Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 апреля 2005 г. N КА-А40/3057-05 Отказывая в иске о привлечении к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности без лицензии и с нарушением требований лицензии, суд указал, что на момент рассмотрения дела судом истек срок давности привлечения к административной ответственности (извлечение)

Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа
от 27 апреля 2005 г. N КА-А40/3057-05
(извлечение)

Московская территориальная инспекция государственного геодезического надзора (далее - МТИГГН) обратилась в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Центр прикладной геоинформатики "Терра-Спейс" (далее - общество) к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.1 КоАП РФ, за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) и с нарушением требований специального разрешения (лицензии).

Решением названного арбитражного суда от 21.01.05 в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, МТИГГН подала кассационную жалобу, в которой просит его отменить как вынесенное с нарушением требований п. 2 ст. 13 Федерального закона от 26.12.1995 N 209 "О геодезии и картографии", Положения о порядке лицензирования картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.02 N 360, Положения о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2000 N 273, Инструкции о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации (ГКИНП-17-002-93).

В отзыве на жалобу общество возражало против ее удовлетворения, считая обжалованное решение суда первой инстанции соответствующим законодательству и имеющимся в деле доказательствам.

В судебном заседании представитель МТИГГН поддержал жалобу по изложенным в ней доводам. Представитель общества просил жалобу отклонить по доводам, приведенным в отзыве.

Обсудив доводы жалобы, проверив в порядке ст. 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации правильность применения норм материального и процессуального права, суд кассационной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям. Общество имеет лицензию регистрационный номер МОТ-02048к от 25.03.04 на осуществление отдельных видов работ, относящихся к картографической деятельности. Перечень этих работ приведен на оборотной стороне лицензии.

В ходе проведенной внеплановой проверки деятельности ООО "ЦПГ "Терра-Спейс" на предмет ее соответствия лицензионным требованиям и условиям и соблюдения установленного порядка выполнения работ при осуществлении картографической деятельности МТИГГН выявила факт нарушения требований ст. 3 Федерального закона "О геодезии и картографии", Положения о лицензировании картографической деятельности, выразившегося в выполнении обществом картографических работ (картографирование территорий иностранных государств), не разрешенных к выполнению лицензией. Также было установлено, что общество не осуществляло регистрацию работ в органах госнадзора в соответствии с требованиями п. 2 ст. 13 вышеупомянутого Федерального закона и п. 3 Инструкции о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации.

По факту выявленного правонарушения главный государственный инспектор по геодезическому надзору Московской территориальной зоны 11.01.05 составил протокол об административном правонарушении и 17.01.05 обратился в суд с заявлением о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.1 КоАП РФ.

Арбитражный суд г. Москвы, отказывая в удовлетворении заявленного требования, сослался на то, что картографические работы, связанные с территориями иностранных государств, не являются объектом правовых отношений в области геодезии и картографии и отдельным объектом лицензирования. При этом исходил из того, что Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" в п. 2 ст. 17 не назвал картографическую деятельность в качестве вида деятельности, перечень работ и услуг по которому устанавливается соответствующим положением о лицензировании. Также отметил, что из ст. 2 этого Закона не следует необходимость получения лицензии на определенный вид работ, относящийся к той или иной лицензионной деятельности. Суд указал, что согласно п. 7 Положения о лицензировании картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.02 N 360, виды работ указываются лицензирующим органом в реестре лицензий, а не в самой лицензии. Суд признал недоказанным нарушение обществом ст. 3 Федерального закона "О геодезии и картографии", ввиду не подтверждения факта выполнения обществом картографических работ федерального назначения, заказчиком которых являются соответствующие органы исполнительной власти. При этом отметил, что согласно акту внеплановой проверки от 11.01.05 заказчиком выполняемых обществом работ выступали как иностранные, так и российские юридические лица, что свидетельствует об осуществлении обществом картографических работ для иных нужд на основании п. 2 ст. 8 указанного выше федерального закона. Суд в решении от 21.01.05 указал, что в силу п. 2 ст. 3 Федерального закона "О геодезии и картографии" картографирование, в том числе территорий иностранных государств, относится к картографическим работам федерального назначения, но согласно п. 2 ст. 4 Закона не распространяется на объекты правовых отношений в области геодезической и картографической и иной лицензируемой деятельности.

Что касается неосуществления регистрации обществом проводимых картографических работ, то суд указал на отсутствие в Федеральном законе "О геодезии и картографии" такой обязанности субъектов правовых отношений в области картографической деятельности. При этом отметил, что требования п. 2 ст. 13 этого Закона касаются органов государственного геодезического надзора. Постановление Правительства Российской Федерации от 28.03.2000 N 273, Инструкция о порядке предоставления в пользование и использование материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда, зарегистрированная в Минюсте России 20.08.02 N 3712, Положение о порядке передачи гражданами и юридическими лицами в федеральный картографический фонд, зарегистрированное в Минюсте России 11.07.03 N 4890, также не содержат прямого указания на обязанность лиц, осуществляющих картографическую деятельность, регистрировать договоры и порядок их регистрации.

Выводы суда не соответствуют требованиям законодательства.

Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" определяет общие требования к лицензированию и виды лицензируемой деятельности.

Названный Закон отнес картографическую деятельность к числу лицензируемой.

Правовые отношения в области картографической деятельности урегулированы Федеральным законом от 26.12.1995 N 209-ФЗ (с изменениями) "О геодезии и картографии".

В ст. 12 указанного Федерального закона также указано на необходимость лицензирования картографической деятельности.

В ст. 1 этого Федерального закона дано понятие картографической деятельности, под которой понимается научная, техническая, производственная и управленческая деятельность в области картографии. При этом указано, что картографические работы представляют собой процесс создания картографической продукции, материалов и данных.

Виды картографических работ, подпадающих в сферу деятельности названного Федерального закона, приведены в ст. 3 этого Закона. В их числе указано картографирование территории иностранных государств.

Изложенное свидетельствует о том, что деятельность по картографированию территории иностранных государств как отнесенная Федеральным законом к числу картографической деятельности подлежит обязательному лицензированию.

В полученной обществом лицензии отсутствует разрешение на осуществление данного вида деятельности.

Осуществление юридическим лицом деятельности, подлежащей лицензированию, без специального разрешения (лицензии) законодатель признает в качестве нарушения.

Утверждение суда первой инстанции о том, что Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" не устанавливает необходимость получения лицензии на определенный вид работ, относящихся к лицензируемой деятельности, является неверным. Названный закон определил виды деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии. Виды работ, выполняемых в рамках конкретной лицензируемой деятельности и также подлежащих лицензированию, устанавливаются соответствующими законами, регулирующими определенный вид деятельности, и положениями о лицензировании этого вида деятельности.

Ссылка суда первой инстанции на п. 2 ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", который не называет картографическую деятельность в числе видов деятельности, перечень работ и услуг по которым устанавливается положениями о лицензировании, не доказывает, что в рамках картографической деятельности не могут быть определены виды работ.

Перечень работ в области картографии, подлежащих лицензированию, законодатель определил в ст. 3 Федерального закона "О геодезии и картографии".

Указание суда первой инстанции о том, что согласно п. 7 Положения о лицензировании картографической деятельности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.05.02 N 360, вид выполняемых лицензиатом работ при осуществлении лицензионной деятельности указывается лицензирующим органом не в лицензии, а в реестре лицензий, не соответствует требованиям законодательства о лицензировании и не свидетельствует о незаконности лицензии.

Согласно ст. 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензирующие органы ведут реестр лицензий на виды деятельности, лицензирование которых они осуществляют, в которых среди прочих сведений указывается номер лицензии, срок ее действия и лицензируемый вид деятельности.

При этом названный Федеральный закон не исключает возможность выдачи лицензии на конкретный вид деятельности и определяет процедуру ее получения лицензиатом.

В п. 7 вышеуказанного Положения также предусмотрено, что в числе сведений, подлежащих включению в реестр лицензий, указывается номер лицензии (подп. "е"), лицензируемая деятельность и виды работ, выполняемых лицензиатом при ее осуществлении (подп. "б"). Порядок получения лицензии определен в п.п.4, 5, 6 Положения.

Суд первой инстанции в решении от 21.07.05 признал, что в силу п. 2 ст. 8 Федерального закона "О геодезии и картографии" картографирование территорий иностранных государств отнесено к числу картографических работ федерального назначения. При этом сделал вывод о том, что согласно п. 2 ст. 4 этого Закона он не распространяется на территории иностранных государств, так как они не отнесены к числу объектов правовых отношений в области картографической деятельности.

Данное утверждение суда является ошибочным.

В п. 2 ст. 4 вышеупомянутого Федерального закона в числе объектов картографической деятельности указаны как территория Российской Федерации, так и материки земного шара, включающие в себя территории иностранных государств.

Комплексное толкование ст. 3 и ст. 4 этого Федерального закона свидетельствует о том, что он регулирует картографическую деятельность юридических лиц, в том числе касающихся территорий иностранных государств.

Ссылка суда первой инстанции на то, что выполнение обществом работ по заказам как российских, так и иностранных юридических лиц, свидетельствует о выполнении им картографических работ не федерального назначения, а для иных нужд, является неверной.

Федеральным законом "О геодезии и картографии" картографирование иностранных территорий отнесено к числу работ федерального назначения, осуществление которых производится на основании лицензии.

Утверждения суда о том, что картографические работы, связанные с территориями иностранных государств, не являются объектом правовых отношений в области геодезии и картографии и отдельным объектом лицензирования, не основано на законодательстве.

Картографирование территорий иностранных государств названо в ст. 3 Федерального закона "О геодезии и картографии" как вид картографических работ, регулируемых этим законом и подлежащих лицензированию.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О геодезии и картографии" под картографией понимается область отношений, возникающих в процессе научной, технической и производственной деятельности по изучению, созданию и использованию картографических произведений, главной частью которых являются картографические изображения. Закон определяет картографические работы как процесс создания картографических продукций, материалов, данных.

Согласно ГОСТу 28441-99 цифровое картографирование представляет собой комплекс мероприятий, направленных на создание цифровой картографической продукции.

Имеющиеся в деле материалы доказывают факт выполнения обществом цифрового картографирования территории иностранных государств.

Таким образом, вывод суда о недоказанности осуществления обществом деятельности с нарушением условий лицензии не соответствует требованиям законодательства и имеющимся в деле доказательствам.

Является неверным и утверждение суда первой инстанции о том, что законодатель не установил обязанность лица, осуществляющего картографическую деятельность, осуществлять регистрацию картографических работ.

Требование о регистрации картографических работ закреплено в п. 2 ст. 13 Федерального закона "О геодезии и картографии".

О необходимости регистрации картографических работ также указано в подп. 3 п. 5 Положения о государственном геодезическом надзоре за геодезической и картографической деятельностью, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2000 N 273.

Тот факт, то данное требование изложено в числе задач госгеонадзора, не свидетельствует о том, что оно не подлежит исполнению лицами, осуществляющими картографическую деятельность.

Порядок производства топографо-геодезических и картографических работ предприятиями, имеющими право выполнять эти работы на основании лицензии, урегулирован Инструкцией о порядке осуществления государственного геодезического надзора в Российской Федерации (ГКИНП-17-002-93), действующей в части, не противоречащей действующему законодательству. В этой Инструкции определено, что картографические работы могут проводиться предприятиями только после рассмотрения и регистрации технических проектов и программ, описана процедура регистрации.

Необходимость регистрации работ предусмотрена также Инструкцией о порядке предоставления в пользование и использование материалов и данных федерального картографо-геодезического фонда, утвержденной приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 05.08.02 N 114-пр (п. 2.6), Положением о порядке передачи гражданами и юридическими лицами в федеральный картографо-геодезический фонд копий геодезических и картографических материалов, утвержденным приказом Федеральной службы геодезии и картографии России от 06.06.03 N 97-пр (п. 2.4)

Утверждение суда о том, что указанные Инструкции и Положение не определяют обязанность и порядок регистрации картографических работ, является ошибочным.

Толкование вышеперечисленных актов свидетельствует о том, что на органы госгеонадзора возложены функции по регистрации и учету картографических работ. Представление документов на регистрацию должно осуществлять лицо, планирующее выполнять картографические работы.

Отсутствие в законе прямого указания на обязанность лица, имеющего лицензию на осуществление картографической деятельности, проводить регистрацию работ в области картографии, не свидетельствует о том, что такая обязанность отсутствует.

С учетом изложенного является неверным и вывод суда первой инстанции о том, что несовершение обществом до июля 2004 года действий по регистрации картографических работ не является нарушением закона, влекущим применение административного наказания.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда г. Москвы не соответствует требованиям действующего законодательства и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем подлежит отмене.

Учитывая, что на момент рассмотрения дела судом кассационной инстанции истек установленный ст. 4.5 КоАП РФ срок давности привлечения к административной ответственности, по своей правовой природе являющийся пресекательным, суд кассационной инстанции считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, вынести новое решение по делу об отказе МТИГГН в удовлетворении ее требования о привлечении общества к административной ответственности.

Руководствуясь ст.ст. 284-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд постановил:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.02.05 по делу N А40-1646/05-94-16 отменить.

Отказать Московской территориальной инспекции государственного геодезического надзора в привлечении ООО "Центр прикладной геоинформатики "Терра-Спейс" к административной ответственности, предусмотренной ст. 14.1 КоАП РФ.