Банковское регулирование и надзор: новеллы российского законодательства (Н.Ю. Ерпылева, "Законодательство и экономика", N 3, 4, март, апрель 2005 г.)

Банковское регулирование и надзор:
новеллы российского законодательства

Пруденциальное регулирование и надзор за деятельностью банков:
правовые основы

Институционный механизм банковского регулирования и надзора в российском законодательств. Законодательство России в настоящее время закрепляет двухуровневую банковскую систему, в которой первый уровень представлен Центральным банком, принадлежащим государству, а второй состоит из многочисленных негосударственных (чаще всего коммерческих) банков, находящихся в частной, корпоративной и муниципальной собственности. Двухуровневая банковская система отражает сложившуюся практику распределения функций и объема полномочий между ее различными уровнями. Несмотря на законодательное закрепление за Центральным банком права проведения всех видов банковских операций, его главной функцией выступает надзор за негосударственными банками и поддержание стабильности и надежности банковской системы в целом. В то же время максимальный объем проводимых в стране банковских операций концентрируется в коммерческих и иных негосударственных банках, работающих непосредственно на рынке финансовых услуг. Формальным признаком наличия двухуровневой банковской системы являются два самостоятельных нормативных акта, отдельно регулирующих правовое положение Центрального и коммерческих банков: федеральные законы от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" в редакции от 29 июля 2004 г.*(1) (далее - Закон о Центральном банке) и от 3 февраля 1996 г. "О банках и банковской деятельности" в редакции от 30 декабря 2004 г.*(2) (далее - Закон о банках и банковской деятельности).

В российском праве получил закрепление принцип осуществления Центральным банком функции пруденциального регулирования и надзора за деятельностью коммерческих и иных негосударственных банков. При этом цель такого регулирования и надзора - поддержание стабильного функционирования банковской системы в целом. Так, в ст. 3 Закона о Центральном банке указано, что основной целью деятельности Банка России является развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации. Данный Закон содержит отдельную главу, подробно раскрывающую средства и пути реализации цели поддержания стабильности и надежности банковской системы. Глава X "Банковское регулирование и банковский надзор" определяет, что Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. С этой целью в структуру Банка России входит особый орган - Комитет банковского надзора, действующий на постоянной основе и объединяющий подразделения Банка России, которые обеспечивают выполнение последним надзорных функций и входят в так называемый надзорный блок. Структура Комитета банковского надзора и Положение о нем утверждаются Советом директоров Банка России (ст. 56)*(3).

Согласно Положению Комитет банковского надзора (далее - Комитет) является действующим на постоянной основе органом, через который Банк России осуществляет регулирующие и надзорные функции, установленные российским законодательством. Комитетом руководит председатель Комитета, назначаемый Председателем Банка России из числа членов Совета директоров Банка России. Председатель Банка России по представлению председателя Комитета назначает заместителей председателя Комитета, в том числе из числа руководителей структурных подразделений Банка России, входящих в состав Комитета. Основной формой работы Комитета являются заседания, в которых принимают участие с правом голоса Председатель Комитета, его заместители и руководители структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение надзорных функций. Члены Комитета, кроме председателя Комитета и его заместителя, который замещает председателя Комитета во время его отсутствия и проводит заседание Комитета, могут поручить принять участие в заседании Комитета с правом голоса своему представителю. Поручение оформляется в письменной форме (п. 1-4).

К компетенции Комитета относятся вопросы, связанные с осуществлением:

регулирующих и надзорных функций Банка России, в том числе с совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций;

отдельных функций Банка России в области валютного регулирования и валютного контроля;

иных функций, возложенных на Комитет законодательством.

Комитет по вопросам, отнесенным к его компетенции:

1) проводит обсуждения, в том числе по поручению Совета директоров Банка России, Председателя Банка России, по предложению структурных подразделений Банка России, входящих в состав Комитета, иных структурных подразделений Банка России и его территориальных учреждений;

2) подготавливает по поручению Председателя Банка России необходимую информацию Национальному банковскому совету Банка России по вопросам, входящим в его компетенцию;

3) готовит предложения Совету директоров и Председателю Банка России;

4) принимает решения по вопросам:

государственной регистрации кредитных организаций при их создании;

выдачи генеральных лицензий на осуществление банковских операций, лицензий на привлечение во вклады денежных средств физических лиц банкам, ранее не имевшим такого права;

вынесения заключения о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов;

формирования собственных средств (капитала) кредитных организаций с использованием инвесторами ненадлежащих активов;

введения и изменения пруденциальных норм деятельности кредитных организаций в тех случаях, когда для этого не требуется решение Совета директоров Банка России;

назначения временной администрации по управлению кредитной организацией;

аннулирования и отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций, а также государственной регистрации кредитных организаций в связи с их ликвидацией;

выдачи кредитным организациям разрешений на создание на территории иностранного государства дочерних организаций;

применения мер воздействия к кредитным организациям;

5) рассматривает проекты нормативных актов Банка России, введение которых может повлиять на достижение целей банковского регулирования и банковского надзора, установленных законодательством России, или на выполнение Банком России функций органа банковского регулирования и банковского надзора;

6) заслушивает при необходимости на заседаниях Комитета руководителей (представителей) территориальных учреждений Банка России;

7) координирует при необходимости деятельность структурных подразделений Банка России по вопросам, отнесенным к компетенции Комитета (п. 5 и 6).

Заседания Комитета проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в месяц. Заседания созываются по инициативе председателя Комитета, а в его отсутствие - по инициативе заместителя председателя Комитета, его замещающего, на основании поручения председателя Комитета. Заседания проводятся председателем Комитета или по его поручению - заместителем председателя Комитета, его замещающим.

Комитет правомочен принимать решения, если на заседании Комитета присутствуют его члены или их представители, составляющие не менее половины от общего числа членов Комитета. Решения принимаются большинством голосов, поданных "за" или "против" предлагаемого решения, если число членов Комитета и их представителей, проголосовавших "за" и "против", в совокупности составляет не менее половины от общего числа членов. При равенстве голосов голос председателя Комитета (в его отсутствие - заместителя председателя, его замещающего и ведущего заседание) является решающим. Член Комитета, не согласный с принятым решением, вправе изложить свое особое мнение в письменном виде, которое приобщается к соответствующему решению.

В случае необходимости решения могут быть приняты путем визирования проекта решения Комитета его членами или их представителями при условии обязательного участия в голосовании председателя Комитета или в случае его отсутствия - заместителя председателя, его замещающего. При несогласии председателя Комитета с решением, за которое проголосовало большинство членов, за исключением решений по вопросам вынесения заключений о соответствии банков требованиям к участию в системе страхования вкладов, председатель Комитета вправе принять иное решение, проинформировав об этом Председателя Банка России. Председатель Банка России может согласиться с решением председателя Комитета (в этом случае указанное решение считается принятым) или не согласиться с ним (решение считается непринятым). Решения Комитета исполняются в месячный срок, если иное не определено в самом решении комитета (п. 13-16).

Техническую подготовку заседаний Комитета, а также контроль за выполнением его решений осуществляет рабочий аппарат Комитета, возглавляемый ответственным секретарем Комитета. Рабочий аппарат Комитета формируется из числа работников Департамента банковского регулирования и надзора. Обязанности ответственного секретаря Комитета возлагаются на работника Департамента банковского регулирования и надзора приказом заместителя Председателя Банка России, курирующего работу с персоналом, по представлению директора данного Департамента, согласованному с председателем Комитета. Ответственный секретарь Комитета по поручению председателя Комитета, а в его отсутствие - заместителя председателя Комитета, его замещающего, подготавливает и согласовывает с членами Комитета предварительную повестку очередного заседания, оповещает его участников о рассматриваемых вопросах, месте, дате и времени заседания, обеспечивает своевременное представление материалов членам Комитета и приглашенным лицам, участвует в заседаниях Комитета, отвечает за оформление принимаемых Комитетом решений и обеспечивает учет их выполнения. Информация о решениях Комитета представляется ежеквартально Совету директоров Банка России (п. 18-20).

Структура Комитета банковского надзора России

Председатель Комитета банковского надзора
Заместители председателя Комитета банковского надзора
Департамент банковского регулирова- ния и надзора	Департамент лицензирования деятель- ности и финансового оздоровления кредитных организаций
Департамент валютного регулирования и валютного контроля	Юридический департамент
Главная инспекция кредитных органи- заций	Главное управление безопасности и защиты информации
Московское главное территориальное управление Банка России

Виды рисков, подлежащих банковскому регулированию и надзору

Банковский надзор - это надзор за реализацией нормативности в банковской деятельности. Банковский надзор есть наблюдение (дистанционное и контактное) Банка России за исполнением и соблюдением кредитными организациями законодательства, регулирующего банковскую деятельность, установленных им нормативных актов (в том числе финансовых нормативов и правил бухгалтерского учета и отчетности), а также применение предусмотренных банковским правом санкций в случае их нарушения. Цели банковского надзора не имеют самостоятельного значения, а подчинены целям регулирования банковской системы. Значение же банковского надзора заключается в том, что он используется для управления рисками в банковской системе. В соответствии с документом Базельского комитета по банковскому надзору "Основные принципы для эффективного банковского надзора" (1997 г.) выделяются три группы рисков:

1) банковские риски, связанные с неправомерными или некомпетентными управленческими решениями (данные риски охватывают хищение ценностей, проведение сделок и операций, наносящих банку ущерб, вовлечение банка в коммерческие отношения с теневой или криминальной экономикой);

2) банковские риски, связанные с потерей ликвидности или снижением капитализации (данные риски включают кредитный, рыночный, страновой, процентный, операционный и правовой риски, риск потери ликвидности и потери репутации банка);

3) банковские риски, связанные с макроэкономическими условиями банковской деятельности (данные риски предопределяются внешними по отношению к банку факторами, включающими негативные общие и структурные (отраслевые и региональные) тенденции экономического развития, неблагоприятные изменения государственной экономической политики, неудовлетворительную доходность международных финансовых рынков, на которых банк проводит операции и сделки).

В соответствии с документом Базельского комитета по банковскому надзору Банк России разработал указание оперативного характера, в котором предложил правовое понимание банковских рисков, входящих по классификации Базельского комитета во вторую группу рисков. Согласно письму ЦБ РФ от 23 июня 2004 г. N 70-Т "О типичных банковских рисках"*(4) под банковским риском понимается присущая банковской деятельности возможность (вероятность) понесения кредитной организацией потерь или ухудшения ликвидности вследствие наступления неблагоприятных событий, связанных с внутренними факторами (сложность организационной структуры, уровень квалификации служащих, организационные изменения, текучесть кадров и т.д.) и (или) внешними факторами (изменение экономических условий деятельности кредитной организации, применяемые технологии и т.д.). К типичным банковским рисками относятся:

1) кредитный риск - риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неисполнения, несвоевременного либо неполного исполнения должником финансовых обязательств перед кредитной организацией в соответствии с условиями договора. К указанным финансовым обязательствам могут относиться обязательства должника по:

полученным, в том числе межбанковским, кредитам (депозитам, займам), прочим размещенным средствам, включая требования на получение (возврат) долговых ценных бумаг, акций и векселей, предоставленных по договору займа;

учтенным кредитной организацией векселям;

банковским гарантиям, по которым уплаченные кредитной организацией денежные средства не возмещены принципалом;

сделкам финансирования под уступку денежного требования (факторинг);

сделкам продажи (покупки) финансовых активов с отсрочкой платежа (поставки финансовых активов);

оплаченным кредитной организацией аккредитивам (в том числе непокрытым аккредитивам);

возврату денежных средств (активов) по сделке по приобретению финансовых активов с обязательством их обратного отчуждения;

требованиям кредитной организации (лизингодателя) по операциям финансовой аренды (лизинга).

Концентрация кредитного риска проявляется в предоставлении крупных кредитов отдельному заемщику или группе связанных заемщиков, а также в результате принадлежности должников кредитной организации либо к отдельным отраслям экономики, либо к географическим регионам или же при наличии ряда иных обязательств, которые делают их уязвимыми к одним и тем же экономическим факторам. Кредитный риск возрастает при кредитовании связанных с кредитной организацией лиц (связанном кредитовании), т.е. при предоставлении кредитов отдельным физическим или юридическим лицам, обладающим реальными возможностями воздействовать на характер принимаемых кредитной организацией решений о выдаче кредитов и об условиях кредитования, а также лицам, на принятие решения которыми может оказывать влияние кредитная организация;

2) страновой риск (включая риск неперевода средств) - риск возникновения у кредитной организации убытков в результате неисполнения иностранными контрагентами (юридическими и физическими лицами) обязательств из-за экономических, политических, социальных изменений, а также вследствие того, что валюта денежного обязательства может быть недоступна контрагенту из-за особенностей национального законодательства (независимо от финансового положения самого контрагента);

3) рыночный риск - риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночной стоимости финансовых инструментов торгового портфеля и производных финансовых инструментов кредитной организации, а также курсов иностранных валют и (или) драгоценных металлов. Рыночный риск включает в себя:

фондовый риск - риск убытков вследствие неблагоприятного изменения рыночных цен на фондовые ценности (ценные бумаги, в том числе закрепляющие права на участие в управлении) торгового портфеля и производные финансовые инструменты под влиянием факторов, связанных как с эмитентом фондовых ценностей и производных финансовых инструментов, так и с общими колебаниями рыночных цен на финансовые инструменты;

валютный риск - риск убытков вследствие неблагоприятного изменения курсов иностранных валют и/или драгоценных металлов по открытым кредитной организацией позициям в иностранных валютах и (или) драгоценных металлах;

процентный риск - риск возникновения финансовых потерь (убытков) вследствие неблагоприятного изменения процентных ставок по активам, пассивам и внебалансовым инструментам кредитной организации. Основными источниками процентного риска могут являться:

несовпадение сроков погашения активов, пассивов и внебалансовых требований и обязательств по инструментам с фиксированной процентной ставкой (временной риск);

несовпадение сроков погашения активов, пассивов и внебалансовых требований и обязательств по инструментам с изменяющейся процентной ставкой (риск пересмотра процентной ставки);

изменение конфигурации кривой доходности по длинным и коротким позициям по финансовым инструментам одного эмитента, создающие риск потерь в результате превышения потенциальных расходов над доходами при закрытии данных позиций (риск кривой доходности);

для финансовых инструментов с фиксированной процентной ставкой при условии совпадения сроков их погашения - несовпадение степени изменения процентных ставок по привлекаемым и размещаемым кредитной организацией ресурсам; для финансовых инструментов с плавающей процентной ставкой при условии одинаковой частоты пересмотра плавающей процентной ставки - несовпадение степени изменения процентных ставок (базисный риск);

широкое применение опционных сделок с традиционными процентными инструментами, чувствительными к изменению процентных ставок (облигациями, кредитами, ипотечными займами и ценными бумагами), порождающих риск возникновения убытков в результате отказа от исполнения обязательств одной из сторон сделки (опционный риск);

4) риск потери ликвидности - риск убытков вследствие неспособности кредитной организации обеспечить исполнение своих обязательств в полном объеме. Риск потери ликвидности возникает в результате несбалансированности финансовых активов и финансовых обязательств кредитной организации (в том числе вследствие несвоевременного исполнения финансовых обязательств одним или несколькими контрагентами кредитной организации) и (или) возникновения непредвиденной необходимости немедленного и единовременного исполнения кредитной организацией своих финансовых обязательств;

5) операционный риск - риск возникновения убытков в результате несоответствия характеру и масштабам деятельности кредитной организации и (или) требованиям действующего законодательства внутренних порядков и процедур проведения банковских операций и других сделок, их нарушения служащими кредитной организации и иными лицами (вследствие некомпетентности, непреднамеренных или умышленных действий либо бездействия), несоразмерности (недостаточности) функциональных возможностей (характеристик) применяемых кредитной организацией информационных, технологических и других систем и их отказов (нарушений функционирования), а также в результате воздействия внешних событий;

6) правовой риск - риск возникновения у кредитной организации убытков вследствие:

несоблюдения кредитной организацией требований нормативных правовых актов и заключенных договоров;

допускаемых правовых ошибок при осуществлении деятельности (неправильные юридические консультации или неверное составление документов, в том числе при рассмотрении спорных вопросов в судебных органах);

несовершенства правовой системы (противоречивость законодательства, отсутствия правовых норм по регулированию отдельных вопросов, возникающих в процессе деятельности кредитной организации);

нарушения контрагентами нормативных правовых актов, а также условий заключенных договоров;

7) риск потери деловой репутации (репутационный риск) - риск возникновения у кредитной организации убытков в результате уменьшения числа клиентов (контрагентов) вследствие формирования в обществе негативного представления о финансовой устойчивости кредитной организации, о качестве оказываемых ею услуг или характере деятельности в целом;

8) стратегический риск - риск возникновения у кредитной организации убытков в результате ошибок (недостатков), допущенных при принятии решений, определяющих стратегию деятельности и развития кредитной организации (стратегическое управление) и выражающихся в неучете или недостаточном учете возможных опасностей, которые могут угрожать деятельности кредитной организации, при неправильном или недостаточно обоснованном определении перспективных направлений деятельности, в которых кредитная организация может достичь преимущества перед конкурентами, при отсутствии или обеспечении в неполном объеме необходимых ресурсов (финансовых, материально-технических, людских) и организационных мер (управленческих решений), призванных обеспечить достижение стратегических целей деятельности кредитной организации.

Пруденциальное регулирование банковской деятельности направлено на то, чтобы минимизировать упомянутые риски и тем самым обеспечить стабильное функционирование банковского сектора экономики в целом. Для выполнения этой задачи Банк России наделен определенными функциями и полномочиями. Рассмотрим их более подробно.

Понятие и методы пруденциального регулирования и надзора. Надзорные и регулятивные функции Банка России выражаются в государственной регистрации кредитных организаций и лицензировании банковских операций, в установлении для кредитных организаций обязательных экономических нормативов, а также правил проведения банковских операций, правил бухгалтерского учета, составления статистической отчетности, в предъявлении квалификационных требований к руководителям исполнительных органов и главному бухгалтеру кредитной организации. Банк России имеет право запрашивать и получать у кредитных организаций необходимую информацию об их деятельности, требовать разъяснений по полученной информации. В случае нарушения кредитной организацией законов, иных нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации либо представления неполной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных нарушений, взыскивать штраф в размере до 0,1% минимального размера уставного капитала либо ограничивать проведение кредитной организацией отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае неисполнения в установленный срок предписаний Банка России об устранении нарушений, выявленных в деятельности кредитной организации, а также в случае если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией банковские операции или сделки создали реальную угрозу интересам ее кредиторов (вкладчиков), Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф в размере до 1% размера оплаченного уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ее активов;

замены руководителей кредитной организации;

осуществления реорганизации кредитной организации;

3) изменить на срок до шести месяцев установленные для кредитной организации обязательные нормативы;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций, предусмотренных выданной ей лицензией на осуществление банковских операций, на срок до одного года, а также на открытие ею филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кредитной организацией на срок до шести месяцев;

6) ввести запрет на осуществление реорганизации кредитной организации, если в результате ее проведения возникнут основания для применения мер по предупреждению банкротства кредитной организации;

7) предложить учредителям (участникам) кредитной организации, которые самостоятельно или в силу существующего между ними соглашения, либо участия в капитале друг друга, либо иных способов прямого или косвенного взаимодействия имеют возможность оказывать влияние на решения, принимаемые органами управления кредитной организации, предпринять действия, направленные на увеличение собственных средств (капитала) кредитной организации до размера, обеспечивающего соблюдение ею обязательных нормативов;

8) ввести ограничения на величину процентной ставки, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада, заключаемых (пролонгируемых) в период действия ограничения, в виде максимального значения процентной ставки (но не ниже 2/3 ставки рефинансирования Банка России по банковским вкладам в рублях и не ниже ставки ЛИБОР по банковским вкладам в иностранной валюте на дату введения ограничения), на срок до одного года. В расчет процентной ставки наряду с процентами включаются любые непроцентные платежи, которые кредитная организация выплачивает вкладчикам - физическим лицам*(5). Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций (ч. 1 и 2 ст. 74).

Кредитная организация не может быть привлечена Банком России к ответственности за совершение нарушения, если со дня его совершения истекло пять лет. Банк России может обратиться в суд с иском о взыскании с кредитной организации штрафов или иных санкций, установленных федеральными законами, не позднее шести месяцев со дня составления акта об обнаружении нарушения (ч. 3 и 4 ст. 74).

Дальнейшее развитие регулятивные и надзорные функции Центрального банка РФ получили в двух нормативно-правовых документах ведомственного характера: письме от 28 февраля 1997 г. N 419 "О мерах по усилению надзора за деятельностью кредитных организаций" (в ред. от 16 января 2004 г.)*(6) и в положении от 30 июля 2002 г. N 191-П "О консолидированной отчетности"*(7). В соответствии с первым документом в целях усиления надзора за деятельностью кредитных организаций, а также повышения стабильности банковской системы Банк России установил более жесткий порядок предоставления бухгалтерской, финансовой и статистической отчетности с четким указанием сроков предоставления в зависимости от вида отчетности. Кроме того, были введены новые позиции при предоставлении финансовой отчетности.

На основании предоставленной информации органы банковского надзора (территориальные учреждения Банка России) могут направлять кредитным организациям предписания об ограничении (запрете) на осуществление операций через корреспондентские счета "ностро" в рублях и иностранной валюте, открытых в других кредитных организациях (как резидентах, так и нерезидентах). Территориальное учреждение ЦБ РФ, направившее предписание, информирует об этом Департамент банковского регулирования и надзора ЦБ РФ, а также иные территориальные учреждения ЦБ РФ по месту расположения филиалов кредитной организации, в отношении которой сделано предписание (п. 5).

Консолидированный надзор за деятельностью кредитных организаций осуществляется Банком России на основании Положения ЦБ РФ от 30 июля 2002 г. N 191-П "О консолидированной отчетности". Под консолидированной отчетностью понимается отчетность о состоянии требований и обязательств, собственных средств (чистых активов), финансовых результатов, а также расчет рисков на консолидированной основе. Консолидированная отчетность составляется в целях установления характера влияния на финансовое состояние кредитных организаций их вложений в капиталы других юридических лиц, операций и сделок с этими юридическими лицами, возможностей управлять их деятельностью, а также в целях определения совокупной величины рисков и собственных средств (чистых активов) банковской или консолидированной группы (п. 1.1 и 1.2).

Банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другой кредитной организации (организаций). Консолидированная группа - это не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц, в котором одна (головная) кредитная организация оказывает прямо или косвенно (через третье лицо) существенное влияние на решения, принимаемые органами управления другого юридического лица (юридических лиц) - некредитной организации (некредитных организаций) (п. 1.3).

Головная кредитная организация составляет консолидированную отчетность путем включения в состав своего балансового отчета и отчета о прибылях и убытках на соответствующую дату данных об участниках исходя из метода, определенного в соответствии с Положением. Дополнительно на основе консолидированной отчетности головная кредитная организация рассчитывает собственные средства (чистые активы) группы, а также значения обязательных нормативов и открытых валютных позиций по банковской (консолидированной) группе. Отчетность участника включается в состав консолидированного балансового отчета и отчета о прибылях и убытках с использованием одного из трех методов:

полной консолидации;

пропорциональной консолидации;

эквивалентной стоимости.

Выбор метода консолидации, в соответствии с которым отчетность участника включается в консолидированную отчетность, а также расчет разницы стоимости приобретения долей капитала производятся головной кредитной организацией исходя из доли контроля группы в капитале каждого участника, которая определяется как сумма следующих величин:

удельного веса акций (долей) участника, находящихся в собственности головной кредитной организации;

удельного веса акций (долей) участника, находящихся в собственности других участников (п. 2.1 и 2.2).

По методу полной консолидации в состав консолидированной отчетности включаются отчетные данные всех участников банковской (консолидированной) группы. Метод полной консолидации предполагает, что при составлении консолидированного балансового отчета постатейно суммируются активы и пассивы балансов головной кредитной организации и консолидируемых участников (п. 2.3).

По методу пропорциональной консолидации в консолидированный балансовый отчет и консолидированный отчет о прибылях и убытках включаются соответственно активы (пассивы) и доходы (расходы) участника аналогично методу полной консолидации, но по величине, прямо пропорциональной доле участия группы в капитале участников. Доля малых учредителей (участников) при пропорциональном методе консолидации не определяется (п. 2.10).

Метод консолидации по эквивалентной стоимости заключается в замещении стоимости акций (долей) консолидируемого участника, отраженной в балансовых отчетах головной кредитной организации и (или) других участников, на стоимостную оценку доли участия группы в собственных средствах (чистых активах) консолидируемого участника (п. 2.11).

Банковский надзор на основе консолидированной отчетности организуется и осуществляется территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения головной кредитной организации. Территориальные учреждения Банка России по местонахождению кредитных организаций-участников, не составляющих собственную консолидированную отчетность, используют информацию, получаемую от территориальных учреждений Банка России по месту нахождения головных кредитных организаций, при анализе финансового состояния таких кредитных организаций и применении к ним мер воздействия.

При необходимости территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головной кредитной организации проводит проверки достоверности консолидированной отчетности, представляемой головной кредитной организацией. Проверки достоверности данных, представляемых головной кредитной организации, проводятся территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения участников группы - кредитных организаций по согласованию со структурным подразделением Банка России, осуществляющим функции инспектирования кредитных организаций, и на основе информации, получаемой от территориального учреждения Банка России по месту нахождения головной кредитной организации (п. 3.1-3.3).

Меры воздействия, применяемые Банком России в порядке надзора. Важным шагом в развитии и совершенствовании методов пруденциального регулирования и надзора за деятельностью российских банков является принятие инструкции ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. N 59 "О применении к кредитным организациям мер воздействия" (в ред. от 23 июля 2004 г.)*(8), которая содержит положения, конкретизирующие и детализирующие требования Закона о Центральном банке и последующих нормативно-правовых документов, о которых речь шла ранее. Надзорные органы (центральный аппарат Банка России и его территориальные учреждения) применяют к кредитным организациям меры воздействия двух типов:

предупредительные;

принудительные.

Конкретный состав применяемых мер воздействия может включать как меры воздействия только одного типа (предупредительные либо принудительные), так и сочетать меры воздействия разных типов (п. 1.3). Выбор мер воздействия производится надзорными органами самостоятельно исходя из положений нормативных актов Банка России с учетом:

характера допущенных кредитной организацией нарушений;

причин, обусловивших возникновение выявленных нарушений;

общего финансового состояния кредитной организации*(9);

положения кредитной организации на федеральном и региональном рынке банковских услуг.

Предупредительные меры воздействия применяются в тех случаях, когда недостатки в деятельности кредитной организации непосредственно не угрожают интересам кредиторов и вкладчиков. Указанные меры могут применяться при условии ответственного, конструктивного подхода органов управления, а в соответствующих случаях и учредителей (участников) кредитной организации к устранению нарушений в ее деятельности, а также при условии надлежащего взаимодействия кредитной организации и ее учредителей (участников) с надзорными органами. Взаимодействие с надзорными органами должно выражаться в принятии кредитной организацией, а в необходимых случаях и ее учредителями (участниками) соответствующих обязательств по корректировке деятельности данной кредитной организации (п. 1.5).

Содержание предупредительных мер воздействия включает:

доведение до органов управления кредитной организации информации о недостатках в ее деятельности и об обеспокоенности надзорного органа состоянием дел в кредитной организации;

изложение рекомендаций надзорного органа по исправлению создавшейся в кредитной организации ситуации;

предложение представить в надзорный орган программу мероприятий, направленных на устранение недостатков, включая при необходимости обязательства, принимаемые на себя кредитной организацией, ее учредителями (участниками);

установление дополнительного контроля за деятельностью кредитной организации и за выполнением ею мероприятий по нормализации деятельности (п. 1.9).

Принудительные меры воздействия применяются в отношении кредитной организации в тех случаях, когда это вытекает из характера допущенных нарушений с учетом того, что применение одних только предупредительных мер воздействия не приносит результата или не может обеспечить надлежащую корректировку деятельности кредитной организации. Основаниями для применения принудительных мер воздействия являются нарушения (невыполнение) кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставление информации, представление неполной или недостоверной информации, а также в случае если совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам клиентов и (или) кредиторов (вкладчиков) (п. 1.13 и 1.14).

К основным принудительным мерам воздействия относятся:

штрафы;

требование об осуществлении кредитной организацией мероприятий по ее финансовому оздоровлению, включая требование о предоставлении и выполнении плана мер по финансовому оздоровлению;

требование о приведении в соответствие величины собственных средств (капитала) и размера уставного капитала кредитной организации;

требование о реорганизации кредитной организации, включая требование о представлении и выполнении плана мероприятий по реорганизации;

ограничение проведения кредитными организациями отдельных операций на срок до шести месяцев;

запрет на осуществление кредитными организациями банковских операций, предусмотренных выданной лицензией, на срок до одного года;

запрет на открытие филиалов на срок до одного года;

требование о замене руководителей кредитной организации;

назначение временной администрации по управлению кредитной организацией;

отзыв лицензии на осуществление банковских операций (п. 1.15).

Применяемые к кредитной организации принудительные меры воздействия, как правило, оформляются в виде предписания. Информация, содержащаяся в предписании, относится к сведениям ограниченного распространения. Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией и отзыв лицензии на осуществление банковских операций оформляются приказом, и информация о применении этих мер воздействия не относится к сведениям ограниченного распространения.

Штраф - денежное взыскание, налагаемое на кредитную организацию. При применении штрафов надзорные органы должны принимать во внимание как требуемое воздействие на уровень организации деятельности, так и возможное отрицательное влияние на финансовое состояние финансовой организации. Наложение штрафа оформляется предписанием. В предписании об уплате штрафа указываются срок его перечисления (но не более одного месяца), а также основания для его взыскания. В случае отказа либо уклонения кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа (штрафов) его взыскание может осуществляться в судебном порядке.

Штраф может быть применен за каждый случай нарушения законов о Центральном банке и о банках и банковской деятельности или требований нормативных актов Банка России. Величина штрафа за нарушение каждого вида пруденциальных норм (предельные величины рисков, принимаемых кредитными организациями; нормы по созданию резервов, обеспечивающих ликвидность кредитных организаций и покрытие возможных потерь; нарушение требований, предъявленных Банком России при регистрации, лицензировании и расширении деятельности кредитной организации, по ведению бухгалтерского учета и представлению отчетности, представлению аудиторских заключений) за отчетный месяц не может превышать 1% от минимального размера уставного капитала кредитной организации. Взыскание штрафа с кредитной организации не производится при наличии у нее на момент возникновения нарушения отрицательного капитала. В этом случае к кредитной организации применяются другие меры воздействия (п. 1.17).

Требование об осуществлении мер по финансовому оздоровлению направляется в случаях, порядке и на условиях, установленных Федеральным законом от 25 февраля 1999 г. "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (в ред. от 20 августа 2004 г.) (далее - Закон о несостоятельности (банкротстве)*(10) и инструкцией ЦБ РФ от 12 июля 1999 г. N 84-И "О порядке осуществления мер по предупреждению несостоятельности (банкротства) кредитных организаций" (в ред. от 21 июня 2002 г.)*(11) (п. 18). Согласно этим документам Банк России вправе направить в кредитную организацию требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению при наличии оснований, предусмотренных в ст. 4 Закона о несостоятельности (банкротстве). К числу таких оснований относятся случаи, когда кредитная организация:

не удовлетворяет неоднократно на протяжении последних шести месяцев требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в срок до трех дней со дня наступления даты их исполнения в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

не удовлетворяет требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие три дня с момента наступления даты их удовлетворения и (или) даты их исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

допускает абсолютное снижение величины собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 20% при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

нарушает норматив достаточности собственных средств (капитала), установленный Банком России;

нарушает норматив текущей ликвидности кредитной организации, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 10%;

допускает уменьшение величины собственных средств (капитала) по итогам отчетного месяца ниже размера уставного капитала, определенного учредительными документами кредитной организации.

При наличии хотя бы одного из вышеуказанных оснований Банк России вправе направить в кредитную организацию требование об осуществлении мер по ее финансовому оздоровлению, содержащее перечень причин, послуживших основанием для его направления, а также рекомендации о формах и сроках осуществления мер по финансовому оздоровлению кредитной организации. В течение пяти дней со дня получения данного требования руководитель кредитной организации обязан обратиться в совет директоров (наблюдательный совет) кредитной организации с ходатайством об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации или с ходатайством о ее реорганизации (п. 1 и 2 ст. 12).

Со дня получения требования Банка России об осуществлении мер по финансовому оздоровлению кредитной организации до дня получения соответствующего разрешения Банка России кредитная организация не вправе принимать решения о распределении прибыли между ее учредителями (участниками), выплате (объявлении) дивидендов, а также распределять прибыль между ее учредителями (участниками), выплачивать им дивиденды, удовлетворять требования учредителей (участников) кредитной организации о выделе им доли (части доли) или выплате ее действительной стоимости либо выкупе акций кредитной организации (п. 3 ст. 12). Банк России в пятидневный срок со дня получения от кредитной организации документального подтверждения устранения оснований, предусмотренных ст. 4 Закона о несостоятельности (банкротстве), обязан направить в кредитную организацию сообщение об отмене требования об осуществлении мер по финансовому оздоровлению (п. 4 ст. 12).

Банк России вправе требовать от кредитной организации разработки и осуществления плана мер по ее финансовому оздоровлению. План мер по финансовому оздоровлению кредитной организации должен в обязательном порядке содержать:

оценку финансового состояния кредитной организации;

указание на формы и размеры участия учредителей (участников) кредитной организации и иных лиц в ее финансовом оздоровлении;

меры по сокращению расходов на содержание кредитной организации;

меры по получению дополнительных доходов;

меры по возврату просроченной дебиторской задолженности;

меры по изменению организационной структуры кредитной организации;

срок восстановления уровня достаточности собственных средств (капитала) и текущей ликвидности кредитной организации.

Форма плана мер по финансовому оздоровлению кредитной организации, а также порядок и сроки его представления, порядок и сроки осуществления контроля за его выполнением устанавливаются нормативными актами Банка России (ст. 13).

Ограничение на осуществление кредитными организациями отдельных банковских операций. Надзорный орган может ограничить на срок до шести месяцев выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций и других сделок в рублях и иностранной валюте, предусмотренных выданными лицензиями, в случае нарушения кредитной организацией банковского законодательства, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации.

Ограничение вводится на осуществление кредитной организацией одной или нескольких банковских операций. Ограничение на выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций предполагает установление надзорным органом количественных ограничений на проведение соответствующих операций (предельного объема остатков на соответствующих счетах, количества или круга клиентов, кредиторов, заемщиков). Мера воздействия в виде ограничения на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций распространяется на все филиалы кредитной организации и оформляется предписанием.

В случае принятия решения о направлении в Банк России ходатайства об отзыве у кредитной организации лицензии территориальное учреждение Банка России в день принятия такого решения должно ввести ограничение на выполнение данной кредитной организацией следующих банковских операций:

привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок), а также путем продажи им собственных ценных бумаг всех видов, привлечение новых межбанковских кредитов, открытие депозитных счетов клиентам, не являющимся учредителями (участниками) кредитной организации;

открытие расчетных и текущих счетов клиентам, не являющимся учредителями (участниками) кредитной организации, счетов банкам-корреспондентам и иным кредитным организациям, открытие своих корреспондентских счетов в других банках и иных кредитных организациях;

выдача банковских гарантий;

проведение операций с физическими лицами по купле и продаже иностранной валюты;

открытие обезличенных металлических счетов по привлечению драгоценных металлов во вклады (до востребования и на определенный срок) от физических и юридических лиц, не являющихся учредителями (участниками) кредитной организации;

осуществление расчетов по поручению юридических лиц в части операций на перечисление средств в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов (п. 1.19).

Запрет на осуществление отдельных банковских операций. Запрет на выполнение кредитной организацией отдельных банковских операций и других сделок в рублях и иностранной валюте, предусмотренных выданными лицензиями, может быть введен на срок до одного года в случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также если эти нарушения или совершаемые кредитной организацией операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Данный запрет означает требование полностью прекратить осуществление соответствующих операций, предусмотренных выданными банковскими лицензиями (в частности, запрет на привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады означает, что кредитная организация не вправе с даты, установленной предписанием, принимать новые вклады и т.д.). Мера воздействия в виде запрета на осуществление кредитной организацией отдельных банковских операций распространяется на все филиалы кредитной организации и оформляется предписанием (п. 1.20).

Запрет на открытие филиалов применяется в случае опасного нарастания проблем в деятельности кредитной организации, неудовлетворительного ее финансового положения, в целях ограничения риска кредиторов и клиентов кредитной организации. Надзорный орган вправе ввести запрет на открытие филиалов сроком до одного года. Запрет на открытие филиалов оформляется предписанием (п. 1.21).

Требование о замене руководителей кредитной организации. Надзорный орган в случаях систематического (более трех раз за последние двенадцать месяцев) невыполнения кредитной организацией в установленный срок требований предписания об устранении нарушений, приведших к ухудшению ее финансового положения и созданию реальной угрозы интересам кредиторов (вкладчиков), выявления при проверках серьезных нарушений в организации бухгалтерского учета кредитной организации, несоблюдения банковского законодательства при выполнении банковских операций, а также операций на рынке ценных бумаг может предъявить требование о замене руководителей кредитной организации (единоличного и коллегиального исполнительного органа кредитной организации). Требование о замене руководителей кредитной организации оформляется в виде предписания (п. 1.22).

Назначение временной администрации по управлению кредитной организацией. Временная администрация назначается и организует свою деятельность в соответствии с Законом о несостоятельности (банкротстве) и положением ЦБ РФ от 26 ноября 2003 г. N 241-П "О временной администрации по управлению кредитной организацией"*(12) (п. 1.23). Временная администрация является специальным органом управления кредитной организацией, назначаемым Банком России. В период деятельности временной администрации полномочия исполнительных органов кредитной организации актом Банка России о ее назначении могут быть либо ограничены, либо приостановлены (ст. 16 указанного Закона). Банк России вправе назначить временную администрацию, если:

1) кредитная организация не удовлетворяет требования кредиторов (кредитора) по денежным обязательствам (обязательству) и (или) не исполняет обязанность по уплате обязательных платежей в сроки, превышающие семь дней и более с момента наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения, в связи с отсутствием или недостаточностью денежных средств на корреспондентских счетах кредитной организации;

2) кредитная организация допускает снижение собственных средств (капитала) по сравнению с их (его) максимальной величиной, достигнутой за последние 12 месяцев, более чем на 30% при одновременном нарушении одного из обязательных нормативов, установленных Банком России;

3) кредитная организация нарушает норматив текущей ликвидности, установленный Банком России, в течение последнего месяца более чем на 20%;

4) кредитная организация не исполняет требования Банка России о замене руководителя кредитной организации либо об осуществлении мер по финансовому оздоровлению или реорганизации кредитной организации в установленный срок;

5) в соответствии с Законом о банках и банковской деятельности имеются основания для отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций.

Банк России обязан назначить временную администрацию в кредитную организацию не позднее дня, следующего за днем отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Акт Банка России о назначении временной администрации публикуется Банком России в течение 10 дней с момента его принятия (ст. 17).

Временная администрация назначается Банком России на срок не более шести месяцев. Если к моменту окончания установленного срока действия временной администрации по-прежнему имеются основания для ее назначения, временная администрация направляет в Банк России ходатайство об отзыве у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. Временная администрация, назначенная Банком России после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций, осуществляет свои полномочия со дня назначения до дня вынесения арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства (утверждения конкурсного управляющего) или со дня вступления в законную силу решения арбитражного суда о назначении ликвидатора кредитной организации (ст. 18).

Банк России принимает решение о прекращении деятельности временной администрации:

в случае устранения причин, послуживших основанием для ее назначения;

после вынесения арбитражным судом решения о признании кредитной организации банкротом и об открытии конкурсного производства (утверждения конкурсного управляющего) или вступления в силу решения арбитражного суда о назначении ликвидатора;

по другим основаниям (п. 1 ст. 31).

Отзыв лицензии на осуществление банковских операций. Решению об отзыве лицензии, как правило, предшествует применение к кредитной организации предупредительных или принудительных мер воздействия. Решение об отзыве лицензии может быть принято без предварительного применения иных мер воздействия в случаях, когда дальнейшее проведение кредитной организацией банковских операций создает реальную угрозу интересам клиентов и кредиторов (вкладчиков), а применение иных мер в сложившейся ситуации признано Банком России нецелесообразным (п. 1.24).

Банк России может отозвать у кредитной организации лицензию на осуществление банковских операций в случаях:

1) установления недостоверности сведений, на основании которых выдана указанная лицензия;

2) задержки начала осуществления банковских операций, предусмотренных этой лицензией, более чем на один год со дня ее выдачи;

3) установления фактов существенной недостоверности отчетных данных;

4) задержки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчетности (отчетной документации);

5) осуществления, в том числе однократного, банковских операций, не предусмотренных указанной лицензией;

6) неисполнения федеральных законов, регулирующих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение одного года к кредитной организации применялись меры, предусмотренные Законом о Центральном банке, а также неоднократного нарушения в течение одного года требований, предусмотренных ст. 6 и 7 Федерального закона от 7 августа 2001 г. "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (в ред. от 28 июля 2004 г.)*(13);

7) неоднократного в течение одного года виновного неисполнения содержащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (с вкладов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счетах (во вкладах) указанных лиц;

8) наличия ходатайства временной администрации, если к моменту окончания срока деятельности указанной администрации, установленного Законом о несостоятельности (банкротстве), имеются основания для ее назначения;

9) неоднократного непредставления в установленный срок кредитной организацией в Банк России обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях (ч. 1 ст. 20 Закона о банках и банковской деятельности).

Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях, если:

1) достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2%. Если в течение последних 12 месяцев, предшествующих моменту, когда у кредитной организации должна быть отозвана лицензия, Банк России изменял методику расчета достаточности капитала кредитной организации, применяется методика, в соответствии с которой достаточность капитала кредитной организации достигает максимального значения;

2) размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации;

3) кредитная организация не исполняет в срок, установленный Законом о несостоятельности (банкротстве), требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала);

4) кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения. При этом указанные требования в совокупности должны составлять не менее 1000-кратного размера минимального размера оплаты труда, установленного Законом о банках и банковской деятельности (ч. 2 ст. 20).

Институт кураторства кредитных организаций как новый инструмент
банковского надзора

Новым шагом на пути укрепления практики банковского надзора, предпринятым Банком России в последнее время, явилось проведение эксперимента по внедрению нового надзорного института кураторства кредитной организации. Будучи широко распространенным в банковской практике зарубежных стран (особенно Западной Европы, и в частности Великобритании), данный инструмент контроля лишь начинает свое существование в России. Правовой основой его функционирования выступает письмо ЦБ РФ от 31 января 2003 г. N 04-15-3/371 "Об эксперименте по внедрению в надзорную практику института кураторов кредитных организаций"*(14). Его основные положения сводятся к следующему.

Куратор кредитной организации - служащий Банка России, в компетенцию которого входит осуществление надзора (построение процесса надзора) в территориальном учреждении Банка России за одной или несколькими кредитными организациями. Куратор (руководитель сектора, отдела) может возглавлять группу специалистов (сектор, отдел), обеспечивающих осуществление надзора за курируемой кредитной организацией. Куратор кредитной организации назначается из числа служащих Банка России, имеющих опыт работы, знания и практические навыки в области лучшей международной практики банковского надзора, банковского менеджмента, в вопросах определения параметров рисков и процедур по их минимизации, обладающих безупречной деловой репутацией, умением организовать работу на порученном участке, навыками командной (коллективной) работы и достаточной коммуникабельностью (п. 1 и 2).

Куратор в целях осуществления надзора за деятельностью курируемой кредитной организации осуществляет ее контакты как непосредственно, так и в соответствующих случаях через служащих Банка России, входящих в состав возглавляемой им группы. Такое взаимодействие осуществляется посредством консультаций, телефонных переговоров, участия в обсуждении на совещаниях, деловых встречах с сотрудниками кредитной организации, включая ее органы управления, линейный менеджмент (руководители структурных подразделений кредитной организации), сотрудников подразделений внутреннего контроля, внутренних аудиторов, а также на различных этапах инспекционных проверок (п. 4). Куратор:

1) анализирует собранную информацию в целях оценки:

финансового состояния (устойчивости) и выявления проблем на ранней стадии их возникновения путем определения областей (сфер) повышенного риска, угрожающих, в том числе потенциально, финансовой устойчивости кредитной организации и областей, в которых ее деятельность наиболее подвержена рискам в силу дефектов систем управления и внутреннего контроля;

качества общего состояния систем управления и внутреннего контроля, а также качества состояния систем управления и внутреннего контроля по каждому направлению деятельности кредитной организации;

качества стратегического управления и бизнес-планирования (управленческого процесса поддержания соответствия между целями кредитной организации и имеющимися у нее ресурсами с учетом рыночной обстановки и системы государственного регулирования);

2) своевременно с учетом ситуации в кредитной организации готовит предложения по инспекционной проверке курируемой кредитной организации и направляет их руководству территориального учреждения Банка России для принятия решений;

3) участвует в подготовке к инспекционной проверке, включая определение характера и масштабов проверки, задания на проверку. При необходимости дает пояснения служащим Банка России, проверяющим деятельность кредитной организации. Обсуждает с ними, в том числе по собственной инициативе, вопросы деятельности кредитной организации, возникающие как на этапе предпроверочной подготовки, так и в ходе проверки;

4) обсуждает с аудиторами и кредитной организацией (совместно или раздельно) итоги аудиторской проверки;

5) участвует в обсуждении решений по всем вопросам, касающимся деятельности курируемой кредитной организации, в том числе не относящимся непосредственно к надзору (кроме операционной деятельности);

6) осуществляет наблюдение за деятельностью кредитной организации, оценивает тенденции ее развития и обсуждает их с кредитной организацией;

7) готовит предложения кредитной организации по направлениям совершенствования деятельности, включая вопросы организации основной деятельности, системы корпоративного управления, в том числе управления рисками и внутреннего контроля, бизнес-планирования;

8) дает пояснения кредитной организации по вопросам банковского регулирования и надзора с учетом международной практики, в том числе рекомендаций Базельского комитета по банковскому надзору;

9) в необходимых случаях готовит (инициирует) предложения руководству территориального учреждения Банка России по всем вопросам надзора за деятельностью курируемой кредитной организации, включая вопросы режима надзора и применения мер надзорного реагирования;

10) осуществляет контроль за выполнением курируемой кредитной организацией примененных к ней мер надзорного реагирования.

Пруденциальное регулирование и надзор за деятельностью банков,
имеющих филиалы: правовые основы

Следующим шагом на пути развития форм и методов пруденциального регулирования банковской деятельности в России явилось принятие Инструкции ЦБ РФ от 11 сентября 1997 г. N 65 "О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы" (в ред. от 16 января 2004 г.)*(15). Необходимость выделения банков, имеющих филиалы, в самостоятельную надзорную категорию была обусловлена тем, что эти банки наряду с общими рисками, присущими банковской деятельности, подвержены повышенным региональному и страновому рискам, а также дополнительному риску потери управляемости. Под региональным риском понимается вероятность возникновения экономических трудностей для банка в силу экономических проблем на территории, где функционирует филиал банка и иных неблагоприятных условий деятельности. Страновой риск состоит в вероятности понесения убытков, которые могут быть вызваны существенными изменениями экономических и правовых условий в странах, где расположены зарубежные филиалы банка. Дополнительный риск потери управляемости (риск управления) состоит в вероятности принятия руководством филиалов неподконтрольных руководству и собственникам банка решений или невыполнения филиалами принятых руководством и собственниками банка решений (п. 2).

Надзор за деятельностью филиала банка осуществляется с целью оценки степени риска, которую деятельность филиала несет для банка, и приведения этой деятельности в соответствие с нормами и требованиями, предъявляемыми действующим законодательством и Банком России.

Осуществление надзора производится по следующим основным направлениям:

а) проверка соответствия выполняемых филиалом банка функций и операций тем функциям и операциям, которые делегированы филиалу банком и закреплены в положении о филиале, а также оценка деятельности руководителей филиалов на предмет осуществления ими деятельности в соответствии с полномочиями, закрепленными в выданной банком доверенности;

б) оценка риска по осуществляемой филиалом банка деятельности (п. 19).

Надзор за деятельностью банка, имеющего филиалы, входит в компетенцию территориального учреждения Банка России по месту нахождения его головной организации во взаимодействии с территориальными учреждениями Банка России по месту нахождения филиалов банков. Непосредственный надзор за текущей деятельностью филиалов банка входит в компетенцию территориальных учреждений Банка России по месту их нахождения. Надзор осуществляется в следующих формах:

документарного надзора;

инспекционных проверок;

применения мер воздействия.

Документарный надзор основан на анализе представленной банком, имеющим филиалы, бухгалтерской, финансовой и статистической отчетности. Документарный анализ отчетности банка и его филиалов, осуществляемый территориальным учреждением Банка России по месту нахождения головной организации банка, включает:

системный анализ деятельности банка на основании изучения как баланса банка, так и отдельно балансов его головной организации и филиалов;

анализ сложившихся значений показателей, по которым установлены обязательные экономические нормативы, и тенденций их изменения;

анализ качества активов на основании форм общей финансовой отчетности;

анализ управления ликвидностью, включая анализ информации об остатках и оборотах на корреспондентских счетах, данных о наличии задержек оплаты расчетных документов из-за отсутствия средств на корреспондентских счетах головной организации и филиалов;

анализ соответствия положения о внутрибанковском контроле требованиям Банка России и эффективности деятельности службы внутреннего контроля (п. 12).

Инспекционные проверки банков и их филиалов осуществляются в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями ЦБ РФ"*(16) и Инструкцией от 1 декабря 2003 г. N 108-И "Об организации инспекционной деятельности ЦБ РФ (Банка России)"*(17).

Согласно Инструкции N 108-И инспекционная деятельность включает проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) и их организационное, информационное, методическое и иное обеспечение. Непосредственное проведение проверок кредитных организаций (их филиалов) осуществляется уполномоченными представителями Банка России, а именно:

работниками инспекционных подразделений Банка России (Главной инспекции кредитных организаций Банка России и инспекционных подразделений территориальных учреждений Банка России);

работниками иных структурных подразделений центрального аппарата Банка России и территориальных учреждений Банка России, осуществляющих функции контроля за выполнением кредитными организациями нормативов обязательных резервов, а также функции контроля за соблюдением кредитными организациями валютного законодательства РФ и законодательства РФ по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

иными служащими Банка России (по решению должностного лица Банка России, обладающего правом поручать проведение проверки) (п. 1.2).

Организация инспекционной деятельности Банка России осуществляется Главной инспекцией и инспекционными подразделениями территориальных учреждений Банка России. Для координации инспекционной деятельности Банка России, осуществляемой его территориальными учреждениями, создаются межрегиональные инспекции Главной инспекции. Межрегиональные инспекции Главной инспекции возглавляют генеральные инспекторы Главной инспекции (п. 1.3).

Согласно Инструкции N 105-И проверки кредитных организаций (их филиалов) проводятся Банком России для осуществления функций банковского регулирования и банковского надзора, которые распространяются на:

действующие на территории России кредитные организации;

обособленные подразделения кредитных организаций (филиалы и представительства кредитных организаций) и внутренние структурные подразделения вне местонахождения кредитных организаций и филиалов кредитных организаций (дополнительные офисы, операционные кассы вне кассового узла, обменные пункты и иные внутренние структурные подразделения кредитных организаций и филиалов кредитных организаций);

филиалы и представительства кредитных организаций, получивших лицензию Банка России на проведение валютных операций, находящиеся за пределами Российской Федерации (при наличии соглашения между Банком России и органом банковского надзора иностранного государства о сотрудничестве в области надзора за деятельностью кредитных организаций (меморандума о взаимопонимании в области банковского надзора);

дочерние кредитные организации уполномоченных банков, находящиеся за пределами Российской Федерации (при наличии соглашения (меморандума) (п. 1.1 и 1.2).

Основной целью проведения Банком России проверок кредитных организаций (их филиалов) является оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, в том числе:

оценка соблюдения законодательства РФ и нормативных актов Банка России; оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала);

определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации;

оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации;

выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации. Проверки кредитных организаций (их филиалов), проводимые Банком России, не выполняют задач проверок, проводимых аудиторскими организациями, и документальных ревизий (п. 1.3).

Проверки кредитных организаций могут осуществляться:

без предварительного уведомления кредитной организации (ее филиала);

с предварительным уведомлением кредитной организации (ее филиала).

Применение мер воздействия. При выявлении в результате ежемесячной аналитической работы негативных тенденций финансового состояния банка территориальное учреждение Банка России обязано применить меры воздействия, в том числе предупредительные, либо назначить проверку банка (филиала банка), а в случае неблагоприятных рыночных тенденций информировать о них и (по возможности) консультировать банк по вопросам оптимальной тактики функционирования в неблагоприятной экономической ситуации (п. 3.3). В случае выявления в деятельности филиала банка нарушений федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала имеет право:

1) направить головной организации банка и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головной организации:

информативное письмо о недостатках, имеющихся в деятельности филиала банка;

предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом банка;

2) направить территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головной организации и в копии головной организации банка уведомление с изложением фактов нарушений филиалом банка действующего законодательства и требований Банка России, с предложением о применении предлагаемой предупредительной или принудительной меры воздействия (п. 3.4).

Особенности применения мер воздействия к банкам за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, регулируются Инструкцией ЦБ РФ от 31 марта 1997 г. "О применении к кредитным организациям мер воздействия за нарушение пруденциальных норм деятельности" (в ред. от 23 июля 2004 г. N 59). Эти особенности заключаются в следующем. При применении мер воздействия к кредитным организациям за нарушения, выявленные в деятельности их филиалов, необходимо исходить из того, что филиалы не являются юридическими лицами и непосредственно к ним не могут быть применены меры воздействия, предусмотренные банковским законодательством. Если филиал кредитной организации нарушает банковское законодательство, нормативные акты Банка России, территориальное учреждение Банка России по месту нахождения филиала может направить:

1) головному офису кредитной организации и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса информацию о недостатках, имеющихся в деятельности филиала (предупредительные меры воздействия), а также предписание с требованием устранения недостатков, допущенных филиалом. Головной офис в течение десяти календарных дней со дня получения информации (предписания) рассматривает и сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала и в копии территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса о принимаемых мерах по устранению допущенных филиалом недостатков. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса осуществляет контроль за исполнением головным офисом требования, предъявленного территориальным учреждением Банка России, осуществляющим надзор за филиалом;

2) территориальному учреждению Банка России по месту нахождения головного офиса и в копии головному офису уведомление с изложением фактов нарушения филиалом действующего банковского законодательства и с обоснованием применения предлагаемой меры воздействия с предложением:

взыскать штраф с кредитной организации или применить к кредитной организации иные меры воздействия, предусмотренные действующим банковским законодательством;

заменить руководителей филиала;

закрыть филиал (п. 1.28).

Получив уведомление, территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, обязано в двухнедельный срок со дня получения рассмотреть его, принять соответствующее решение и в трехдневный срок проинформировать об этом территориальное учреждение Банка России, поставившее вопрос о применении мер воздействия. Территориальное учреждение Банка России по месту нахождения головного офиса сообщает территориальному учреждению Банка России по месту нахождения филиала о примененных ранее к кредитной организации мерах воздействия с приложением копии предписания или иного документа (п. 1.29 и 1.30). В случае отказа кредитной организации от исполнения требования об уплате штрафа за допущенные филиалами нарушения территориальное учреждение Банка России, осуществляющее надзор за деятельностью головного офиса, может предъявить иск о взыскании штрафных санкций в судебном порядке (п. 1.31).

Экономические стандарты пруденциального регулирования
и надзора: правовые основы

При проведении анализа российского банковского права необходимо обратить внимание на определение круга субъектов, на которых распространяется пруденциальное регулирование со стороны государства в лице ЦБ РФ. Российское законодательство употребляет два термина - "банк" и "кредитная организация". В соответствии со ст. 1 Закона о банках и банковской деятельности кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) ЦБ РФ имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим законом. Все кредитные организации делятся на две группы: банки и небанковские кредитные организации. В соответствии со ст. 1 указанного Закона банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.

Небанковская кредитная организация имеет право осуществлять лишь отдельные банковские операции, допустимые сочетания которых устанавливаются ЦБ РФ. Таким образом, конститутивными элементами банка выступают три банковские операции в совокупности: прием депозитов, выдача кредитов и ведение банковских счетов. Отличие банка от небанковской кредитной организации практически заключается лишь в круге выполняемых операций: если банк имеет право в принципе совершать все банковские операции, что и составляет существо его деятельности, то небанковская кредитная организация может совершать лишь отдельные операции, сочетание которых строго ограничено.

Ключевым элементом пруденциального банковского регулирования выступает установление экономических нормативов деятельности банков и иных кредитных организаций, позволяющих обеспечить их стабильное и надежное функционирование в интересах государства и вкладчиков. Выше говорилось, среди общего числа экономических нормативов наиболее важным является норматив достаточности капитала. Как справедливо отмечалось в российской науке банковского права, оценка достаточности капитала включает следующие основные моменты:

расчет величины фактически имеющегося капитала;

расчет величины капитала, минимально необходимой для адекватного покрытия рисков, принятых на себя банком;

сравнение фактической и требуемой (необходимой) величин капитала, результатом чего является вывод о его достаточности либо дефиците.

Можно утверждать, что правовое регулирование банковской деятельности в России в настоящее время осуществляется с учетом тех нормативов и стандартов, которые были разработаны в рамках международного и европейского сотрудничества. Прежде всего об этом говорит законодательно закрепленная надзорная функция Центрального банка РФ, который в соответствии с п. 9 ст. 4 Закона о Центральном банке РФ осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп. В целях обеспечения устойчивости кредитных организаций ЦБ РФ устанавливает им обязательные нормативы, в том числе: минимальный размер уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, получения небанковской кредитной организацией статуса банка, а также получения кредитной организацией статуса дочернего банка иностранного банка (п. 1 ст. 62); максимальный размер крупных кредитных рисков (п. 4 ст. 62); норматив достаточности собственных средств (капитала) (п. 6 ст. 62).

Экономические стандарты пруденциального регулирования и надзора в
деятельности банков

Экономический норматив минимального размера уставного капитала для создаваемых и действующих кредитных организаций. Данный экономический норматив регулируется Указанием ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 1346-У*(18), которое устанавливает следующие требования к минимальному размеру уставного капитала для создаваемых кредитных организаций, размеру собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов, а также к размеру собственных средств (капитала) для небанковских кредитных организаций, ходатайствующих о получении статуса банка:

минимальный размер уставного капитала для создаваемых банков независимо от доли участия в них иностранного капитала должен составлять сумму, эквивалентную 5 млн евро;

минимальный размер уставного капитала для создаваемых небанковских кредитных организаций должен составлять сумму, эквивалентную 5 млн евро;

размер собственных средств (капитала) для действующих кредитных организаций в качестве условия создания на территории иностранного государства их дочерних организаций и (или) открытия их филиалов должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн евро.

Кредитные организации, создающие на территории иностранного государства дочернюю организацию и (или) открывающие филиал, должны в соответствии с нормативными актами Банка России иметь генеральную лицензию. Генеральная лицензия может быть выдана кредитной организации, имеющей размер собственных средств (капитала) не менее 5 млн евро, а также соответствующей иным критериям, установленным нормативными актами Банка России;

размер собственных средств (капитала) для небанковских кредитных организаций, ходатайствующих о получении статуса банка, должен быть не менее суммы, эквивалентной 5 млн евро.

Экономический норматив крупных кредитных рисков. Данный экономический норматив регулируется Инструкцией ЦБ РФ от 16 января 2004 г. N 110-И "Об обязательных нормативах банков" (в ред. 13 августа 2004 г.)*(19). Максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков (т.е. максимально допустимая величина крупного кредитного риска) устанавливается в процентах от собственных средств (капитала) банка и не может превышать величины 25% (п. 4.8). Крупным кредитным риском признается актив, превышающий величину 5% собственных средств (капитала) банка (п. 5.2). Максимальный размер крупных кредитных рисков устанавливается как процентное соотношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств (капитала) банка. Его максимально допустимое значение устанавливается в размере 800% (п. 5.3).

Экономический норматив достаточности капитала определяется как отношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных по уровню риска. В российской науке банковского права данный аспект достаточности капитала получил название динамического (статический же аспект отражает минимальную величину уставного капитала). В Инструкции N 110-И минимально допустимое значение достаточности капитала устанавливается в следующих размерах (п. 2.2):

для банков с размером собственных средств (капитала) - не менее 5 млн евро - 10%;

для банков с размером собственных средств (капитала) - менее 5 млн евро - 11%.

Более детально данный вопрос урегулирован в многостраничном документе ведомственного характера - Положении ЦБ РФ от 10 февраля 2003 г. N 215-П "О методике определения собственных средств (капитала) кредитных организаций"*(20). Не останавливаясь в деталях на содержании этого документа, имеющего прямое действие и непосредственно применяемого на практике, отметим лишь, что в соответствии с предложенной методикой величина собственных средств (капитала) кредитных организаций определяется как сумма основного капитала и дополнительного капитала (п. 1). Параметры для включения той или иной статьи баланса в одну из двух категорий капитала позволяют утверждать об инкорпорировании международных и европейских стандартов регулирования в данной области в нормы российского банковского права.

Экономические стандарты пруденциального регулирования
и надзора в деятельности небанковских кредитных организаций

Инструкция N 110-И регулирует лишь экономические нормативы деятельности банков как кредитных организаций, однако их особая группа, а именно небанковские кредитные организации, осуществляющие операции по расчетам, а также организации инкассации, были выделены в самостоятельную категорию. Экономические нормативы деятельности этой категории кредитных организаций установлены в Положении ЦБ РФ от 8 сентября 1997 г. N 516 "О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации" (в ред. от 1 декабря 2003 г.)*(21).

Расчетные НКО вправе осуществлять следующие банковские операции:

открытие и ведение банковских счетов юридических лиц;

осуществление расчетов по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам.

В зависимости от функционального назначения НКО могут осуществлять обслуживание юридических лиц, в том числе кредитных организаций на межбанковском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, осуществлять расчеты по пластиковым картам, осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме, а также сделки, предусмотренные их уставами. НКО не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет (п. 1 и 2).

Устанавливаются следующие пруденциальные нормы деятельности расчетных НКО:

минимальный размер капитала должен быть эквивалентен сумме в 500 тыс. евро;

норматив достаточности капитала должен соответствовать с 1 января 2000 г. величине в 10% капитала НКО;

максимальный размер собственных средств НКО, инвестируемых на приобретение долей (акций) одного юридического лица, должен быть не более 5% капитала НКО (п. 5).

Расчетным НКО, в уставах которых предусмотрено осуществление деятельности по предоставлению кредитов клиентам - участникам расчетов для обеспечения завершения расчетов по совершенным сделкам, устанавливается обязательный экономический норматив максимального размера риска на одного заемщика или группу взаимосвязанных заемщиков, который не должен превышать 20% капитала НКО (п. 6).

Организации инкассации на основании лицензии, выданной Банком России, вправе осуществлять инкассацию денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов. Данные операции должны осуществляться в соответствии с действующими указаниями Банка России. Поскольку деятельность организаций инкассации связана с возникновением главным образом операционных рисков, требования по пруденциальному регулированию, в том числе минимальной величине капитала, для организаций инкассации не устанавливаются (п. 9 и 10).

В настоящее время Банк России выделил еще одну группу НКО, а именно небанковские кредитные организации, осуществляющие депозитные и кредитные операции (НДКО). Их правовой статус определен в Положении ЦБ РФ от 21 сентября 2001 г. N 153-П "Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции" (в ред. от 16 декабря 2003 г.)*(22). НДКО вправе осуществлять отдельные банковские операции и сделки в валюте РФ и иностранной валюте, допустимые сочетания которых определены в Положении:

привлечение денежных средств юридических лиц во вклады (на определенный срок);

размещение привлеченных во вклады денежных средств юридических лиц от своего имени и за свой счет;

купля-продажа иностранной валюты в безналичной форме (данную операцию НДКО вправе осуществлять исключительно от своего имени и за свой счет);

выдача банковских гарантий (п. 1.2.1).

НДКО не вправе осуществлять следующие банковские операции:

привлечение денежных средств физических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок) и юридических лиц во вклады до востребования;

открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц;

осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам;

инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц;

купля-продажа иностранной валюты в наличной форме;

привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов;

осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (п. 1.3).

НДКО могут совершать все сделки, разрешенные к осуществлению кредитными организациями в соответствии со ст. 5 Закона о банках и банковской деятельности, в том числе с ценными бумагами (п. 1.2.2). НДКО не разрешается открывать филиалы и создавать дочерние организации за рубежом (п. 1.4).

Внутренний контроль в деятельности банков:
правовые основы

Важной составляющей пруденциального регулирования и надзора в российском банковском праве выступает внутренний контроль. Общее требование о наличии внутреннего контроля в кредитной организации определено в ст. 16 Закона о Центральном банке РФ и в ст. 10 Закона о банках и банковской деятельности. В последнее время Банк России уделяет большое внимание этому вопросу. Отрадно, что в основу нормативно-правовых актов Банка России, регулирующих режим функционирования системы внутреннего контроля в кредитных организациях, положен документ Базельского комитета по банковскому надзору "Система внутреннего контроля в банках: основы организации" (1998), который Банк России своим Письмом от 10 июля 2001 г. N 87-Т*(23) рекомендовал кредитным организациям использовать в их работе. Остановимся на его положениях более подробно. В структуре рассматриваемого документа Базельского комитета можно выделить несколько ключевых элементов:

определение понятия внутреннего контроля и его целей;

выявление недостатков внутреннего контроля, присущих проблемным банкам;

формулирование принципов организации эффективного внутреннего контроля в банках.

Документ Базельского комитета определяет внутренний контроль как процесс, осуществляемый советом директоров, менеджментом и сотрудниками всех уровней (п. 4). Таким образом, данный подход закладывает широкое основание в содержание внутреннего контроля, рассматривая этот феномен скорее с динамической, а не статической точки зрения.

Целями внутреннего контроля объявляются:

производственно-финансовая (достижение производственной и финансовой эффективности деятельности банка):

информационная (обеспечение надежности, полноты и своевременности финансовой и управленческой информации в деятельности банка);

комплаенс-цель (соблюдение действующего законодательства в деятельности банка).

Проанализировав имеющуюся практику в отношении проблемных банков, Базельский комитет сформулировал ряд типичных недостатков системы внутреннего контроля, которые не в последнюю очередь способствовали ухудшению финансово-экономического положения банка, ибо не способствовали своевременному и адекватному выявлению недостатков внутри самой банковской структуры. К числу таких недостатков относятся:

отсутствие надлежащего управленческого контроля и системы отчетности, неумение сформировать высокую культуру контроля в банке;

недостаточно эффективное выявление и оценка риска, связанного с некоторыми видами операций банка;

отсутствие или слабость ключевых контрольных структур и видов деятельности - таких, как разделение обязанностей, санкционирование операций, проверки операционной деятельности;

неудовлетворительный обмен информацией между различными уровнями руководства в банке;

неадекватный или неэффективный аудит либо мониторинг устранения недостатков (п. 2).

Сердцевину документа составляют принципы организации эффективного внутреннего контроля, которые сформулированы Базельским комитетом, исходя из целей, стоящих перед системой внутреннего контроля и с учетом недостатков, ведущих к ухудшению финансово-экономического положения банка. Эти принципы разбиты на шесть категорий и заключаются в следующем:

Управление и культура контроля

Принцип 1: совет директоров должен нести ответственность за утверждение и периодический пересмотр общей банковской стратегии и документов по различным аспектам политики банка; понимать основные риски, принимаемые на себя банком, устанавливать приемлемые уровни этих рисков и обеспечивать принятие высшим руководством банка мер, необходимых для выявления, измерения, отслеживания и контролирования таких рисков; утверждать организационную структуру банка; обеспечивать, чтобы высшее руководство банка контролировало эффективность системы внутреннего контроля. Совет директоров несет ответственность за создание и функционирование адекватной и действенной системы внутреннего контроля.

Принцип 2: исполнительное руководство банка должно нести ответственность за реализацию стратегии и политики банка, утвержденной советом директоров; развивать процессы, призванные выявлять, измерять, отслеживать и контролировать банковские риски; поддерживать такую организационную структуру, которая четко разграничивает сферы ответственности, полномочий и отчетности; обеспечивать эффективное осуществление делегированных полномочий; разрабатывать соответствующие правила внутреннего контроля; отслеживать адекватность и действенность системы внутреннего контроля.

Принцип 3: совет директоров и менеджмент банка несут ответственность за строгое соблюдение этических норм и стандартов профессиональной деятельности, за создание корпоративной культуры, подчеркивающей и демонстрирующей персоналу на всех уровнях важность внутреннего контроля. Все сотрудники банка должны осознавать, понимать свою роль в процессе внутреннего контроля и принимать полноценное участие в этом процессе.

Признание и оценка риска

Принцип 4: эффективная система внутреннего контроля требует, чтобы существенные риски, которые могут оказать отрицательное влияние на достижение целей банка, выявлялись и оценивались на постоянной основе. Данная оценка должна охватывать все риски, принимаемые на себя банками на индивидуальной и консолидированной основе (кредитный риск, страновой риск и риск введения валютных ограничений, рыночный риск, процентный риск, риск ликвидности, операционный риск, правовой риск и риск подрыва деловой репутации).

Деятельность по осуществлению контроля и разделение полномочий

Принцип 5: деятельность по осуществлению контроля должна быть составной частью повседневной деятельности банка. Эффективная система внутреннего контроля требует создания надлежащей структуры контроля, при которой контрольные функции определяются для каждого уровня деятельности банка. Сюда должны входить проверки, осуществляемые менеджментом; система согласований и делегирования прав; надлежащий контроль за различными подразделениями; проверка соблюдения лимитов на риски и последующий контроль устранения выявленных нарушений; система сверки счетов и перекрестной проверки; инвентаризация имущества.

Принцип 6: эффективная система внутреннего контроля предполагает четкое разделение обязанностей сотрудников и исключение ситуаций, когда сфера ответственности сотрудника допускает конфликт интересов. Сферы потенциальных конфликтов интересов должны быть выявлены, минимизированы и поставлены под строгий и независимый контроль.

Информация и система ее передачи

Принцип 7: эффективная система внутреннего контроля требует наличия адекватной и всеобъемлющей информации финансового, операционного характера и сведений о соблюдении установленных нормативных требований, а также поступающей извне рыночной информации о событиях и условиях, имеющих отношение к принятию решений. Информация должна быть надежной, своевременной, доступной и правильно оформленной.

Принцип 8: эффективная система внутреннего контроля требует наличия надежных информационных систем, охватывающих все основные виды деятельности банка. Такие системы, включая электронные, должны находиться под независимым контролем, и в отношении них должны быть разработаны соответствующие мероприятия по поддержке при чрезвычайных обстоятельствах.

Принцип 9: эффективная система внутреннего контроля предполагает наличие эффективных информационных систем, позволяющих обеспечить полное понимание и соблюдение сотрудниками в практической деятельности политики и процедур, регулирующих обязанности, а также доведение необходимой информации до соответствующих сотрудников.

Мониторинг деятельности и исправление недостатков

Принцип 10: общая эффективность внутреннего контроля банка должна отслеживаться на постоянной основе. Мониторинг ключевых рисков и их периодическая оценка, проводимые подразделениями банка и внутренними аудиторами, должны быть частью повседневной деятельности банка.

Принцип 11: необходимо наличие эффективного и всеобъемлющего внутреннего аудита системы внутреннего контроля, проводимого независимыми в операционном отношении, адекватно подготовленными и компетентными сотрудниками. Служба внутреннего аудита как часть мониторинга системы внутреннего контроля должна быть подотчетна совету директоров (или его комитету по аудиту) и менеджменту банка.

Принцип 12: недостатки внутреннего контроля, выявленные сотрудниками подразделений банка, службой внутреннего аудита или другими контрольными службами, должны своевременно доводиться до сведения руководителей соответствующего уровня и оперативно устраняться. О существенных недостатках внутреннего контроля необходимо сообщать менеджменту и совету директоров.

Оценка систем внутреннего контроля надзорными органами

Принцип 13: органы банковского надзора должны требовать от всех банков независимо от размера наличия эффективной системы внутреннего контроля, которая должна соответствовать характеру и сложности деятельности банка, рискам, принимаемым им в процессе осуществления балансовых и внебалансовых операций. Система внутреннего контроля должна также быть способна реагировать на изменения внешней среды и условий осуществления банком своей деятельности. В случаях, когда надзорные органы приходят к выводу, что система внутреннего контроля банка неадекватна или неэффективна применительно к специфическому характеру рисков, принятых на себя данным банком (например, не удовлетворяет всем принципам, содержащимся в настоящем документе), они обязаны предпринять надлежащие меры.

С учетом требований и принципов документа Базельского комитета по банковскому надзору был принят новый нормативно-правовой акт, безусловно обязательный для всех кредитных организаций на территории России, который закрепил цели, организационную структуру и методологию построения системы внутреннего контроля в банках. Речь идет о Положении ЦБ РФ от 16 декабря 2003 г. N 242-П "Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах"*(24). Согласно этому Положению внутренний контроль осуществляется в целях обеспечения:

1) эффективности и результативности финансово-хозяйственной деятельности при совершении банковских операций и других сделок, эффективности управления активами и пассивами, включая обеспечение сохранности активов; эффективности управления банковскими рисками, под которым понимается:

выявление, измерение и определение приемлемого уровня банковских рисков, присущих банковской деятельности типичных возможностей понесения кредитной организацией потерь и (или) ухудшения ликвидности вследствие наступления связанных с внутренними и (или) внешними факторами деятельности кредитной организации неблагоприятных событий;

постоянное наблюдение за банковскими рисками;

принятие мер по поддержанию на не угрожающем финансовой устойчивости кредитной организации и интересам ее кредиторов и вкладчиков уровне банковских рисков;

2) достоверности, полноты, объективности и своевременности составления и представления финансовой, бухгалтерской, статистической и иной отчетности (для внешних и внутренних пользователей), а также информационной безопасности (защищенности интересов (целей) кредитной организации в информационной сфере, представляющей собой совокупность информации, информационной инфраструктуры, субъектов, осуществляющих сбор, формирование, распространение и использование информации, а также системы регулирования возникающих при этом отношений);

3) соблюдения нормативных правовых актов, стандартов саморегулируемых организаций (для профессиональных участников рынка ценных бумаг), учредительных и внутренних документов кредитной организации;

4) исключения вовлечения кредитной организации и участия ее служащих в осуществлении противоправной деятельности, в том числе легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма, а также своевременного представления в соответствии с законодательством сведений в органы государственной власти и Банк России (п. 1.2).

Система органов внутреннего контроля представляет собой определенную учредительными и внутренними документами кредитной организации совокупность органов управления, а также подразделений и служащих, выполняющих функции в рамках системы внутреннего контроля, в которую включаются:

органы управления кредитной организации;

ревизионная комиссия (ревизор);

главный бухгалтер (его заместители) кредитной организации;

руководитель (его заместители) и главный бухгалтер (его заместители) филиала кредитной организации;

подразделения и служащие, осуществляющие внутренний контроль в соответствии с полномочиями, определяемыми внутренними документами кредитной организации, а именно:

служба внутреннего контроля (внутреннего аудита);

ответственный сотрудник (структурное подразделение) по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

ответственный сотрудник по правовым вопросам - сотрудник и (или) структурное подразделение, отвечающее за проверку соблюдения нормативных правовых актов, стандартов саморегулируемых организаций (для профессиональных участников рынка ценных бумаг), учредительных и внутренних документов кредитной организации (п. 2.2).

Система внутреннего контроля кредитной организации должна включать следующие направления:

контроль со стороны органов управления за организацией деятельности кредитной организации;

контроль за функционированием системы управления банковскими рисками и оценка банковских рисков;

контроль за распределением полномочий при совершении банковских операций и других сделок;

контроль за управлением информационными потоками (получением и передачей информации) и обеспечением информационной безопасности;

осуществляемое на постоянной основе наблюдение за функционированием системы внутреннего контроля в целях оценки степени ее соответствия задачам деятельности кредитной организации, выявления недостатков, разработки предложений и осуществления контроля за реализацией решений по совершенствованию системы внутреннего контроля кредитной организации (мониторинг системы внутреннего контроля) (п. 3.1).

Служба внутреннего контроля кредитной организации создается для осуществления внутреннего контроля и содействия органам управления кредитной организации в обеспечении эффективного функционирования кредитной организации. Служба внутреннего контроля осуществляет следующие функции:

1) проверка и оценка эффективности системы внутреннего контроля;

2) проверка полноты применения и эффективности методологии оценки банковских рисков и процедур управления банковскими рисками (методик, программ, правил, порядков и процедур совершения банковских операций и сделок, управления банковскими рисками);

3) проверка надежности функционирования системы внутреннего контроля за использованием автоматизированных информационных систем, включая контроль целостности баз данных и их защиты от несанкционированного доступа и (или) использования, наличие планов действий на случай непредвиденных обстоятельств.

4) проверка достоверности, полноты, объективности и своевременности бухгалтерского учета и отчетности и их тестирование, а также надежности (включая достоверность, полноту и объективность) и своевременности сбора и представления информации и отчетности;

5) проверка достоверности, полноты, объективности и своевременности представления иных сведений в соответствии с нормативными правовыми актами в органы государственной власти и Банк России;

6) проверка применяемых способов (методов) обеспечения сохранности имущества кредитной организации;

7) оценка экономической целесообразности и эффективности совершаемых кредитной организацией операций;

8) проверка соответствия внутренних документов кредитной организации нормативным правовым актам, стандартам саморегулируемых организаций (для профессиональных участников рынка ценных бумаг);

9) проверка процессов и процедур внутреннего контроля;

10) проверка систем, созданных в целях соблюдения правовых требований, профессиональных кодексов поведения;

11) оценка работы службы управления персоналом кредитной организации;

12) другие вопросы, предусмотренные внутренними документами кредитной организации (п. 4.1-4.4).

Кредитная организация обязана обеспечить постоянство деятельности, независимость и беспристрастность службы внутреннего контроля, профессиональную компетентность ее руководителя и служащих, создать условия для беспрепятственного и эффективного осуществления службой внутреннего контроля своих функций. Постоянство деятельности службы внутреннего контроля означает, что служба внутреннего контроля кредитной организации должна действовать на постоянной основе. Кредитная организация должна установить численный состав, структуру и техническую обеспеченность службы внутреннего контроля в соответствии с масштабами деятельности, характером совершаемых банковских операций и сделок. Служба внутреннего контроля должна состоять из служащих, входящих в штат кредитной организации. Не допускается передача функций службы внутреннего контроля кредитной организации сторонней организации (п. 4.5, 4.6).

Основными способами (методами) осуществления проверок службой внутреннего контроля является:

финансовая проверка, цель которой состоит в оценке надежности учета и отчетности;

проверка соблюдения законодательства РФ и иных актов регулирующих и надзорных органов, внутренних документов кредитной организации и установленных ими методик, программ, правил, порядков и процедур, целью которой является оценка качества и соответствия созданных в кредитной организации систем обеспечения соблюдения требований законодательства РФ и иных актов;

операционная проверка, цель которой заключается в оценке качества и соответствия систем, процессов и процедур, анализе организационных структур и их достаточности для выполнения возложенных функций;

проверка качества управления, цель которой состоит в оценке качества подходов органов управления, подразделений и служащих кредитной организации к банковским рискам и методам контроля за ними в рамках поставленных целей кредитной организации.

В рабочих документах проверок службы внутреннего контроля отражаются этапы проверки и выполненные проверочные процедуры, данные о рассмотренных документах и иной полученной в ходе проверки информации. Отчеты и предложения по результатам проверок представляются службой внутреннего контроля совету директоров (наблюдательному совету), единоличному (его заместителям) и (или) коллегиальному исполнительному органу, руководителям проверяемых структурных подразделений кредитной организации (филиала) (п. 1, 5, 6 приложения N 3 к Положению N 242-П).

Н.Ю. Ерпылева,

кандидат юридических наук профессор Московской школы

социальных и экономических наук Академии народного хозяйства

при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 3, 4, март, апрель 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2002. - N 28. - Ст. 2790; 2004. - N 31. - Ст. 3233.

*(2) СЗ РФ. - 1996. - N 6. - Ст. 492; Российская газета. - 2005. - N 2.

*(3) Решение об утверждении Положения о Комитете банковского надзора и его структуры было принято Советом директоров Банка России 10 августа 2004 г. (Протокол N 21) // Вестник Банка России. - 2004. - N 51.

*(4) Вестник Банка России. - 2004. - N 38.

*(5) Данный пункт, введенный в текст Закона 29 июля 2004 г., действует до 31 декабря 2006 г.

*(6) Вестник Банка России. - 1997. - N 15; 2004. - N 14.

*(7) Вестник Банка России. - 2002. - N 58.

*(8) Вестник Банка России. - 1997. - N 23; 2004. - N 44.

*(9) Общее финансовое состояние кредитной организации определяется на основании данных отчетности (бухгалтерской, финансовой, статистической), материалов проверок, оценки временной администрации по управлению кредитной организацией и аудиторских заключений.

*(10) СЗ РФ. - 1999. - N 9. - Ст. 1097; 2004. - N 34. - Ст. 3536.

*(11) Вестник Банка России. - 1999. - N 42, 43; 2002. - N 37.

*(12) Вестник Банка России. - 2004. - N 1.

*(13) СЗ РФ. - 2001. - N 33 (ч. 1). - Ст. 3418; 2004. - N 31. - Ст.3224.

*(14) Вестник Банка России. - 2003. - N 7.

*(15) Вестник Банка России. - 1997. - N 59; 2004. - N 14.

*(16) Вестник Банка России. - 2003. - N 67.

*(17) Вестник Банка России. - 2003. - N 67.

*(18) Вестник Банка России. - 2003. - N 67.

*(19) Вестник Банка России. - 2004. - N 11, 53.

*(20) Вестник Банка России. - 2003. - N 15.

*(21) Вестник Банка России. - 1997. - N 59; 2003. - N 67.

*(22) Вестник Банка России. - 2001. - N 60; 2004. - N 7.

*(23) Вестник Банка России. - 2001. - N 44, 45.

*(24) Вестник Банка России. - 2004. - N 7.