем федерального органа исполнительной власти либо органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответственно. Он несет персональную ответственность за исполнение полномочий, возложенных на временную финансовую администрацию. Глава временной финансовой администрации в период осуществления полномочий временной финансовой администрацией представляет Российскую Федерацию (субъект Российской Федерации) в арбитражном суде по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), осуществляет от имени временной финансовой администрации полномочия, которые рассматриваются ниже.

Срок временной финансовой администрации. Согласно п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) вводится на срок до одного года. При этом прямо порядок установления срока не указан, но в контексте соответствующей нормы можно сделать вывод, что он определяется решением арбитражного суда. Важно отметить в качестве недостатка правового регулирования то обстоятельство, что временная финансовая администрация фактически не может быть введена на полный финансовый год, кроме случая, если введение временной финансовой администрации не будет осуществлено к концу предыдущего финансового года. Но и в последнем случае она не может сама формировать бюджет субъекта Федерации (муниципального образования). Поэтому полагаем, что в этой части положения законодательства о временной финансовой администрации могли бы быть скорректированы.

Полномочия временной финансовой администрации. Согласно Бюджетному кодексу временная финансовая администрация, введенная в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании), осуществляет следующие полномочия:

1) организует проведение проверки (аудита) бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета) в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации). Заметим, что этот порядок еще не установлен. Полагаем, что было бы логично установить единый порядок проведения аудита бюджетов как субъектов Федерации, так и муниципальных образований;

2) организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в порядке, предусмотренном федеральным законом. Механизмы учета задолженности предусмотрены планом счетов бюджетного учета, однако, как представляется, соответствующие позиции могли бы найти более четкое отражение в Бюджетном кодексе;

3) разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В соответствии со ст. 168.4 Бюджетного кодекса проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывается временной финансовой администрацией в срок до двух месяцев со дня вступления решения арбитражного суда о введении временной финансовой администрации в субъекте Российской Федерации (муниципальном образовании) в законную силу. Проект плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) согласовывается сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). В частности, он вносится главой временной финансовой администрации на рассмотрение соответствующих органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления). При этом, однако, четко не определены правовые последствия несогласования плана всеми заинтересованными лицами. Можно предположить, что в этом случае конфликт разрешается арбитражным судом;

4) осуществляет нормотворческие полномочия. Временная финансовая администрация разрабатывает и представляет в органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) проекты нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденным ВАС РФ (арбитражным судом).

В случае, если представленные временной финансовой администрацией проекты нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрации) не приняты в течение 15 дней со дня их представления или приняты в редакции, не согласованной с главой временной финансовой администрации, временная финансовая администрация сама принимает указанные проекты нормативных правовых актов. Глава временной финансовой администрации также согласовывает внесение изменений в нормативные правовые акты (проекты нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления), предусмотренные планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования);

5) участвует в процессе принятия нормативного правового акта о бюджете соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), внесения изменений и дополнений в него.

В течение 15 дней со дня утверждения арбитражным судом плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) временная финансовая администрация разрабатывает проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и представляет его в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) рассматривает проект закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год во внеочередном порядке в течение 15 дней со дня его представления временной финансовой администрацией. Внесение изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на текущий финансовый год в целях приведения указанного закона (решения) в соответствие с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) может не предусматриваться, если план восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) утвержден арбитражным судом по истечении девяти месяцев текущего финансового года.

Временная финансовая администрация в соответствии с планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) разрабатывает проект закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) на очередной финансовый год либо поправки к нему и представляет их в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) в срок, установленный планом восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования). При этом внесение высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией) проекта закона субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации (решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете) на очередной финансовый год, рассмотрение, принятие и введение в действие указанного закона (решения) с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации и до принятия Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом) решения об отказе введения временной финансовой администрации либо решения об утверждении плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) не допускаются.

В случае, если подготовленный временной финансовой администрацией проект закона субъекта Российской Федерации (решения представительного органа муниципального образования) о внесении изменений в закон субъекта Российской Федерации (решение представительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта Российской Федерации (местном бюджете) на текущий год либо проект закона субъекта Российской Федерации (решения представительного органа муниципального образования) о бюджете субъекта Российской Федерации (местном бюджете) на очередной финансовый год не принят в течение одного месяца со дня его представления временной финансовой администрацией в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) либо принят с внесением изменений, не согласованных с главой временной финансовой администрации, представляет в Правительство Российской Федерации (высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующие проекты бюджетов для внесения в Государственную Думу (орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации) и утверждения федеральным законом (законом субъекта Российской Федерации).

Глава временной финансовой администрации участвует с правом совещательного голоса в заседаниях органа законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации (представительного органа муниципального образования) при рассмотрении проектов законов (решений) о бюджете или о внесении изменений в закон (решение) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) и вправе выступать с заключением по всем вопросам, ставящимся на голосование. При рассмотрении проекта закона (решения) о внесении изменений в закон (решение) о бюджете на текущий финансовый год или проекта закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации (представительный орган муниципального образования) не вправе принимать поправки без положительного заключения главы временной финансовой администрации;

6) осуществляет контроль за исполнением плана восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации (муниципального образования), утвержденного Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (арбитражным судом), и предусмотренных им нормативных правовых актов;

7) осуществляет финансовый контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета), включая контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств, а также получателями государственных (муниципальных) гарантий;

8) в случаях, предусмотренных ст. 231 Бюджетного кодекса, глава временной финансовой администрации имеет право осуществить блокировку расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации (местного бюджета);

9) решает кадровые вопросы при осуществлении временной финансовой администрации. В случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации имеет право назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (местного бюджета), своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств;

10) осуществляет принудительные меры. Предусмотрено, что глава временной финансовой администрации наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации (муниципального образования) применяет меры принуждения, предусмотренные ст. 284.1 Бюджетного кодекса;

11) осуществляет иные полномочия, предусмотренные федеральными законами. Полагаем, что установление открытого перечня полномочий временной финансовой администрации не ограничивает пределы компетенции данного органа, что может привести к нарушению прав субъектов Российской Федерации (муниципальных образований).

На основании вышеизложенного можно сделать общий вывод, что временная финансовая администрация не предполагает принятие на себя всей полноты полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления). Законодательство, во-первых, предусматривает согласование ряда действий органов государственной власти субъекта Российской Федерации (органов местного самоуправления) с временной финансовой администрацией; во-вторых, принятие соответствующими органами решений, предлагаемых временной финансовой администрацией. В том случае, когда временная финансовая администрация (или по ее представлению органы государственной власти того уровня, по инициативе которых была введена временная финансовая администрация) действует полностью самостоятельно, такие действия или принятие таких решений полностью связано с финансовыми вопросами.

Например, право временной финансовой администрации назначить в исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (органы местного самоуправления) и бюджетные учреждения, финансируемые из бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (местного бюджета), своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств, не означает, что к ним переходит вся полнота функций этого органа - только те функции, которые связаны с непосредственным движением финансовых средств. То есть они могут заблокировать любое решение в предметной сфере деятельности соответствующего органа, но сами по этой предметной сфере ничего решать не вправе.

III. Временное осуществление полномочий в связи
с ненадлежащим их осуществлением

Основания введения. Согласно п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

За счет субвенций органами государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществляться следующие полномочия:

во-первых, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, не предусмотренные п. 2 ст. 26.3 вышеуказанного федерального закона и не относящиеся к не требующим финансирования согласно п. 8 ст. 26.3 Федерального закона полномочиям, установленным иными федеральными законами. К данным федеральным законам устанавливаются четкие требования по их содержанию;

во-вторых, отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на органы государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

в-третьих, отдельные полномочия по предметам ведения Российской Федерации, возложенные на органы государственной власти субъектов Российской Федерации (исполнительные) соглашениями с федеральными органами исполнительной власти. Такие соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования. При этом только если в качестве условия финансирования осуществления полномочий определены субвенции, на названные полномочия на основании соглашения распространяются указанные правила, касающиеся их временного осуществления федеральными органами.

Согласно п. 3 ч. 1 ст. 75 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом. Органами местного самоуправления отдельные государственные полномочия осуществляются в порядке, установленном ст. 19-21 указанного федерального закона.

При этом речь в обоих случаях идет об осуществлении полномочий именно за счет субвенций, а не субсидий как еще одной формы целевого финансирования.

Оснований временного осуществления полномочий в данном случае указано два: нарушение актов большей юридической силы и нецелевое расходование (использование) бюджетных средств, которое определяется в ст. 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации как направление и использование средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения. Но поскольку нецелевое расходование также является нарушением законодательства, в частности, Бюджетного кодекса Российской Федерации, фактически можно говорить об одном основании. Нецелевое расходование не указывается в п. 1 ст. 26.9 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако это не значит, что оно не является основанием для временного осуществления полномочий, просто подпадает под категорию нарушения актов большей юридической силы.

Заметим, что степень, регулярность и иные обстоятельства нарушения актов большей юридической силы не имеют принципиального значения. Формально достаточно одного факта.

Порядок введения. Требуется, чтобы соответствующие нарушения были установлены судом. При этом не указывается, в какой процессуальной форме это делается. Поэтому можно предположить, что любое вступившее в силу судебное решение, содержащее констатацию (в резолютивной части) наличия такого нарушения, будет достаточным основанием для применения указанной меры.

Решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций. Решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Таким образом, если временное осуществление полномочий органов местного самоуправления не предусматривает наличие какого-либо специального порядка принятия таких решений, в части временного осуществления полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными органами требуется установление определенного порядка. Данная проблема не может быть решена регулированием блокировки расходов бюджета, которая осуществляется, в частности, при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств (ст. 231 Бюджетного кодекса Российской Федерации), так как она не описывает технологию принятия решения о полномочиях. Однако поскольку указаны субъекты, принимающие соответствующие решения, этого в принципе достаточно для передачи временного осуществления полномочий.

Организационная форма временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением. Как представляется, организационная форма временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением полностью находится на усмотрении того уровня публичной власти, который изымает соответствующие полномочия.

Срок временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением. В отношении срока временного осуществления полномочий в связи с ненадлежащим их осуществлением законодательством предусмотрено только, что такая передача осуществляется временно. Вместе с тем само закрепление за органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета, может трактоваться неодинаково. Если указанные полномочия являются законодательно установленными полномочиями именно органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые финансируются в особом порядке (за счет субвенций из федерального бюджета), то в дальнейшем они должны быть возвращены органам государственной власти субъектов Федерации, если федеральным законодательством не будет установлено иное. Если же рассматривать соответствующие полномочия как делегированные органам государственной власти субъектов Федерации с федерального уровня, но не по соглашению, а на основании федерального закона, то в дальнейшем возможно как возвращение соответствующих полномочий на уровень субъектов Российской Федерации, так и полное их изъятие в установленном порядке.

От решения поставленного выше вопроса зависит и какие именно полномочия подлежат временному "изъятию". Если данные полномочия рассматриваются как делегированные на соответствующий уровень публичной власти, то изъятию подлежат не только те полномочия, при осуществлении которых имело место нарушение актов большей юридической силы, но и иные полномочия, осуществляемые за счет субвенций. Поскольку говорится об изъятии "соответствующих субвенций", можно сделать вывод, что в любом случае речь идет о возможности "изъятия" всех полномочий, которые осуществляются за счет субвенций. В текстах соответствующих статей рассматриваемых федеральных законов не усматривается препятствий для изъятия всех финансируемых за счет субвенций полномочий.

Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что широко распространенный в мире институт временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня (осуществление полномочий органов государственной власти субъектов федерации федеральными органами и осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти) четко установлен в правовой системе Российской Федерации. Законодательство Российской Федерации предусматривает три случая использования данного института, а именно возложение осуществления полномочий на органы публичной власти другого уровня в связи с невозможностью осуществления соответствующих полномочий по причине наступления чрезвычайной ситуации, в связи с ненадлежащим осуществлением полномочий, финансируемых за счет субвенций, а также введение временной финансовой администрации. Выше подробно исследуются вопросы основания и порядка введения указанных механизмов временного осуществления полномочий, организационные формы и сроки их осуществления, а также содержание соответствующих полномочий.

Как представляется, введение института временного осуществления полномочий органов публичной власти другого уровня направлено на повышение эффективности осуществления публичной власти в России. Вместе с тем, поскольку эффективное осуществление государственной власти в Российской Федерации невозможно без соблюдения принципов федерализма и демократии, большое значение имеет четкое определение оснований и пределов такого временного осуществления полномочий. Следует особо еще раз подчеркнуть, что принятие на себя органами публичной власти другого уровня осуществления соответствующих полномочий само по себе не приводит к прекращению функционирования органов публичной власти, у которых были изъяты полномочия, равно как соответствующие полномочия не становятся полномочиями органов публичной власти, временно их осуществляющих.

В законодательстве установлены четкие ограничения пределов временной передачи полномочий, в частности, определены полномочия, которые не могут временно осуществляться органами власти другого уровня.

Институт временного осуществления полномочий органами публичной власти другого уровня формально не отнесен к мерам юридической ответственности. Его механизмы рассматриваются в качестве императивных мер обеспечительного характера (обеспечиваются права граждан, а также должное осуществление полномочий всех уровней публичной власти), и их использование не требует устанавливать условия наступления юридической ответственности (например, вины) и применять соответствующие принципы (например, принцип презумпции невиновности). Вместе с тем в ряде случаев нужно установить причинно-следственную связь между действиями органов публичной власти и негативными для осуществления соответствующих полномочий последствиями.

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что институт временного осуществления полномочий органами публичной власти другого уровня является важным и перспективным направлением совершенствования осуществления государственной власти в Российской Федерации. Однако его введение в правовую систему Российской Федерации сопряжено с рядом отмеченных в данной статье правовых проблем как юридико-технического, так и содержательного характера. Решение данных проблем потребует более детального регулирования механизмов и процедур реализации данного института. Их выработка определит практику реализации рассматриваемых положений законодательства. В свою очередь практика реализации соответствующих положений федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" должна выработать основные направления дальнейшего совершенствования правового регулирования временного осуществления полномочий органами публичной власти другого уровня, которое исходило бы из необходимых и достаточных оснований и пределов осуществления соответствующих полномочий и обеспечивало баланс между принципами федерализма и единства государственной власти России.

Л.В. Андриченко,

заведующая отделом правовых проблем федеративных

и национальных отношений ИЗиСП, кандидат юридических наук

А.Н. Домрин,

ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

В.А. Сивицкий,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

А.Н. Чертков,

старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) В дальнейшем - принятие на себя органами власти вышестоящего уровня осуществления полномочий органов власти нижестоящего уровня.