Отношения собственности на леса: чему учит зарубежный опыт (И.О. Краснова, "Законодательство и экономика", N 3, март 2005 г.)

Отношения собственности на леса: чему учит зарубежный опыт

Реформирование экономических отношений в России, изменение структуры и наметившийся рост экономики, политика расширения торговых и иных связей с другими странами прямо влияют на темпы развития и содержание современного экологического законодательства. За короткий исторический период с начала 90-х годов было принято более 30 федеральных законов, прямо регулирующих отношения, связанные с использованием природных объектов и охраной окружающей среды от воздействия хозяйственной и иной деятельности. В них закреплены и усовершенствованы традиционные и хорошо зарекомендовавшие себя национальные подходы, введены новые правовые механизмы, выработанные в рамках выполнения международных обязательств Российской Федерации и учитывающие позитивный зарубежный опыт. Судьба некоторых законов оказалась очень короткой, и, просуществовав лишь несколько лет, они были отменены и заменены новыми. Речь идет о Земельном кодексе 1991 г., который на заре реформ, не сумел предугадать и учесть политическую и экономическую конъюнктуру ближайшего будущего, и, перестав отвечать интересам государства и общества, через 10 лет был заменен новым. Столько же прослужил закон 1991 г. "Об охране окружающей природной среды", уступив в 2002 г. место новому закону. Сегодня на повестку дня встал вопрос о пересмотре основополагающих федеральных законов, регулирующих отношения по использованию и охране отдельных природных объектов. В число этих природных объектов вошли и леса, применительно к которым предлагается реализовать новые правовые подходы и механизмы регулирования на основе принятия нового Лесного кодекса. Хотя основным и вызывающим наиболее живой интерес является институт права частной собственности на лесной фонд, не менее важными остаются правовые модели, направленные на усиление централизации государственного управления и снижение роли государства в охране лесов. Вопрос, насколько оправданными и благоприятными с точки зрения интересов государства и общества по отношению к лесам будут предлагаемые новые подходы, остается дискуссионным.

Леса нашей планеты играют важную экологическую роль в глобальном масштабе. Такое значение лесов было подтверждено в ряде международных документов, и прежде всего в Конвенции ООН об изменении климата 1992 г., которая возложила на государства - участников Конвенции обязанности по охране лесов и их рациональному использованию. Охрана российских лесов также занимала ключевое место в регулировании лесных отношений в нашей стране, а их глобальное экологическое значение было подтверждено в 1998 г. в решении Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ. Подтвердив конституционность положения Лесного кодекса о федеральной собственности на лесной фонд, Суд исходил из понимания того, что именно федеральная собственность способна обеспечить "жизненно важную многофункциональную роль и значимость лесов для общества в целом". Концепция частной собственности на лесной фонд, широко обсуждаемая в различных аудиториях и закрепленная в проекте новой редакции Лесного кодекса, поставила под сомнение выраженную в действующем лесном законодательстве и в решении Конституционного Суда лесную политику государства. Этот факт вызвал интерес к изучению вопроса, каким образом в других государствах, сопоставимых с Россией по территории, географическому положению и значимости лесов, регулируются отношения собственности, охраны и использования лесов.

Канада, США и Финляндия входят в число государств, большая часть территории которых покрыта лесом. Так, Канада располагает 6,3% запасов древесины в мире и является основным поставщиком древесины на мировой рынок. Половина ее территории, т.е. 416 млн га, покрыта лесом, из которых 216 млн относится к эксплуатационным лесам. В США к лесопокрытым относится примерно 33% сухопутной территории, или 268 млн га, эксплуатационные леса охватывают примерно 66% этой площади. Лесные ресурсы - одно из основных природных богатств Финляндии, свыше 70% ее территории покрыто лесом. Именно поэтому эти страны играют ведущую роль в международной торговле древесиной и одновременно являются активными участниками процесса международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе лесов.

В Канаде доминирует государственная собственность на леса. Государство в лице региональных органов (провинций) владеет 94% всех лесопокрытых площадей страны. Остальные 6% сильно раздроблены и находятся в собственности более чем 425 тысяч частных собственников земель. Основная часть лесов США, или 59% лесопокрытых площадей, находится в частной собственности, и они преимущественно не имеют эксплуатационного значения. Для Финляндии характерно наличие мелкой частной собственности на землю. Основная часть лесов - 60% лесопокрытых земель - распределена между мелкими собственниками, владеющими в среднем по 37 гектаров, а остальная часть находится в государственной собственности.

В контексте российских проблем, связанных с передачей лесного фонда в частную собственность, интересен опыт США и Канады по определению политики собственности на леса. В частности, законом США о федеральной политике и управлении землями 1976 г. установлено, что "государственная политика США направлена на сохранение публичных (государственных) земель в федеральной собственности, за исключением случаев, когда их передача в иную собственность отвечает национальным интересам". Отчуждение земель допускается по отношению ко всем землям, в том числе лесным, за исключением земель системы особо охраняемых территорий и в случае, если решением федерального ведомства конкретный земельный участок не изъят из оборота. Продажа осуществляется по решению соответствующего ведомства, в ведении которого находятся соответствующие земли, а если земельный участок превышает площадь в 2500 акр, то решение о его продаже принимает законодательный орган США.

Подобно США законодательство провинций Канады также исходит из необходимости сохранения права публичной (государственной) собственности на леса, но выражает такую политику более жестко. Особенно заметен в этом контексте закон провинции Квебек "О лесах", в соответствии которым леса Короны объявлены "национальным достоянием", собственностью всех жителей Квебека, находящимися в "публичном доверительном управлении" государственных органов провинции. Их пользование осуществляется и регулируется в целях достижения максимально благоприятного с экономической и экологической точек зрения результата и только в публичных интересах.

В соответствии с законом США 1978 г. "О лесных и пастбищных возобновимых ресурсах" запрещается продажа федеральных земель иностранным гражданам, а равно иностранным юридическим лицам, не подпадающим под действие законов США. Законодательство Канады тоже ограничивает права иностранных граждан и юридических лиц иметь в частной собственности землю. Законодательство провинции Альберта не допускает передачу в частную собственность сельскохозяйственных и рекреационных земель иностранным гражданам и юридическим лицам, за исключением земель городов и других поселений, земель, занятых полезными ископаемыми, и земель, принадлежащих Короне.

Регулирование лесопользования на частных лесопокрытых землях осуществляется особым образом и опирается на использование механизмов стимулирования и поощрения благоприятного лесопользования и охраны лесов в общегосударственных интересах. Это связано с тем, что по отношению к частной собственности действует принцип свободы владения, пользования и распоряжения, ограничение которого на основе правовых предписаний должно быть обосновано общественными интересами.

В США меры административного воздействия на использование частных лесов фактически отсутствуют. Для обеспечения эффективного использования таких лесов государство опирается на различного рода экономические механизмы, включая стимулирование и поддержку экономически и экологически благоприятного лесопользования. Не существует обязательных предписаний относительно преимущественного вторичного использования отходов лесозаготовительной и перерабатывающей промышленности лесопользователями, хотя закон провозглашает это в качестве государственной политики, для реализации которой также применяются экономические стимулирующие меры воздействия, такие как пилотные проекты кредитования вторичного использования отходов. Программа кредитования предусматривает, что собственники и лесопользователи, согласившиеся на участие в плотных проектах, будут обязаны обеспечить сбор и вторичное использование отходов взамен на компенсацию в форме льготного кредита. Кроме того, закон устанавливает обязанность Лесной службы проводить научные исследования, разрабатывать методики замены древесины вторичным сырьем - отходами лесозаготовительной и перерабатывающей промышленности, а также выдавать гранты университетам и научно-исследовательскими организациям на проведение таких работ. Для финансирования этой деятельности создан специальный фонд в Казначействе США.

Закон провинции Квебек "О лесах" предусматривает, что собственники имеют право на получение финансовой помощи от правительства на развитие лесного хозяйства в соответствии в принципом устойчивого лесопользования. Частное лесопользование поддерживается и организационно - во всех районах Квебека созданы агентства, куда входят представители всех заинтересованных лиц, собственников частных лесов, лесоперерабатывающей промышленности, муниципалитетов, коренного населения и Департамента лесного хозяйства Квебека.

Стимулирование экономически и экологически благоприятного лесопользования также является основным правовым механизмом, используемом в лесном законодательстве Финляндии по отношению к частным лесам. Закон о финансировании устойчивого лесопользования, принятый в 1997 г., предусматривает выделение государственных субсидий для ведения лесного хозяйства в частных лесах. Субсидии могут быть выделены на уборку территорий лесозаготовок, лесопосадки на сельскохозяйственных землях, содержание лесопитомников, лесных дорог и дренажных систем. Объектом субсидирования могут быть так называемое экологическое управление лесами (экологический менеджмент) в сочетании с мероприятиями по лесоразведению. Финансирование осуществляется на дифференцированной основе, предусматривая более высокие субсидии для собственников в северной части, по сравнению с южными регионами страны.

В целях обеспечения рационального использования частных лесов в Финляндии развит механизм кооперирования лесопользователей. Частные собственники лесов практически не могут заниматься самостоятельно заготовкой древесины на своих землях, так как эта деятельность в соответствии с законом 1950 г. "Об ассоциациях лесопользователей" осуществляется ассоциациями лесопользователей, вне которых продать древесину собственнику невозможно. Закон определяет основные правила и принципы функционирования 200 действующих на настоящий момент ассоциаций собственников лесных земель. Ассоциации планируют и ведут от 70 до 90% всех лесозаготовительных работ на частных землях и осуществляют продажу древесины лесоперерабатывающим предприятиям. Частные собственники не участвуют в международной торговле древесиной, поэтому лесное хозяйство на частных землях находится в существенной зависимости от таких предприятий. Ассоциации управляются и финансируются самими собственниками за счет взносов. Размеры взносов варьируются в зависимости от площади земельного участка. Ассоциации входят в региональные союзы ассоциаций, которые определяют направления деятельности и руководят работой своих членов - ассоциаций. Региональные союзы входят в Совет лесного хозяйства Центрального союза сельскохозяйственных производителей и собственников лесов, который играет ключевую роль в развитии лесного законодательства. Через такую многоуровневую систему кооперирования частные собственники имеют возможность оказывать влияние на лесное законодательство страны. Одновременно ассоциации лесопользователей в соответствии с законом обязаны осуществлять политику "развития экономически, экологически и социально устойчивого управления лесами и их использования".

Основу регулирования отношений собственности, в том числе частной, на леса составляет принцип устойчивого лесопользования, реализуемый через требование полного восстановления лесов, планирование лесопользования, ограничение сплошных рубок, требование об охране биоразнообразия и лесных экосистем.

В Канаде с начала 90-х годов политика регулирования лесопользования строится на принципе обеспечения устойчивого лесопользования, реализуемого главным образом через требование полного восстановления вырубаемых лесов. Правовое регулирование лесных отношений в Канаде децентрализовано и преимущественно входит в компетенцию провинций и территорий. В каждой провинции приняты собственные законодательные акты, предусматривающие правила лесопользования и контроля за их соблюдением. Хотя имеются определенные различия, главным образом в правилах, определяющих полномочия органов управления, и тем не менее все провинции привержены задаче обеспечения устойчивого лесопользования и опираются на применение одинаковых механизмов правового регулирования лесных отношений.

Закон провинции Онтарио 1994 г. "Об устойчивости лесов Короны" провозглашает устойчивость лесопользования в качестве цели правового регулирования лесных отношений и определяет принципы, на основе которых эта цель достигается, а именно: "охрана богатых, здоровых, разнообразных и продуктивных лесов Короны, экологических процессов в лесных экосистемах и охрана биологического разнообразия". Вместе с тем предусмотрено, что "благоприятное состояние лесов обеспечивается путем применения методов лесопользования, не нарушающих баланс в естественных экосистемах и ландшафтах, снижающих негативное воздействие лесопользования на состояние растительного и животного мира, вод, почв, атмосферного воздуха, социальные и экономические ценности, связанные с лесами, включая интересы в их рекреационном использовании и сохранении природного наследия".

В законе США 1960 г. "О многоцелевом и устойчивом использовании лесов" принцип сбалансированного многоцелевого использования занимает центральное место и закреплен в качестве политики федерального правительства. Он также провозглашен в качестве основы организации управления лесным хозяйством. В задачи Лесной службы США - ведомства, отвечающего за управление лесами, входит обеспечение высокого качества управления федеральными землями в соответствии с концепцией устойчивого многоцелевого использования лесов для удовлетворения различных потребностей населения. В соответствии с законом 1978 г. "Об изучении использования возобновимых ресурсов лесов и пастбищ" обеспечение многоцелевого и устойчивого использования лесов реализуется на основе планирования лесопользования. В задачи Министерства сельского хозяйства входит обязанность разрабатывать и регулярно пересматривать национальные программы использования лесных ресурсов. Программы разрабатываются на основе результатов научных изысканий о лесных экосистемах, в том числе с учетом значения лесов в формировании глобальной климатической системы. Наряду с этим закон предусматривает создание бюджетного фонда лесовозобновления, средства которого направляются на ведение научных изысканий и планирование лесопользования.

Лесное законодательство Финляндии было основательно пересмотрено в течение 90-х годов с целью закрепить правовые механизмы устойчивого лесопользования в соответствии в международной политикой, выраженной в документах Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Новая лесная политика отходит от ориентации на заготовку древесины в качестве основной цели регулирования лесных отношений и опирается на достижение баланса между экономическими и экологическими интересами общества. Закон 1996 г. "О лесах" провозглашает в качестве цели лесного законодательства "развитие экономически, экологически и социально устойчивого управления и использования лесов таким образом, чтобы леса сохраняли устойчивые запасы древесины при сохранении биоразнообразия". При этом устойчивость понимается как полное восстановление лесных ресурсов, обеспечиваемое на основе утверждаемых государством планов. В соответствии с законом промежуточные рубки осуществляются таким образом, чтобы достаточное количество деревьев определенного возраста оставалось на лесозаготовительном участке. Восстановительные рубки ведутся только по отношению к достигшим необходимого возраста и размера древостоям и только в случаях, когда это необходимо для поддержания естественного воспроизводства лесов. Планирование лесопользования в частных лесах возложено на региональные лесные центры - своего рода территориальные органы Министерства сельского и лесного хозяйства. Они отвечают за подготовку программ ведения лесного хозяйства на частных лесопокрытых землях, обеспечивают контроль за их исполнением и сбор информации. При разработке программ центры обязаны проводить консультации с представителями лесозаготовителей и другими заинтересованными лицами, включая население. В их компетенцию входит и оказание консультативных услуг частным собственникам по вопросам ведения лесного хозяйства. Не допускается заготовка древесины методами, ведущими к сокращению лесов, а лесовосстановление в жестко установленные сроки является одним из основных условий лесопользования. Собственники лесов и лесопользователи обязаны информировать центры лесного хозяйства обо всех объемах лесозаготовительных работ и мероприятиях по лесовосстановлению в рамках процедуры подготовки и представления лесных деклараций.

За последнее время в лесном законодательстве государств получает распространение жесткое регулирование и ограничение использования метода сплошной рубки как крайне негативного для сохранения биоразнообразия. Ограничения достигаются путем установления максимальных площадей, где разрешается проводить сплошную рубку. В частных лесах Финляндии сплошная рубка прямо не запрещена, однако через систему планирования на практике она не превышает 1,7 га в среднем. В Канаде площади допустимых сплошных рубок колеблются от 40 до 260 га.

Во всех государствах установлены требования об охранных зонах водных объектов (буферных зонах), расположенных на лесопокрытых земля. Соответственно собственники и пользователи не имеют права разрабатывать древесину и осуществлять лесопользование, которое приведет к нарушению состояния водных объектов. Ширина буферной зона определяется на основе различных критериев, включая классификацию самого водного объекта, угол склона берега, отнесение водного объекта к рыбохозяйственному или иному. Ширина таких зон колеблется от 10 до 100 метров.

Наряду с сохранением лесных ресурсов элементом устойчивости лесопользования признается также сохранение биоразнообразия. В частности, закон Финляндии о лесах предусматривает обязанность собственников лесов выявлять участки земель, являющиеся средой обитания редких видов животных. На таких участках и на прилегающих землях не допускается деятельность, в том числе лесозаготовительная, которая может привести к их деградации или уничтожению. Закон устанавливает перечень видов биоразнообразия, подлежащих охране, включая окружающую среду ручьев, родников, богатые растительностью болота, плодородные участки богатых растительностью лесов, овраги, ущелья, склоны, песчаные, каменистые почвы и другое. Такой перечень облегчает исполнение, ибо нередко ясного представления о том, что такое биоразнообразие, у природопользователей нет.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы. Очевидно, что государственная (федеральная в США) собственность рассматривается как форма собственности, наилучшим образом отвечающая как экономическим, так и экологическим национальным интересам. Соответственно в законодательстве закреплен подход, основанный на максимальном ограничении возможности отчуждения государственных земель, включая лесопокрытые земли. Право частной собственности означает снижение возможностей государства направлять и контролировать лесопользование, требуя от государственных органов разработки экономически целесообразного механизма стимулирования и поощрения лесопользования в частных лесах помимо мер административного воздействия.

Сохранение федеральной собственности на леса в России, таким образом, не только не будет препятствовать экономически эффективному использованию лесов - оно к тому же будет еще и гарантировать выражение общегосударственных публичных интересов. Учитывая, что соотношение права государственной и частной собственности в рассматриваемых государства сложилось исторически, исходя из постепенно и традиционно сложившихся подходов, России следует также опираться на собственный, исторически сложившийся привычный подход, когда лесные отношения преимущественно регулировались на общегосударственном уровне. Известно, что государственная собственность на лесной фонд, закрепленная в Основах лесного законодательства РФ 1993 г. (ныне не действуют), привела к крайне негативным последствиям - истощению лесов и неуправляемости лесного хозяйства. Субъекты Российской Федерации, которые в рамках государственной собственности, обладали самостоятельными полномочиями регулирования лесных отношений, вместо обеспечения рационального использования и охраны лесов на своей территории, по сути, стремились использовать лесные ресурсы для достижения собственных экономических выгод через форсирование деятельности по заготовке и продаже древесины. Недаром Лесной кодекс 1997 г. установил жесткую формулу, провозглашающую лесной фонд федеральной собственностью. Такая собственность стала наиболее эффективной мерой, предупреждающей неконтролируемое истощение лесных ресурсов. В России - стране с сильными традициями права государственной собственности на леса, высокой экологической и экономической значимостью лесов - переход к режиму частной собственности безусловно рискованный и ответственный шаг, требующий не просто провозглашения возможности права частной собственности, а тщательной правовой, организационно-управленческой, финансовой, технической подготовки. Установление минимальных процедур, как это предусматривается проектом Лесного кодекса, приведет к хаотичной приватизации, потере контроля государства за процессом их использования, а в перспективе может привести к существенным экономическим и экологическим потерям. Если исходить из опыта Финляндии, где частная собственность доминирует, то нельзя не учитывать громадную разницу в территории по сравнению с Россией. Маленькая Финляндия, в которой частная собственность складывалась исторически, причем в условиях, когда нагрузка на лесные ресурсы была намного меньше, не может стать моделью для России. На небольшой территории государства легче организовать контроль и осуществлять гибкую политику. Примечательно, что Канада, которая сопоставима по территории с Россией, тем не менее не поощряет расширение частной собственности на леса. Оба государства - опирающиеся на рыночную модель экономики и принципы свободы права частной собственности - все же пошли по пути сохранения государственной собственности. Государственная собственность понимается в своем исходном значении как собственность народа, его достояние, которое он передает в доверительное управление им выбранной власти.

Лесной кодекс как федеральный закон по предметам совместного ведения, регулирующий лесные отношения, в соответствии со ст. 12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" должен включать основы (общие принципы) правового регулирования. Такая формулировка подразумевает, что Лесной кодекс не может не выражать общегосударственной политики в данной области, не определять стратегические цели. В предлагаемом проекте цели законодательства отсутствуют, политика в области развития лесных отношений не выражена, а потому становится непонятен смысл вводимых изменений, и особенно смысл введения нового института права частной собственности. Примечательно, что законодательство зарубежных стран по фундаментальным вопросам структурно включает статьи, определяющие цели и политику в регулируемой области. В США государственная земельная политика направлена на сохранение государственных земель в федеральной собственности, за исключением случаев, когда их передача в иную собственность отвечает национальным интересам. Только в этом контексте допускается передача земель в частную собственность. В Канаде леса провозглашены "национальным достоянием", что, по сути, резко ограничивает возможности их приобретения в частную собственность.

Конституция РФ и экологическое законодательство ушли от использования категории национального достояния, которое было выражено в Федеративном договоре, а ограничивается провозглашением природных ресурсов основой жизни и деятельности народов (ст. 9 Конституции). Однако следует помнить, что природные объекты и ресурсы - это особый материальный объект, гарантирующий независимость, безопасность государства и благосостояние народа, и особенно для России, природные ресурсы в экономике которой всегда составляли и продолжают составлять значительную долю. Поэтому присвоение статуса "национального достояния" лесам России как особо ценному, принадлежащему всем природного богатства наилучшим образом будет отражать экономическую и экологическую значимость лесов и будет выражать стратегию государства на сохранение государственной (федеральной) собственности на леса.

Если идти по пути введения частной собственности на леса, то необходимо иметь в виду: недостаточно ограничиться простым провозглашением возможности приобретения такого права и дополнить это административной процедурой передачи прав, как это предусмотрено проектом Лесного кодекса. Введение частной собственности, если следовать опыту регулирования отношений в рассматриваемых странах, должно одновременно сопровождаться выработкой математически просчитанной модели экономического стимулирования использования частных лесов в интересах сохранения их долгосрочной продуктивности и разработкой правил кооперирования собственников. Насколько готово гражданское, налоговое, бюджетное и иное законодательство Российской Федерации к такому решению, остается неясным. Однако проект Лесного кодекса не предусматривает одновременного внесения поправок о введении налоговых льгот либо иных финансовых инструментов в такое законодательство и не предусматривает мер компенсации потери государственного контроля через, скажем, передачу регулирующих и контрольных функций ассоциациям или иным организационным формам кооперации. Это может означать, что передача в частную собственность лесного фонда приведет к появлению экономически и экологически разрушительной модели лесопользования в частных лесах при ограничении возможностей государственного контроля и государственного вмешательства в деятельность частных собственников и при ограничении возможностей пользоваться лесом для отдыха, просвещения, культурных и иных неэкономических целей всех граждан. Остается открытым и вопрос, что положительного с точки зрения сокращения расходов на содержание лесов приобретет Россия с введением частной собственности. Те доходы, которые появятся в результате продажи лесов, будут исчерпаны одноактным действием, а дальнейшие расходы, необходимые для поощрения устойчивого лесопользования в связи с необходимым введением налоговых льгот для экологически и экономически благоприятного лесопользования, могут в уже краткосрочной перспективе превысить полученные доходы.

Важно заметить, что лесная политика, выраженная в лесном законодательстве всех стран, провозглашает в качестве принципа регулирования лесных отношений - обеспечение устойчивого лесопользования. Все рассматриваемые государства исходят из понимания того, что лесные ресурсы как возобновимые способны стать стабильным материальным фундаментом экономического благосостояния. Для этого лесное хозяйство должно быть устойчивым, т.е. не должно приводить к истощению лесных ресурсов. В Канаде и Финляндии не только закреплен прямо принцип устойчивого лесопользования как цель и основа правового регулирования лесных отношений, но и предусмотрено в качестве основополагающих правовые механизмы его обеспечения - планирование и обязанность полного восстановления лесов.

Для России, которая также признает международный принцип устойчивого развития, его воплощение в национальном лесном законодательстве становится необходимым не только как мера исполнения международных обязательств, но и как основной принцип регулирования лесных отношений, который позволит обеспечить сохранение лесных ресурсов и ясно понимать цель регулирования лесных отношений. В проекте Лесного кодекса цель лесного законодательства не провозглашена вообще, хотя она определена в действующем Кодексе.

Принципы устойчивого управления, лесами, сохранения биоразнообразия, обеспечения многоцелевого, рационального, непрерывного и неистощительного использования лесов хотя и закреплены в ст. 1 проекта Лесного кодекса, но не сопровождаются правилами, обеспечивающими их соблюдение. В обязанности лесопользователей по ст. 14 не входит восстановление лесов. Статья 38 хотя и определяет содержание лесовосстановления, но пока отсылает к будущему техническому регламенту. Критериев лесовосстановления не определено.

Важно заметить в связи с этим, что проект Лесного кодекса не содержит норм, определяющих политику государства в области развития института права собственности. Таким образом, интерес государства в регулировании лесных отношений не выражен, цель введения права частной собственности не ясна, и поэтому такое введение совсем не означает, что Российская Федерация заинтересована в том, чтобы частные леса также служили общественному интересу по сохранению долгосрочной продуктивности и устойчивости лесных ресурсов. Соответственно по проекту Лесного кодекса совсем не исключается ситуация, когда основная часть наиболее экономически ценных лесов постепенно перейдет в частную собственность. Этому будет способствовать тот факт, что никаких ясно выраженных критериев перераспределения права собственности на леса в виде, к примеру, процентного соотношения права федеральной и частной собственности либо, как это сделано в США и Канаде, закрепления политики по сохранению федеральной собственности или санкционирования отдельных сделок законодательным органом нет.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что право лесопользования является основной правовой формой получения доступа к лесным ресурсам и их разработки. Лесопользование осуществляется преимущественно по единым правилам как для государственной, так и для частной собственности. Все лесопользователи через административные предписания и методы стимулирования обязаны принимать меры охраны и поддержания благоприятного состояния лесов, восстановления их запасов, охраны биоразнообразия. Передача в пользование носит открытый характер и включает процедуры, позволяющие учитывать мнение местного населения, других заинтересованных лиц. Сравнение действующего с проектом Лесного кодекса в части регулирования арендных отношений позволяет заметить положения, которые снижают возможности обеспечения охраны лесов и лесных экосистем. В частности, ст. 49 предусматривает, что право аренды без ведения лесного хозяйства (т.е. без мер охраны лесов и воспроизводства лесов) может предоставляться для любых предусмотренных целей, в том числе для заготовки древесины. Отсюда арендатор, который по проекту Лесного кодекса может получить право аренды на фантастический срок - до 99 лет, не обязан охранять и воспроизводить леса. Он также вряд ли сможет охранять биоразнообразие, ибо проект не дает ясного, практически применимого определения понятия биоразнообразия. Подобным образом вряд ли окажется полезным и Федеральный закон "Об охране животного мира", который содержит достаточно абстрактные положения об охране среды обитания животных и биоразнообразия в целом. Предоставление права аренды по Закону "Об экологической экспертизе" не является обязательным объектом экспертизы и соответственно обязательным объектом оценки воздействия на окружающую среду, т.е. публичность исключается. Никаких экономических стимулов, которые могли бы побуждать пользователя к благоприятному поведению, не предусматривается. Практически исчезают особо охраняемые леса, хотя формально сохраняется деление лесов на 1-ю, 2-ю и 3-ю группу. В соответствии со ст. 9 проекта Лесного кодекса леса 1-й и 2-й группы приобретают статус эксплуатационных, учитывая, что леса 3-й группы (ранее эксплуатационные леса) теперь становятся резервными, не вовлекаемыми в эксплуатацию в течение 20 лет.

Таким образом, сохранение права федеральной собственности на лесной фонд и иные леса (по необходимости) с позиций зарубежного опыта вполне оправданно. Убедительное обоснование необходимости и целесообразности такой формулы было сформулировано в решении Конституционного Суда 1998 г. и не нуждается в какой-либо корректировке или изменении. Одновременно лесное законодательство нуждается в совершенствовании в части усиления мер поощрения и стимулирования экологически благоприятного лесопользования, усиления публичности государственных решений, планирования лесопользования, введения требования о проведении государственной экологической экспертизы договоров аренды. Целесообразно к тому же развить положения об обязанностях лесопользователей по рациональному использованию и охране лесов путем определения методов рубок, ограничений на сплошные рубки, охраны биоразнообразия и лесных экосистем. Такое совершенствование возможно осуществить путем внесения поправок в действующий Лесной кодекс.

И.О. Краснова,

доктор юридических наук,

профессор кафедры аграрного и экологического права

Московской государственной юридической академии

"Законодательство и экономика", N 3, март 2005 г.