Некоторые вопросы применения земельного и гражданского законодательства (М.А. Геталова, "Законодательство и экономика", N 4, апрель 2005 г.)

Некоторые вопросы применения земельного
и гражданского законодательства

Принятие в 2001 г. нового Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) позволило должным образом урегулировать правовой статус одного из наиболее важных объектов недвижимости - земли.

Во время существования советского государства право собственности на землю принадлежало исключительно государству, а единственно возможным правом на землю как для граждан, так и для юридических лиц было право постоянного или временного пользования, гарантирующее указанным субъектам устойчивость прав на землю и находящуюся на ней иную недвижимость. С 1970 г. данный вид права значился как "бессрочное (постоянное) пользование" земельными участками (ст. 9 ЗК РСФСР 1970 г., ст. 12 ЗК РСФСР 1991 г.). Введение в действие в 1994 г. первой части Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) закрепило право на земельные участки как право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (ст. 216 ГК РФ 1994 г). Данное право - право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком остается до сегодняшнего дня одним из распространенных видов прав на землю.

Проведение государством земельной реформы на протяжении последних десяти лет не ослабили популярность этого вида права, а наоборот, повысили к нему интерес. Одной из причин привлечения столь пристального внимания к данному виду права на земельные участки явилось принятие в 2001 г. Земельного кодекса Российской Федерации.

ЗК РФ в ст. 20 предусматривает условия по предоставлению прав пользования земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования с уплатой земельного налога только для государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, а также органов государственной власти и органов местного самоуправления. Гражданам, хозяйственным обществам и товариществам, производственным кооперативам, унитарным предприятиям, созданным на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, и иным организациям, не подпадающим под действие п. 2 ст. 20 ЗК РФ, земельные участи на праве постоянного (бессрочного) пользования предоставляться не будут. Следовательно, объем прав для лиц обладающих правом постоянного (бессрочного) пользования земельным участком после вступления в действие ЗК РФ различен. Названным правом полном объеме могут пользоваться в только государственные и муниципальные учреждения, федеральные казенные предприятия, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления. Иные лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды земельного участка либо приобрети земельный участок в собственность.

Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в ст. 3 предусматривает сроки по переоформлению права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками для лиц, не отнесенных ст. 20 ЗК РФ к "новым обладателям" данного права.

Попробуем проанализировать две вышеназванные нормы - ст. 20 ЗК РФ и ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". В названных нормах обозначим следующие вопросы:

переход права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки при совершении сделок по отчуждению недвижимого имущества, расположенного на них;

сохранение права постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки за юридическими лицами, ранее (до 2001 г.) наделенными данным правом.

Категория вещных прав включает не только право собственности и иные вещные права, к которым гражданское законодательство относит и право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. В отличие от права собственности ограниченное вещное право представляет собой право на чужую вещь, и поэтому предоставляемые таким вещным правом возможности всегда ограничены по содержанию. Важной юридической особенностью ограниченных вещных прав становится их сохранение при смене собственника соответствующего имущества, т.е. ограниченные вещные права обременяют вещь и всегда следуют за ней, а не за собственником. Тем самым они как бы ограничивают права собственника на его имущество, ибо он в этом случае обычно лишается возможностей свободного пользования своим имуществом. С этой точки зрения наличие ограниченных вещных прав на имущество является известным ограничением правомочий собственника. Кроме того, субъекты этих прав могут прибегать к исковой защите от неправомерных посягательств третьих лиц, включая и самого собственника вещи.

Возможность приобретения земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования после принятия и введения в действие ЗК РФ существенно сужена. Так, п. 1 ст. 20 ЗК РФ определяет круг субъектов, которым может быть предоставлено данное право. По сравнению с п. 1 ст. 268 ГК РФ круг таких субъектов значительно сужен: право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками может быть предоставлено лишь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

При совершении сделок по отчуждению зданий, строений, сооружений согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" земельные участки, предоставленные юридическим лицам на праве постоянного (бессрочного) пользования, за исключением лиц, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, подлежат переоформлению на право аренды земельных участков, либо данные земельные участки должны быть приобретены в собственность, по выбору правоприобретателя соответствующего здания, строения, сооружения.

ГК РФ (п. 1 ст. 268) предусматривает возможность предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком также гражданам и юридическим лицам. Таким образом, ранее принятый ГК РФ определяет круг субъектов шире, нежели принятый позже ЗК РФ. Основанием предоставления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в соответствии с ГК РФ (п. 1 ст. 268 ГК РФ) считается "решение государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять земельные участки в такое пользование", т.е. законодатель говорит о возникновении данного права на основании административного правового акта, а не гражданско-правового акта. ЗК РФ (п. 3 ст. 3) определяет, что имущественное регулирование земельных правоотношений отнесено к компетенции ГК РФ. Значит, определение круга субъектов, которым может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользование земельным участком, отнесено к ведению ЗК РФ. Следовательно, законодательно определенный круг лиц в ЗК РФ по правомочию обладания права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком логичен с точки зрения теории права.

Названный закон противоречит п. 3 ст. 552 ГК РФ, согласно которому при продаже недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.

По мнению Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козырь, изложенному в постатейном научно-практическом комментарии ЗК РФ, восприятие содержание права постоянного (бессрочного) пользования в новом ЗК РФ не соответствует содержанию данного права, изложенного ранее в ГК РФ (ст. 268-270). Содержание права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками больше соответствует содержанию указанного права, изложенного в ЗК РСФСР 1991 г. Изменение содержание данного права должно было быть ликвидировано в п. 12 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" за счет содержания нормы о том, что ранее предоставленное землепользователям право бессрочного (постоянного) пользования землей соответствует праву постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, предусмотренному ст. 20 ЗК РФ. Однако в результате не вполне удачной лингвистической правки текста смысл данной нормы был утрачен.

Согласно п. 2 ст. 271 ГК РФ при переходе права собственности на недвижимость, которая находится на чужом земельном участке, к другому лицу другое лицо приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник данной недвижимости. Е.А. Галиновская считает, что, несмотря на некоторые разночтения ст. 271 ГК РФ и ст. 35 ЗК РФ, переход прав на земельный участок от одного лица к другому должен быть оформлен соответствующим правовым титулом. При этом весь объем прав, принадлежащих лицу, отчуждающему имущество, должен перейти к лицу, приобретающему это имущество. То есть согласно поставленному ранее вопросу определяем следующее: если передающему лицу земельный участок принадлежал на праве постоянного бессрочного пользования, то приобретающему лицу должно перейти право постоянного (бессрочного) пользования в полном объеме, так как другим правом передающее лицо не обладало.

Однако в действительности при переоформлении прав на земельный участок Земельный комитет регулирует переход прав п. 3 ст. 35 ЗК РФ, а именно при переходе права собственности на здание, строение, сооружение, право постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок, на котором расположен объект собственности, утрачивается, и правоприобретатель уже обязан оформить земельный участок совсем на другом праве (аренды либо собственности), т.е. тождественности, как было ранее отмечено, при переходе указанного права не происходит.

В п. 3. ст. 35 ЗК РФ говорится только о преимущественном праве, которым собственник здания, строения, сооружения может воспользоваться по своему усмотрению, а не об обязанности нового собственника здания, строения сооружения произвести изменения содержания прав на земельный участок.

Остановимся теперь на рассмотрении второго поставленного ранее вопроса.

Законодательным Собранием Нижегородской области сделан запрос в Конституционный Суд РФ об оспаривании конституционности абз. 1, п. 2 ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". По мнению Законодательного Собрания Нижегородской области, имеется неопределенность в вопросе о соответствии ст. 35 (ч. 2) и 55 (ч. 2 и 3) Конституции РФ содержащегося в п. 2 ст. 3 Закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" положения, согласно которому юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений (п. 1 ст. 20 ЗК РФ), обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести в собственность земельные участки в срок до 1 января 2004 г. (по состоянию названного федерального закона на 2002 г.). Законодательное Собрание Нижегородской области считает необоснованным введение ограничений на права пользования и владения имуществом, что нарушает конституционность свободы договора, и утверждает, что установление обязанности для юридических лиц переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками равнозначно национализации, поскольку не предусмотрен судебный порядок прекращения данного права.

Определением Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 512-О было отказано в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области. Согласно указанному Определению Конституционного Суда РФ, "устанавливая для юридических лиц предельный срок, в течение которого они обязаны переоформить право (постоянного) бессрочного пользования земельным участком на право аренды либо приобрести земельные участи в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц". При этом Конституционный Суд делает ссылки на правовую позицию, изложенную им в Определении от 2 октября 2003 г. N 346-О, где указывается, что "законодатель был вправе определить сферу действия новой нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан". Таким образом, Конституционный Суд не считает нарушением конституционных прав граждан установление сроков по переоформлению прав постоянного (бессрочного) пользования на земельные участки.

Согласно ст. 45 ЗК РФ законодатель не предусматривает прекращение права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в результате непереоформления права. Законодатель также не установил какую-либо ответственность обладателя права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком за неисполнение сроков по переоформлению этого права.

Схожая ситуация имела место при реализации ст. 7 Закона РСФСР "О земельной реформе". Согласно данной норме для юридических лиц был предусмотрен срок по переоформлению права пользования земельным участком (до 1 февраля 1993 г.). Данная позиция законодателя была неоднократно оспорена в судебном порядке. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в информационном письме от 27 февраля 2001 г. N 61 "Обзор практики применения арбитражными судами земельного законодательства" сделал вывод о том, что непереоформление прав пользования земельным участком в соответствии с Законом РСФСР "О земельной реформе" не является основанием для изъятия и перераспределения такого участка соответствующими государственными органами. Свою позицию Пленум Высшего Арбитражного Суда основывал на том, что, устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы (п. 3).

Итак, для определения правомерности изменения категории своих вещных прав правообладатели этих прав должны прибегать к исковой защите от неправомерных посягательств третьих лиц, включая и самого собственника вещи.

М.А. Геталова,

кандидат юридических наук, доцент

"Законодательство и экономика", N 4, апрель 2005 г.