Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг (Ю.А. Тихомиров, М.Д. Чеснокова, "Журнал российского права", N 3, март 2005 г.)

Совершенствование организации управления и оказания публичных услуг

Программа исследования

Совершенствование работы отраслей социальной сферы и оптимизация использования государственных ресурсов в интересах граждан - потребителей публичных услуг предполагает кардинальное улучшение работы органов исполнительной власти.

Достичь этой цели можно только на основе четкого понимания процессов, идущих в обществе, государстве, праве. Любые действия в сфере совершенствования деятельности органов исполнительной власти требуют прежде всего серьезного научного обоснования. Успех административной реформы и реформы социальной сферы зависит от того, насколько тщательно подготовлены и научно обоснованы принимаемые государственные решения.

Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации было проведено комплексное исследование деятельности органов исполнительной власти по совершенствованию организации управления и оказания публичных услуг. Исследование проводилось в г. Тюмени 6-11 декабря 2004 г. В дальнейшем были осуществлены дополнительный анализ и обобщение полученных результатов.

Под руководством первого заместителя директора института Ю.А. Тихомирова исследовательская группа в составе научных сотрудников Н.А. Игнатюк, В.Н. Зенкова, Н.М. Бевеликовой, Л.К. Терещенко, М.А. Прищепы и М.Д. Чесноковой разработала программу исследования, в которой были определены основные цели, этапы и методы изучения проблемы. В ходе исследования предполагалось проанализировать законодательство Российской Федерации и Тюменской области, регулирующее оказание публичных услуг. Помимо этого программой исследования предусматривалось рассмотрение вопросов обеспечения прав граждан и юридических лиц на получение публичных услуг. Следующая важная задача, поставленная в программе, - изучение процедур оказания публичных услуг, а также компетенции и ответственности органов и госслужащих в данной сфере.

С целью реализации поставленных задач исследовательской группой была проведена работа по изучению деятельности департаментов областной администрации, их нормативных документов. Были проанализированы процедуры взаимодействия департаментов с учреждениями, организациями, общественными объединениями. Помимо изучения деятельности департаментов был изучен опыт оказания публичных услуг предприятиями, организациями, учреждениями.

В рамках данного исследования был проведен экспертный анкетный опрос 6-11 декабря 2004 г. в г. Тюмени. Исследовательской группой была разработана анкета, предусматривающая изучение мнений работников органов исполнительной власти по наиболее проблемным аспектам применения законодательства в сфере оказания услуг. Целью экспертного опроса было выяснение оценок эффективности деятельности органов и организаций по предоставлению публичных услуг на территории Тюменской области, а также отношения к мерам, необходимым для повышения эффективности этой деятельности. Кроме того, изучались формы участия населения в деятельности органов исполнительной власти, местного самоуправления и организаций, оказывающих публичные услуги. В качестве экспертов привлекались работники департаментов областной Администрации и аппарата Тюменской областной Думы.

По результатам проведенного исследования был подготовлен аналитический доклад Губернатору Тюменской области, содержащий рекомендации по совершенствованию организации управления и предложения о порядке оказания публичных услуг.

Об опыте работы ряда областных департаментов

Изучение документов и методов работы Департамента экономики свидетельствует о том, что данный департамент фактически является программно-аналитическим центром управления социально-экономическим развитием области. На основании анализа Положения о Департаменте экономики, утвержденного 29 октября 2004 г., можно сделать вывод, что из 30 основных его функций пять прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг. Это - разработка предложений по развитию государственного сектора, руководство, координация и мониторинг выполнения областных и иных целевых программ, организация и проведение конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (товаров, работ, услуг) для государственных нужд, учет и проверка выполнения бюджетных обязательств по оплате товаров (работ, услуг).

Изучение приказов директора Департамента, непосредственно регламентирующих деятельность в подведомственной сфере, за 2004 г. (179 актов по состоянию на 7 декабря), позволяет увидеть другую картину. Подавляющее большинство приказов (около 150) посвящены проведению конкурсов на оказание социальных услуг, услуг по прокату оборудования, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских и дорожных работ и т.п.

На смежном направлении действует Департамент промышленности, инвестиций и государственной поддержки предпринимательства, являющийся структурным подразделением Администрации Тюменской области. Данный департамент включен в единый государственный реестр юридических лиц как бюджетное учреждение. Отделы и сектора, входящие в состав Департамента промышленности, не являются юридическими лицами. Анализ функций, самостоятельно выполняемых Департаментом промышленности, показывает, что некоторые из них являются избыточными и могут быть сокращены. Департамент промышленности активно взаимодействует с иными органами исполнительной власти Тюменской области, реализуя совместно с ними ряд функций.

Департамент образования и науки является структурным подразделением Администрации, наделенным правами юридического лица (Положение от 23 марта 2001 г. N 99). Департамент образования совершенствует работу по оказанию образовательных услуг. В частности, им была разработана методика формирования расчетных нормативов расходов областного бюджета на 2005 год в сфере образования. Общеобразовательные публичные услуги оказываются населению в основном государственными и муниципальными образовательными учреждениями. Вместе с тем в сфере дошкольного и дополнительного образования существует практика преобразования государственных образовательных учреждений в некоммерческие автономные организации, а также привлечения для оказания публичных услуг на конкурсной основе негосударственных организаций. Следует также отметить, что традиционные формы получения профессионального образования, в рамках регионально-целевой подготовки, на основе заказа, формируемого департаментами Администрации области, не всегда оказываются действенными.

Департамент здравоохранения является структурным подразделением Администрации Тюменской области, обладает правами юридического лица и имеет самостоятельный баланс. В соответствии с Положением о Департаменте, утвержденным постановлением Губернатора Тюменской области от 12 апреля 2001 г. N 125, из 26 основных функций семь связаны с оказанием публичных услуг. Анализ приказов Директора Департамента здравоохранения показал, что значительная их часть (56 из 146) посвящена проведению конкурсов на оказание социальных услуг, поставки товаров медицинского назначения, выполнение проектно-изыскательских работ и т.д. То же соотношение основных функций и функций по оказанию услуг сохраняется и на уровне муниципальной власти. Так, в соответствии с Положением об Управлении по здравоохранению и медицинскому страхованию города Тюмени, из 29 его основных функций восемь прямо или косвенно связаны с оказанием публичных услуг.

Интересной для обобщения представляется практика заключения договоров учреждений с органами управления здравоохранением, территориальным фондом обязательного медицинского страхования, договоров с предприятиями, а также с другими юридическими лицами. Для части предприятий Департамент здравоохранения осуществляет функции учредителя. Департамент здравоохранения при оказании услуг взаимодействует с медицинскими и фармацевтическими ассоциациями и иными общественными организациями. К сожалению, отношения с ними носят эпизодический характер.

Вопросы связи, включая организацию оказания услуг связи, входят в компетенцию Департамента информационной политики Администрации Тюменской области, в составе которого образовано Управление связи и телекоммуникаций. Следует обратить внимание на то, что Губернатором области в 2004 году образован Департамент стратегического развития, в состав которого входит Управление информатизации. При этом функции Департамента информационной политики частично пересекаются с функциями Департамента стратегического развития.

Департамент жилищно-коммунального хозяйства Тюменской области является структурным подразделением Администрации Тюменской области, проводящим государственную политику, осуществляющим координацию и функциональное регулирование в области жилищной политики, жилищно-коммунального комплекса, его развития и формирования во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Департамент ЖКХ является получателем и главным распорядителем областных бюджетных средств. При оказании разнообразных услуг Департамент практически не взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти. В то же время с органами исполнительной власти Тюменской области, органами местного самоуправления, объединениями собственников жилья, с гражданами Департамент ЖКХ взаимодействует достаточно часто.

Деятельность Департамента финансов связана с составлением проекта областного бюджета и консолидированного бюджета области, обеспечением их исполнения и составлением отчета, разработкой проектов нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, с определением размеров дотаций, субвенций, субсидий и др. финансовой помощи из фонда финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований. Департамент финансов оказывает такие виды государственных услуг, как решение вопроса о предоставлении налоговых льгот отдельным категориям налогоплательщиков и плательщиков сборов, финансирование в форме заказа, осуществляет финансовую экспертизу проектов договоров (соглашений), заключаемых Администрацией области с федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от организационно-правовой формы. Департамент готовит ответы на письма, обращения, ходатайства, заявления департаментов, комитетов, муниципальных образований, учреждений, организаций, то есть предоставляет информационные и методические услуги.

Изучение управленческого опыта позволило разработать ряд рекомендаций.

Рекомендации по совершенствованию организации управления

В условиях проведения административной реформы на уровне субъектов Российской Федерации в Тюменской области предстоит решить комплекс задач. Во-первых, нужна концепция реформирования органов исполнительной власти, которая послужит основой для принятия нового закона Тюменской области об органах исполнительной власти и изменения тематических законов. Во-вторых, требуется нормативно-методическая согласованность решений и действий на уровне области с федеральными актами.

Для решения этих задач и в целях совершенствования организации управления был подготовлен ряд документов: структура типового положения Департамента Администрации Тюменской области; структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области; рекомендации "Диагностика деятельности органов исполнительной власти"; методика реализации закона; предложения к системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области; предложения по подготовке должностных регламентов и служебных контрактов.

Прежде всего для реформирования органов исполнительной власти необходима подробная, отвечающая новым задачам регламентация деятельности департаментов Администрации Тюменской области. С этой целью исследовательской группой была разработана структура типового положения Департамента Администрации Тюменской области, в которой определены основные цели, функции, права и обязанности Департамента.

Основными целями деятельности Департамента являются участие в разработке и реализации государственной политики субъекта Российской Федерации применительно к соответствующей отрасли (сфере), анализ состояния и тенденций развития этой отрасли, формирование правовых и экономических условий, способствующих эффективной деятельности предприятий, учреждений, организаций, обеспечение реализации федеральных законов и законодательства субъекта Российской Федерации, включая контроль.

В положении есть специальный раздел, регламентирующий взаимодействие Департамента с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отдельным же разделом установлен порядок разработки, принятия и реализации нормативных правовых актов. Обращает на себя внимание раздел, подробно устанавливающий юридическую ответственность Департамента. В нем содержатся основания наступления юридической ответственности: за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него функций и обязанностей, в том числе программных и плановых показателей; за несвоевременное и неправильное осуществление предоставленных прав; за ошибки в принятых решениях и совершенных действиях; за нарушение законодательства. При этом предусматривается не только дисциплинарная и административная, но и уголовная ответственность за невыполнение или ненадлежащее выполнение возложенных на него обязанностей.

Подробно решаются в положении вопросы организации работы Департамента.

Была подготовлена структура Примерного регламента органа исполнительной власти Тюменской области. Регламент вводит процедуру деятельности органа по реализации его компетенции. Ее целесообразно использовать при разработке и утверждении регламентов областных органов исполнительной власти с учетом специфики их статуса.

Примерный регламент состоит из 12 глав, и его основными элементами являются следующие: общие положения, руководитель органа исполнительной власти, структура органа исполнительной власти, работники (служащие) органа исполнительной власти, совещательные органы, планирование работы органа исполнительной власти, подготовка и принятие правовых актов, заседания и совещания, организация взаимоотношений с гражданами и юридическими лицами, организация контроля, учета и отчетности, финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности органа исполнительной власти.

Для совершенствования организации управления важной задачей является своевременное принятие и четкое следование должностным регламентам и служебным контрактам. В соответствии со ст. 23-41 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в органах исполнительной власти заключаются и осуществляются служебные контракты со служащими. Существенные условия служебного контракта установлены в п. 3 ст. 24. Права и обязанности государственного служащего определяются в должностном регламенте, в котором конкретизируются задачи и функции структурного подразделения органа исполнительной власти. Должностной регламент включает: определение должности (и структурного подразделения), основные задачи служащего, права служащего, обязанности служащего, взаимоотношения по должности, основания и формы поощрения, основания и виды ответственности.

Следует точно определить виды решений, принимаемых служащим, - "самостоятельно", "по согласованию", "совместно", "в предварительном порядке", "во исполнение". Должностные регламенты разрабатываются кадровой службой органа исполнительной власти по единой схеме, согласовываются с руководителями структурных подразделений и утверждаются руководителем органа исполнительной власти.

Наряду с четкой правовой регламентацией деятельности органов исполнительной власти важнейшей задачей является оценка этой деятельности. Решение этой задачи предполагает использование различных методов и способов. Одним из наиболее перспективных направлений является диагностика деятельности органов исполнительной власти. При проведении исследования были подготовлены рекомендации по диагностике деятельности органов исполнительной власти.

В ходе управленческой, социально-экономической и иной деятельности не всегда удается тщательно обосновать принимаемые решения и совершаемые действия. Реальный статус государственного органа "смещается" в сторону от его нормативной модели. Законы и другие правовые акты реализуются плохо, государственные и иные органы слабо осуществляют свою компетенцию. В условиях административной реформы важно обеспечить прочную причинно-следственную связь деятельности органов исполнительной власти с изменениями в правосознании и поведении граждан, с результатами деятельности организаций, учреждений и предприятий, с уровнем развития экономической и социальной сфер.

Для решения этой задачи необходим механизм формирования планов и показателей работы органов исполнительной власти и критериев оценки их реализации. Важнейшим инструментом для этого является правовая диагностика. Это - способ анализа действия права и органов публичной власти, позволяющий с помощью системы показателей фиксировать и оценивать их реальное воздействие на общественные отношения в определенный период времени. Диагностике присущи комплексный характер и использование разных средств - юридических, экономических, социальных и др. Ее можно применять для анализа правовой ситуации в рамках отдельного государственного органа, взаимодействия смежных органов между собой и с коммерческими организациями, в пределах отрасли и сферы экономики, в регионе, наконец, в масштабе страны. Тем самым можно вовремя предвидеть, оценивать и менять правовые ситуации - консервативные, отклоняющиеся, конфликтные, критические, переходные - и поддерживать нормальные.

В целях диагностики деятельность органов исполнительной власти необходимо отслеживать по следующим направлениям: компетенция органов, деятельность госслужащих, действие правовых актов, общественное поведение, объекты воздействия органов публичной власти.

Для анализа и оценки осуществления компетенции государственного органа рекомендуется использовать ряд средств. Прежде всего это обоснованное установление компетенции в статутных законах, положениях и тематических законах и в иных актах, сравнение ее отдельных элементов (предметов ведения, статуса субъектов, полномочий, взаимоотношений, ответственности). Не менее важным является изучение объема бюджетного финансирования и реальных расходов, целевого использования средств в рамках целевых программ. Сопоставление мероприятий, предусмотренных в планах (программах) работы государственных органов, с реально осуществленными мерами (принятие актов, проведение инструктажа, проверок и т.п.) также позволяет оценить компетенцию государственного органа. Следует использовать и определение объема деятельности, осуществляемой в соответствии с административными процедурами (регламентами) и вне их; анализ содержания и видов правовых актов, принятых для реализации функций; рассмотрение документов, оформленных в рамках функций, включая сопоставление потоков "входящих" и "исходящих" (по субъектам - адресатам и содержанию); рассмотрение оснований и содержания материально-финансовых, организационных, технических действий; выявление удельного веса устных решений; определение меры участия общественных и саморегулируемых организаций в осуществлении компетенции органа.

Необходимо предотвращать и устранять типичные нарушения компетенции, такие как: присвоение властных полномочий, злоупотребление должностными полномочиями или их превышение, вмешательство в компетенцию других органов и нарушение процедур, принятие ошибочных решений и невыполнение отдельных полномочий, непринятие решений и бездействие, необеспеченность компетенции материально-финансовыми, информационными и кадровыми ресурсами, воспрепятствование деятельности и давление, ошибочные взгляды относительно объема и характера компетенции, фактическое решение вопросов с помощью неформальных методов и структур.

Анализ деятельности госслужащих целесообразно проводить по четко определенным показателям. К их числу относится оценка знания должностных обязанностей и прав; сопоставление фактических действий служащего с должностным регламентом, планом и поручениями; выявление случаев конфликта интересов служащего; изменение профессионального уровня.

Действие правовых актов следует оценивать при помощи различных показателей. Прежде всего нужно изучать практику применения норм закона органами исполнительной власти, экономическими субъектами (принятие ими локальных и договорных актов), судебными органами, гражданами. Важным показателем являются позитивные результаты. К их числу относятся использование норм закона как условия оптимального решения задачи, правильный выбор закона и норм, относящихся к рассматриваемому вопросу, правильное понимание содержания норм, статуса субъектов права и вариантов их правомерных действий, предвидение и предотвращение правовых рисков, полнота и последовательность применения норм закона и смежных законов, актов. Большое значение имеет выявление юридических ошибок. Ошибки могут быть познавательными, содержательными и технико-юридическими.

Важным направлением правовой диагностики является оценка динамики общественного поведения, то есть поведения граждан, социальных групп и слоев под влиянием деятельности органов публичной власти и организаций. В пределах проведенного исследования показатели ее оценки были уточнены и дополнены.

Одним из наиболее интересных направлений диагностики является изучение динамики объектов воздействия органов публичной власти. Целесообразно выделить два вида объектов.

Первый - организации, учреждения, предприятия. Изучение реальных изменений в организациях вследствие деятельности публичной власти возможно при помощи различных способов. Прежде всего необходим анализ устава и правоспособности организации. Также целесообразно определить тип отношений между действиями органов публичной власти (регулирующие, партнерские, контрольные, информационно-уведомительные, отчетные) и организаций. Не менее полезным является анализ видов и содержания обращений - от органов публичной власти к организациям и наоборот. Кроме того, важно установить каналы участия организаций в деятельности органов публичной власти (постоянные, временные, инициативные и др.). Показательным критерием также является степень влияния статуса организаций, в том числе саморегулируемых организаций, на их отношения с органами публичной власти. Перспективным способом является оценка причин и видов нарушений прав и законных интересов участников отношений, способы их защиты.

Второй объект воздействия - это отрасли, подотрасли; сферы экономики, образования, культуры, науки и др. - в национальном и региональном масштабах, объем и виды производства продукции, показатели торгового оборота, оказания социальных услуг, данные об изменениях окружающей среды. Их обоснованное определение - в повестке дня. Именно с ними предстоит сопоставить показатели деятельности государственных органов, организаций, учреждений и предприятий. Тем самым можно установить меру отклонений фактической деятельности субъектов права от их нормативной модели.

Не менее важным для совершенствования организации управления, чем диагностика деятельности органов исполнительной власти, является разработка методики реализации закона.

Для повышения эффективности действия законов органы государственной власти субъекта Российской Федерации после принятия закона должны осуществить комплекс согласованных мероприятий. Системный подход к реализации закона предполагает определенный набор действий и мер, которые необходимо принять в обязательном порядке. Их можно сгруппировать следующим образом: меры, направленные на организацию изучения закона, действия по организации применения закона, действия по оценке эффективности реализации закона и нормативно-правовых актов, принятых на основании и во исполнение закона.

Меры по организации изучения закона призваны обеспечить правовую информированность исполнителей, их право на квалифицированное знание его положений и разработку установки действовать в соответствии с нормами закона или вопреки им. Необходимо подготовить специальные мероприятия по изучению закона различными группами исполнителей и правоприменителей: депутатами, государственными служащими, сотрудниками учреждений, организаций и предприятий, членами общественных объединений, гражданами.

Особое внимание должно быть уделено информированию на уровне района и города не только о положениях закона, но и о принимаемых во исполнение закона нормативных актах и иных реализующих закон решениях, а также проектах этих решений.

В ходе изучения закона необходимо, прежде всего, учитывать взаимосвязь и взаимодействие норм принятого закона с уже действующими в этой сфере законодательными и иными нормативными правовыми актами.

Способы изучения содержания законов могут быть различны. При наличии юридической подготовки и навыков работы с нормативными актами эффективным является индивидуальное изучение закона. Не менее продуктивными являются такие методы, как проведение лекций, семинаров, имитационных и деловых игр, а также организация занятий на постоянно действующих курсах по правовому обучению.

Уровень овладения правовыми знаниями должен быть важнейшей составляющей профессиональной квалификации должностных лиц, руководителей и служащих. Соответствующие требования должны в обязательном порядке отражаться в должностных регламентах и оцениваться в ходе конкурсов и аттестаций работников.

В ходе исследования были подготовлены также предложения по системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств в области. В Тюменской области разработана система мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств. В нее включены основные принципы формирования бюджета области с определением эффективности использования бюджетных средств, а также некоторые количественные и качественные показатели оценки деятельности администраторов бюджетных средств.

К числу положительных показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств в названной системе можно отнести:

обеспечение доступности бюджетных услуг; внедрение ресурсосберегающих технологий; повышение эффективности использования материально-технической базы и отдачи от капитальных вложений; изменение способов оказания услуг за счет привлечения негосударственных поставщиков услуг; повышение качества и снижение стоимости при сохранении способов оказания услуг через нормативное финансирование и стандартизацию услуг; создание системы разработки целей через определение задач, результатов деятельности администрации; внедрение инструментов оценки эффективности принимаемых решений через создание методики оценки эффективности работы администрации и бюджетополучателей; создание системы мотивации для достижения результатов посредством стимулирования служащих и бюджетополучателей в целях достижения заданного результата и эффекта и др.

Вместе с тем в системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области не предусматриваются такие важные показатели оценки деятельности, как учет запросов и нужд общественности (населения), клиентов, потребителей и пользователей услуг; адекватность принимаемых решений интересам населения области; согласование действий органов власти с общественными организациями и иными объединениями граждан; работа по разъяснению населению того, что администраторы бюджетных средств обязаны работать на "конечный" результат.

К числу показателей оценки деятельности администраторов бюджетных средств также не отнесены и обеспечение качества оказываемых услуг; удовлетворенность и мнение граждан, получивших услуги; четкость планируемых результатов. В системе мониторинга достижения результатов деятельности администраторов бюджетных средств области не указывается, для каких целей будут использоваться показатели оценки - для совершенствования процесса принятия решений, системы отчетности или самих процессов деятельности органов власти.

Предложения о порядке оказания публичных услуг

В ходе работы, связанной с порядком оказания публичных услуг, были подготовлены предложения, уточняющие понимание природы публичных услуг, компетенцию исполнительных органов государственной власти субъекта Федерации и правовые режимы оказания услуг, совершенствующие использование административных процедур, способствующие повышению роли организаций и учреждений, активизации общественных институтов. Данные предложения были дополнены результатами анкетного опроса экспертов.

Как уже было сказано выше, деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления Тюменской области по оказанию публичных услуг в соответствии с программой исследования изучалась различными методами. Метод анкетного опроса, в отличие от изучения документов и практики подготовки и принятия нормативных актов, позволяет проанализировать субъективную сторону данного вида деятельности. Именно от позиции государственных служащих, их готовности к нововведениям, четкости понимания происходящих изменений и своих задач в связи с новыми полномочиями зависит успех административной реформы в целом и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в частности.

Ситуация, складывающаяся в Тюменской области, по оказанию услуг юридическим лицам и гражданам, по оценкам работников органов исполнительной власти, далека от идеальной. Обеспеченность услугами в сфере культуры считают относительно удовлетворительной 75,6 процента респондентов, а в сфере физкультуры и спорта - 66,6 процента. Довольно благополучно складывается ситуация в сфере образования - 63,6 процента респондентов полагают, что услуги, оказываемые гражданам в сфере образования, скорее достаточны и полностью достаточны. Но при этом в сфере образования и физкультуры более четверти ответивших обеспеченностью услугами не удовлетворены.

Более всего недовольных обеспеченностью услугами в жилищно-коммунальной сфере - 74,6 процента. Обеспеченность услугами в сфере здравоохранения и социального обеспечения тоже явно недостаточна - более половины работников органов исполнительной власти придерживаются данного мнения относительно сферы здравоохранения (50,6 процента), немногим менее половины - сферы социального обеспечения (45,1 процента).

Достаточно высока доля опрошенных, испытывающих затруднения при оценке качества публичных услуг, предоставляемых юридическим лицам, - около трети респондентов. Оценивая в общем позицию государственных служащих по вопросу качества публичных услуг, оказываемых юридическим лицам, следует сказать, что большая часть из них - 35,5 процента считает качество услуг удовлетворительным, 15,3 процента - хорошим, 18,1 процента - низким.

Низко оценивается качество публичных услуг при предоставлении земельных участков, участков недр - 34,2 процента и при получении правоустанавливающих документов - 26,0 процента. Наиболее качественными услугами, по мнению опрошенных, являются размещение государственных заказов, а также предоставление кредитов, ссуд, квот, льгот за счет бюджетов всех уровней - 28,6 процента и 25,0 процента соответственно.

Среди направлений совершенствования деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг наибольшее значение, по мнению государственных служащих, имеет достаточное финансирование и развитие материальной базы и инфраструктуры - 25,0 процента и 23,6 процента соответственно. Показательно, что в такой же степени (23,1 процента) государственные служащие заинтересованы во введении четких процедур взаимодействия органов и организаций. По их мнению, это так же важно, как финансирование и материальное обеспечение публичных услуг. К изменению организационно-правовых форм учреждений, оказывающих публичные услуги, работники органов исполнительной власти относятся с определенной настороженностью. Так, только 10,9 процента опрошенных полагают, что эта мера позволит повысить эффективность деятельности органов исполнительной власти и местного самоуправления по оказанию публичных услуг. Также осторожно они оценивают полезность таких мер, как передача полномочий и изменение структуры органов исполнительной власти, - 10,8 процента и 5,2 процента.

Абсолютное большинство опрошенных работников органов исполнительной власти Тюменской области, накопивших значительный опыт деятельности по оказанию публичных услуг, полагают, что прав, предоставленных им, явно недостаточно для обеспечения эффективной деятельности по оказанию услуг в новых условиях. Этого мнения придерживаются 60,6 процента респондентов. С учетом того, что в ходе административной реформы должны быть уточнены функции государства и органов государственной власти, определены пределы и формы государственных гарантий конституционных прав граждан, предстоит большая работа по более подробной регламентации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, реализующих эти функции. Одним из направлений этой работы должно быть расширение прав, предоставленных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, наделение их дополнительной компетенцией, источниками финансирования и дополнительной ответственностью.

Совершенствование деятельности органов исполнительной власти по оказанию услуг предполагает четкое понимание термина "публичная услуга". В процессе проведения в России административной реформы появились новые понятия "публичных услуг", "государственных услуг", "социальных услуг". В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. N 649) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Органы исполнительной власти предоставляют следующие виды публичных услуг. Услуги для граждан включают в себя выдачу личных документов, в том числе водительского удостоверения, осуществление регистрационных действий (в том числе регистрацию автомобилей), предоставление права пользования публичными библиотеками, образовательные услуги и пр. Услуги для предпринимателей и юридических лиц - осуществление регистрационных действий (например, регистрация новой компании), выдача лицензии, разрешения, консультирование по налогообложению и пр. Однако можно условно выделить и третью группу: это органы государственной власти и местного самоуправления, которыми оказываются услуги, в основном, информационного характера. Публичные услуги государственные органы могут: исполнять самостоятельно; делегировать их исполнение органам местного самоуправления; организовывать их исполнение коммерческими и некоммерческими организациями.

Объем публичных (государственных) услуг, фактически оказываемых органами исполнительной власти Тюменской области гражданам различных категорий (пенсионерам, детям, предпринимателям и т.д.), в общем объеме оказываемых услуг невелик. Основная часть публичных (государственных) услуг оказывается не органами исполнительной власти и органами местного самоуправления Тюменской области, а подведомственными им учреждениями, предприятиями, организациями, имеющими статус государственных или муниципальных.

Необходимо отметить, что в различных сферах деятельности органов исполнительной власти Тюменской области ситуация с оказанием публичных услуг различна. Например, в социальном секторе удельный вес публичных услуг, оказываемых подведомственными государственными и муниципальными учреждениями, предприятиями, организациями, намного выше, чем в сфере промышленности, инвестиций, торговли и т.д. Обусловлено это тем, что по законодательству можно определить пока два вида получателей публичных (государственных) услуг: из числа социальных категорий граждан (учащиеся, студенты, пенсионеры, безработные и т.п.) и субъекты предпринимательской деятельности.

Отсутствует ясное представление об объеме полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъектов РФ федеральным законодательством. Так, в Тюменской области был бы желателен Реестр полномочий органов государственной власти субъектов РФ, исходя из которого можно определять перечень публичных (государственных) услуг органов исполнительной власти, как это, например, делается в Новосибирской области и Ямало-Ненецком автономном округе. В настоящее время о полноте закрепления прав и обязанностей органов исполнительной власти Тюменской области можно судить только исходя из тех функций, которые закреплены положениями об этих органах власти.

Анализ положений об органах исполнительной власти Тюменской области показал, что в закрепленных за названными органами власти функциях по оказанию ими публичных (государственных) услуг дублирования не встречается. Бoльшая часть прав по оказанию публичных (государственных) услуг передана специально созданным учреждениям: лицензионной палате, медицинским, образовательным и иным учреждениям.

Анализ функций органов исполнительной власти Тюменской области дал возможность выявить государственные функции, которые могли бы быть переданы негосударственным организациям. Это поможет концентрации усилий руководства Тюменской области на более успешном выполнении иных функций, возложенных на органы исполнительной власти, сократит расходы областного бюджета. И в конечном счете обеспечит лучшую реализацию переданных функций, благодаря тому, что исполняющие их негосударственные организации заинтересованы в поддержании соответствующего статуса.

Не могут подлежать передаче те функции, которые направлены на обеспечение безопасности и обороноспособности государства. Вместе с тем некоторые функции, которые обращены к субъектам предпринимательской деятельности, могут быть переданы создаваемым в установленном порядке негосударственным организациям, которые будут осуществлять переданные функции в отношении определенного круга участников.

Так, для реализации права на информацию, которая аккумулируется в государственных органах, возможно на конкурсной основе определить организацию, которая взяла бы на себя указанную функцию (информационный брокер). В сфере инноваций для продвижения новейших разработок в промышленность и другие отрасли экономики определенные государственные функции может взять на себя технологический брокер. Ассоциации, например, лесозаготовителей и деревообработчиков могли бы принять государственные полномочия по разработке мер по привлечению инвесторов и дополнительных финансовых ресурсов, а орган исполнительной власти оказывал бы им лишь информационную и иную государственную поддержку и т.д.

В числе функций департаментов, курирующих социальную сферу, преобладают функции, связанные с оказанием публичных услуг. Это - формирование перечня услуг, определение нормативов их финансирования, контроль качества и порядка их предоставления, подготовка кадров, занятых оказанием услуг, разработка и реализация программ социального развития и др. При этом органы исполнительной власти (департаменты Администрации) наряду с подведомственными организациями и учреждениями напрямую включены в процесс оказания публичных услуг населению и организациям. Это связано прежде всего с преобладанием в социальной сфере государственных либо муниципальных учреждений.

Оказание публичных услуг возможно как на платной, так и бесплатной основе. Можно отметить, что на законодательном уровне пока не установлен полный реестр публичных услуг, оказываемых безвозмездно. Граница между платными и бесплатными услугами подвижна. В высших учебных заведениях, например, уже около 60 процентов студентов учатся на платной основе. Соотношение между платными и бесплатными услугами часто определяется не их общественной значимостью, а недостаточностью финансирования и другими экономическими причинами. Вместе с тем на законодательном уровне необходимо разработать критерии выделения среди публичных услуг тех, которые должны оказываться на бюджетной, бесплатной для клиентов основе. Подходы в законодательном решении этого вопроса имеются. В частности, в образовательном законодательстве установлено, что в общеобразовательной школе платные услуги могут оказываться только вне рамок государственных образовательных стандартов и соответствующих образовательных программ, что ряд категорий обучающихся (дети-инвалиды, дети с отклонениями в развитии, одаренные дети) имеют определенные преимущества в пользовании образовательными услугами. В действующем Законе Тюменской области "Об основах функционирования образовательной системы в Тюменской области" вопросы предоставления платных публичных услуг урегулированы также не полностью. Так, в Законе установлено, что определение стоимости платных услуг осуществляется образовательными учреждениями, но отсутствуют процедуры оказания услуг и взаимоотношений с общественностью.

Задача более эффективного использования бюджетных средств обусловливает необходимость расширения правовых форм оказания публичных услуг. В этом направлении требуют решения такие вопросы, как использование для оказания публичных услуг, наряду с госучреждениями, организаций других организационно-правовых форм, определение их на конкурсной основе, финансирование на основе госзаказа, введение нормативного финансирования публичных услуг дифференцированно в зависимости от вида услуги и особенностей клиентов, создание правовых условий для активного участия в оказании публичных услуг представителей бизнеса, общественности.

Особое внимание должно быть уделено правовым возможностям оказания дополнительных услуг, установления для образовательных учреждений дополнительных к федеральным требований, таких как оснащение учебного процесса, стимулирование труда учителей и т.д. Целесообразно, чтобы Департамент образования и науки подготовил необходимые правовые акты.

В условиях реформирования социальной сферы и прежде всего здравоохранения и образования предстоит определить объем и характер их правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Применительно к здравоохранению следует исходить, естественно, из положений федеральных законов и новых подзаконных актов, с помощью которых усиливается "вертикальное" специализированное регулирование. Правительство РФ утвердило 26 ноября 2004 г. "Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2005 год", в которой установлены виды медицинской помощи, предоставляемой бесплатно, виды помощи в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, виды помощи за счет средств бюджетов всех уровней, нормативы объемов медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи. Министерством здравоохранения и социального развития РФ утверждены 22 ноября 2004 г. "Порядок оказания первичной медико-санитарной помощи гражданам, имеющим право на получение набора социальных услуг" и ряд специальных учетных форм и инструкций, 1 ноября 2004 г. утвержден "Порядок оказания скорой медицинской помощи".

Готовятся федеральные законы "Об автономных учреждениях" и "О государственной некоммерческой автономной организации", рассчитанные на расширение экономической самостоятельности медицинских учреждений.

В этих условиях целесообразно:

а) принять в новой редакции Закон Тюменской области "Об организации медицинской помощи населению Тюменской области";

б) внести изменения в постановления Администрации Тюменской области о порядке оказания видов медицинской помощи различным категориям граждан, о сети и статусе медицинских учреждений;

в) пересмотреть, опубликовать и разместить во все медицинские учреждения правила и памятки оказания медицинских услуг населению;

г) внести изменения в положения об органах здравоохранения с учетом новых норм об их функциях и взаимоотношениях с медицинскими учреждениями;

д) несмотря на имеющуюся тенденцию увеличения количества обращений и запросов от Минздравсоцразвития России в Департамент здравоохранения по подготовке предложений по совершенствованию законодательства, оценка органом субъекта РФ отдельных проектов и приказов Министерства по вопросам оказания услуг населению должна полнее использоваться и в самом Министерстве.

Ситуацию в Тюменской области в сфере ЖКХ надо оценивать в свете государственной реформы данной сферы. Принятие федеральных законов создает условия для демонополизации рынка коммунальных услуг и создания конкурентной среды, организации системы контроля со стороны потребителей за ценообразованием, введения стандартов качества услуг. В этих условиях требуется дополнительная законодательная регламентация новых проблем. В Жилищном кодексе разрешен ряд вопросов предоставления коммунальных услуг надлежащего качества (ст. 65), предусмотрены случаи ответственности наймодателя, но в нем отсутствует ряд норм, необходимых для предоставления услуг. Так, например, в нем нет специальной нормы, которая устанавливала бы возможность предоставления коммунальных услуг не только государственными или муниципальными службами ЖКХ, но и предприятиями частной собственности.

Предстоит также принять решения об определении видов услуг, оказываемых различными жилищными организациями, их обязанностей и процедур деятельности, о гласности в этой сфере, об усилении контроля потребителей за качеством услуг, о новом статусе жилищных организаций. Потребуется внести изменения в областной Закон "О регулировании жилищных отношений в Тюменской области". Нужны областные программы действий по реализации Федерального закона "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации".

В Тюменской области предстоит принять конкретные решения по линии областной Думы, Администрации области и отраслевых органов, связанных с организацией предоставления услуг в жилищно-коммунальной сфере. В этом плане заслуживает поддержки линия Администрации области и областной Думы на создание центров обслуживания граждан. Деятельность ОАО "Тюменский расчетно-информационный центр" с абонентскими пунктами позволяет оперативно оказывать жилищно-коммунальные услуги путем электронной обработки расчетных и платежных документов. Готовится к открытию Центр по работе с населением. Все это потребует четкой регламентации всех этапов оказания услуг гражданам, проведения конкурсов на подрядные работы в сфере ЖКХ.

На основании сказанного можно прийти к выводу, что в законодательном регулировании публичных услуг на уровне Федерации и ее субъектов наблюдаются как дублирование норм, так и правовые пробелы. Нужны четкие критерии принятия законов в данной сфере.

К сожалению, в Тюменской области в законах и иных правовых актах весьма слабо применяются процедуры, позволяющие ввести стабильные рамки деятельности органов, организаций и граждан. Для преодоления этих трудностей нужно шире вводить административные процедуры. Административные процедуры - это нормативно установленный порядок осуществления управомоченными субъектами права последовательно совершаемых действий в целях реализации их компетенции и решения социально-экономических и иных задач. Введение процедур придает деятельности органов публичной власти строго легальный, открытый и заранее предсказуемый характер и дает возможность ограничивать и устранять произвольные действия.

Процедура позволяет, во-первых, установить стабильный правовой порядок деятельности. Для его обеспечения необходимы правовые нормы двоякого рода - либо процедурные правила в тематических законах (об образовании, медицинском обслуживании и т.п.), либо специальные положения о порядке решения тех или иных вопросов (порядок отвода земельных участков и т.п.). Во-вторых, что не менее важно, процедура дает возможность четко определить круг органов, должностных лиц и служащих, обязанных в рамках своей компетенции совершать соответствующие действия. Кроме того, процедура устанавливает категории граждан и юридических лиц, которые вправе действовать в рамках процедур для получения публичных услуг и требовать их оказания в соответствии со стандартами и правилами. В-третьих, процедурой предусматриваются виды действий (организационно-технические и иные меры, подготовка документов, принятие решений и т.п.), совершаемых органами, должностными лицами и служащими. В-четвертых, процедура позволяет определить последовательность совершения действий, включая периодичность и сроки их совершения, а также обеспечить гласность всех действий.

Введение административных процедур в областных законах и иных правовых актах будет означать их обязательность для применения. Это потребует усилий по освоению элементов процедур как работниками органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, так и гражданами и представителями юридических лиц.

Оказание публичных услуг является непосредственной задачей экономических субъектов - государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений, акционерных обществ и др. Их самостоятельность в данной сфере гарантирована законом и уставами. Вместе с тем уместно обратить внимание на ряд положений их уставов.

В уставе ООО "Тюменский завод обуви" (ст. 3.17), уставе ОАО "Тюменский химико-фармацевтический завод" (ст. 4.10) содержатся положения о недопущении вмешательства в административную и хозяйственную деятельность обществ со стороны государственных организаций. Но кроме подобных запретов были бы оправданны положения о сотрудничестве с публичными органами в решении общих задач социально-экономического развития территории. Полезным было бы и добровольное представление бизнес-планов на заключения, что позволило бы полнее учитывать социальные индикаторы. Такая нормативная ориентация весьма полезна.

Департамент здравоохранения Администрации Тюменской области утверждает уставы 62 подведомственных организаций, имеющих статус учреждений и государственных унитарных предприятий. В ведении Управления по здравоохранению и медицинскому страхованию г. Тюмени имеется 28 подведомственных учреждений.

Система управления здравоохранением ориентирована на признание рынком только оборота медицинских услуг, оказываемых негосударственными, немуниципальными организациями и учреждениями здравоохранения вне отношений с ассоциированным плательщиком. Это отражается на эффективности деятельности учреждений здравоохранения в условиях рынка, потому что значительно осложняет их интеграцию в единое экономическое пространство.

На основе проведенного исследования можно сделать три общих вывода. Первый - нужны дополнительные усилия по обеспечению курса на децентрализацию управления и повышение самостоятельности предприятий, учреждений и организаций как в решении экономических и иных вопросов, так и в сфере оказания услуг гражданам. Это потребует изменения их отношений с государственными и муниципальными органами и с потребителями услуг. Второй - необходимо внести изменения в уставы социальных служб, предприятий, учреждений и организаций как в соответствии с федеральными нормами, так и на основе областных законов и иных актов. Третий - четко определить виды услуг, которые могут предоставлять организации и учреждения, порядок их оказания. Контроль органов публичной власти должен сохраняться.

Эффективность деятельности государственных и муниципальных органов по оказанию ими публичных услуг в значительной степени зависит от степени активности граждан. Большим резервом здесь может служить эффективное участие общественных объединений в управлении и оказании публичных услуг. Пока же деятельность, например, отраслевых ассоциаций является бессистемной и не служит каналом экономического самоуправления.

Более того, обращает на себя внимание, что статус департаментов не предусматривает стабильных процедур их взаимодействия с общественными институтами. Неустойчивы и, судя по всему, носят эпизодический характер отношения с саморегулируемыми организациями, профсоюзами, объединениями работодателей, отраслевыми ассоциациями, научно-техническими обществами. Упорядочение их системы и взаимоотношений позволит передать общественным структурам целый ряд функций от областных и иных органов. Доказательством служит большая и полезная работа в области, которую выполняет Тюменское региональное отделение Общероссийской общественной организации малого и среднего бизнеса "Опора". Оно получает и обобщает информацию от предпринимателей и оформляет ее в формате предложений органам власти, проводит мониторинг изменений, организует комплексное правовое обслуживание предприятий, защищает их права, осуществляет представительские функции в судах.

Большими резервами обладают отраслевые ассоциации, охватывающие однородные по профилю деятельности предприятия. В их уставах закреплены задачи по внутренней координации членов партнерства, представлению их интересов в отношениях с государственными органами и учреждениями, содействию в разработке стандартов, программ и проектов правовых актов. Целесообразно активизировать связи отраслевых ассоциаций с экономическими органами на всех уровнях путем систематического участия в рассмотрении общих вопросов, обсуждения проектов законов и иных актов, внесения инициативных предложений по развитию производства и торговли, участия в территориальных целевых программах.

Проведенный анализ позволяет сделать несколько общих выводов о целесообразности упорядочения и повышения эффективности деятельности общественных объединений. Во-первых, следует более четко определить задачи и сферы их деятельности и установить функциональное взаимодействие с соответствующими государственными и муниципальными органами. Для этого потребуется уточнение их уставов и положений. Во-вторых, необходимо обеспечить строгое и равномерное представительство общественных объединений в органах публичной власти с учетом профиля их деятельности. В-третьих, следует включить в систему работы всех органов публичной власти полное информирование о своей деятельности, обязательное согласование с общественными институтами проектов решений, вовлечение их в аналитическую и контрольную деятельность. В-четвертых, целесообразно регулярно проводить в области гражданский форум с участием всех общественных институтов, создать общественную палату для согласования их деятельности. В-пятых, следует изучить возможность уменьшения объема некоторых функций государственных органов и передачи части из них общественным институтам. В-шестых, нужно регулярно анализировать отношение граждан к набору и качеству оказываемых публичных услуг.

Выводы

Изучение деятельности органов исполнительной власти Тюменской области по совершенствованию организации управления и оказания публичных услуг свидетельствует о том, что необходима более подробная правовая регламентация деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также последовательная работа по совершенствованию тематических законов. При этом в тематических законах должны решаться как вопросы регламентации деятельности органов исполнительной власти, так и весь комплекс проблем, связанных с обеспечением оказания публичных услуг.

С целью совершенствования деятельности по организации управления и оказания услуг необходимо:

- разработать и принять законы субъектов Российской Федерации об органах исполнительной власти;

- более подробно регламентировать деятельность органов исполнительной власти (в том числе по оказанию публичных услуг) в тематических законах субъектов Российской Федерации;

- разработать ряд нормативных актов, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, такие как типовые положения о департаментах, регламенты органов исполнительной власти;

- активно использовать для повышения эффективности работы органов исполнительной власти служебные контракты и должностные регламенты;

- вести постоянную диагностику деятельности органов исполнительной власти и осуществлять постоянный мониторинг за осуществлением как отдельных функций, так и направлений деятельности;

- отслеживать при помощи специально разработанных методик ход реализации действующих и вновь принимаемых законов;

- более активно разрабатывать и использовать административные процедуры;

- целенаправленно обеспечивать участие общественных объединений и саморегулируемых организаций в оказании публичных услуг.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП,

доктор юридических наук, профессор

М.Д. Чеснокова,

старший научный сотрудник ИЗиСП

"Журнал российского права", N 3, март 2005 г.