Новая плотина на Волге - "за" и "против" (Д.О. Сиваков, "Законодательство и экономика", N 3, март 2005 г.)

Новая плотина на Волге - "за" и "против"

Недавно Комитет Государственной Думы по экологии проводил обсуждение на тему: "Об экологических и экономических последствиях строительства низконапорной плотины на реке Волге".

Обзор заседания "круглого стола", в рамках которого проходило обсуждение, подготовил научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Д.О. Сиваков.

Комитет Государственной Думы по экологии 20 октября 2004 г. провел "круглый стол" на тему "Об экологических и экономических последствиях строительства низконапорной плотины на реке Волге".

Как известно, роль Волжского бассейна в экономической жизни страны огромна. Но именно по этой причине высока и антропогенная нагрузка на обширную речную систему. К концу XX века на Волге возведено столько гидротехнических сооружений, что река фактически превратилась в цепь водохранилищ, испытывающих нарастающее негативное воздействие. Для разрешения возникших транспортных, энергетических и экологических проблем ученые выдвинули два альтернативных предложения: либо и далее поднимать уровень Чебоксарского водохранилища, либо строить транспортный гидроузел (низконапорную плотину, совмещенную с мостом). Эти проекты и стали предметом обсуждения на "круглом столе". К его работе были привлечены представители федеральных, региональных и муниципальных органов власти, природоохранных организаций и фундаментальной науки. Примечательно, что в дискуссии участвовали не только экологи, специалисты в области водного хозяйства и транспорта, но и юристы - ведь если будет принято решение о строительстве плотины, то его проекту следует придать природоохранные характеристики, соответствующие экологическому законодательству.

Открыл заседание председатель Комитета по экологии Грачев В.А. Отметив важность последствий строительства транспортного гидроузла на Волге, он выразил надежду, что дискуссия в ходе "круглого стола" будет способствовать выработке предложений, сочетающих экономические и экологические интересы.

Затем выступил руководитель Федерального агентства морского и речного транспорта Рукша В.В., который раскрыл долгосрочный характер проблемы. Предстоит рассмотреть около 15 вариантов строительства гидротехнического узла. Между тем интересы речного транспорта требуют конкретного решения вопроса уже с начала 70-х годов. Заполнение Чебоксарского водохранилища так и не достигло проектных 68 метров, и за 48 лет его эксплуатации это привело к негативным последствиям. Около 60 км участка волжского пути имеет либо недостаточные, либо непредсказуемые глубины, и это "узкое место" для организации судоходства на единой глубоководной системе. Через несколько лет река на этом отрезке может стать вообще несудоходной, и тогда произойдет разделение единой глубоководной системы на две части - северную и южную. Уже сейчас отсутствие подпора вследствие ненаполнения Чебоксарского водохранилища до проектной отметки не позволяет эксплуатировать крупнотоннажный флот с полной загрузкой, из-за чего водный транспорт как минимум теряет порядка 10 млн тонн провозной способности, что отражается на общем грузопотоке. Суда с осадкой 3,2 метра проходят этот участок за двое-трое суток. При такой производительности труда говорить о конкурентоспособности водного транспорта не приходится.

По мнению специалистов в области транспорта, наиболее действенным решением проблемы может стать строительство еще одного гидроузла через Волгу, который можно использовать и в качестве участка автомобильного транспорта. В.В. Рукша выразил уверенность, что это остановит глубинную эрозию дна, смещение русла, разрушение берегов, снизит объемы транзитного движения в Нижнем Новгороде, а все, вместе взятое, благоприятно скажется на окружающей среде. Он особо подчеркнул, что гидроузел обеспечит гарантированные глубины (4 м) для судоходства на Волге как важнейшем международном водном пути. Строительство плотины позволит, наконец-то, принять в постоянную эксплуатацию комплекс сооружений Чебоксарской ГЭС.

Заместитель руководителя того же агентства Кривошей В.А. отметил, что именно Федеральное агентство водных ресурсов в соответствии с возложенными на него функциями обязано проводить экспертизу подобных проектов, но пока оно не располагает ни предпроектной, ни проектной документацией по обсуждаемому вопросу. На его взгляд, строительство низконапорной плотины должно быть предпринято только после сопоставительного анализа между этим строительством и поднятием уровня Чебоксарского водохранилища до проектной отметки. Вместе с тем, поскольку гидроузел будет носить комплексный характер, следует ожидать смягчения воздействия на окружающую среду и решения транспортных проблем.

Первый заместитель губернатора Нижегородской области Попов В.И. рассмотрел проблему строительства низконапорной плотины на Волге в региональном аспекте, обратив внимание на положительные последствия реализации данного проекта (транспортная разгрузка - избавление от пробок, облегчение транзитных перевозок). По его убеждению, строительство такой плотины - наиболее щадящий для природы вариант: места обитания ценных видов птиц будут лишь смещены, но не уничтожены. Выступающий напомнил, что в Нижегородской области в условиях нестабильности экологического законодательства успешно реализуется План действий по сохранению биоразнообразия, финансируемый из областного бюджета.

Завкафедрой Нижегородского государственного архитектурно-строительного университета Соболь С.В. сообщил, что в его университете была изучена предварительная документация относительно строительства транспортного гидроузла. Специалисты пришли к выводу: гидроузел вреда Волге не нанесет, хотя при этом выразили обеспокоенность по поводу возможного подтопления городов Балахны и Заволжья - данные города лежат в низине, а повышение уровня воды планируется на 3 метра.

Главный инженер гидротехнической части проекта (ОАО "Гипроречтранс") Федоров Ю.М. указал на недостаточную проработанность проекта строительства (который пока находится на стадии обоснования инвестиций). Даже при определении зон затопления использовались карты 10-тысячного масштаба. И все же выступивший стремился доказать, что при строительстве плотины вероятность затопления лугов и мест гнездования не столь велика.

Заместитель руководителя департамента природных ресурсов и экологической безопасности Республики Марий Эл Кусакин А.В. поддержал предыдущих выступающих относительно рациональности строительства низконапорного гидроузла. Оно, по его мнению, позволит создать гарантированные судоходные глубины на участке Нижний Новгород - Городец и тем самым снимает один из главных аргументов необходимости повышения уровня Чебоксарского водохранилища. Дополнительно обеспечивается транзит автотранспорта на кировско-московском направлении в обход Нижнего Новгорода. Напротив, наполнение названного водохранилища до 68-метровой отметки приведет к существенному росту негативных социально-экономических и экологических последствий для республики. Возрастет площадь затопленных и подтопленных земель, активизируются абразивные и оползневые процессы, ухудшится качество вод подземных и береговых водозаборов. А это, в свою очередь, потребует строительства дренажей, берегоукрепления, лесосводки, лесоочистки, переселения отдельных населенных пунктов.

Глава города Городец Мухин Е.П. рассмотрел проблемы использования и вредного воздействия вод применительно к небольшим городам Волжского бассейна (Городец, Заволжье, Балахна). Он подчеркнул, что имеет место подтопление жилищно-коммунального хозяйства, промышленных предприятий, а это сказывается и на санитарно-эпидемиологической ситуации. В случае повышения уровня Чебоксарского водохранилища или же строительства напорной плотины возможно затопление Заволжского моторного завода.

Глава администрации Балахнинского района Власов В.И. вслед за предыдущим докладчиком стремился раскрыть проблему в "муниципальном" аспекте. Ссылаясь на результаты запротоколированных общественных слушаний в городе Балахне, он поднял следующие вопросы: берегоукрепление, предотвращение подтопления зданий и сооружений, строительство нового водозабора (с возможным задействием экологически чистого озера).

Эксперт экологического движения "Поможем реке" Колпакова Е.С. убеждена, что строительство водохранилищ даже малого объема приведет к повторению уже существующих на сегодня проблем (разрушение берегов, заиление и зарастание русла, что повлечет за собой дноуглубительные работы, затем "река сядет"). К этому добавится транспортное загрязнение питьевой воды при слабых технологиях очистки. Помимо этого, она заострила внимание собравшихся на возможном ущербе сельскому и лесному хозяйству. А между тем ни республики Мари Эл и Чувашия, ни Нижегородская область до сих пор не получили компенсацию потерь от строительства Чебоксарского водохранилища.

Представитель неправительственной экологической организации "Дронт" Каюмов А.А. также выразил озабоченность по поводу экологических последствий строительства плотины через Волгу, хотя необходимость возведения моста не вызывает у него сомнений. Указав на произвольный характер строительства гидротехнических сооружений наполнения водохранилищ в недавнем прошлом, он призвал не повторять ошибок советского времени: "заложить" возможные расходы и потери в обоснование инвестиций, не допустить затопление ценных местообитаний птиц. В связи с этим были поддержаны действия правительства Нижегородской области по охране живой природы.

Профессор Волжской государственной академии водного транспорта Фролов Р.Д. вступил в полемику с представителями природоохранных организаций. Он поддержал идею строительства транспортного гидроузла как комплексного решения волжских проблем, что позволит облегчить судоходство на данном участке водного пути. А это особенно важно в связи с международным обязательством России по открытию единой глубоководной системы для международного судоходства к 2010 г. Плотина не изменит характер половодья и будет создавать подпор только в маловодный период, поэтому преувеличены опасения экологов относительно затопления ценной волжской поймы.

Вместе с тем были отмечены негативные последствия строительства волжского каскада ГЭС, которое хотя и дало экологически чистую электроэнергию, но привело к возникновению нынешней проблемы. Поскольку Чебоксарская ГЭС оказалась вне подпора, в условиях размываемых грунтов произошла глубинная эрозия.

Ученый секретарь научного совета по комплексному использованию и охране водных ресурсов Межведомственной ихтиологической комиссии Дубинина В.Г. указала на явную недостаточность материалов, чтобы решить по существу вопрос о строительстве низконапорной плотины. Она заострила внимание на последствиях возможного строительства для рыбного хозяйства. Для данного речного участка характерно наличие крупных нерестилищ стерляди, судака, налима, сома, и именно поэтому он принадлежит к участкам высшей рыбохозяйственной категории. Между тем строительство плотины не только замедлит течение реки, но и нарушит механизм ее самоочищения, что негативно скажется на нерестовых условиях и условиях нагула названных видов рыб.

Выступающая предостерегла от повторения ошибок, допущенных при строительстве Чебоксарского водохранилища. Тогда проектировался компенсационный для рыбного хозяйства объект (рыбоводное хозяйство), но в связи с тем, что 68-я отметка была отменена, соответственно не был сооружен и этот объект. В результате рыбному хозяйству был нанесен большой ущерб, который до сих пор не компенсирован.

Директор Центра экологической безопасности гидромашин ЗАО "Невский" (Санкт-Петербург) Постоев В.С. был еще более критичен к гидроэнергетическому использованию Волги, считая его вреднейшим для речной экосистемы. Не только водный транспорт, но и ГЭС губят планктон и молодь рыб, а ведь в Волжско-камском бассейне эксплуатируется 12 ГЭС. Исправить ситуацию может перевод всех ГЭС на экологически безопасные режимы эксплуатации, при этом выступающий ссылался на фундаментальные разработки ученых Санкт-Петербурга и Российской Академии наук ("Рациональная защита экологических систем водоемов от разрушительного воздействия гидромашин"). Идеи этих разработок вызвали интерес у многих специалистов. Нужно разработать и внедрить нормы предельно допустимых воздействий турбин ГЭС, эксплуатируемых в Волжском бассейне. Только после этого можно наполнять новые водоемы и вводить в действие новые станции.

Депутат Госдумы от Нижегородской области Хинштейн А.Е. представился как депутат от семеновского избирательного округа, в который входят Балахнинский и Городецкий районы, а их-то территория и будет вовлечена в реализацию масштабного проекта. Он попытался свести разные мнения в единую позицию, подчеркивая необходимость существенных финансовых затрат на берегоукрепление и борьбу с подтоплением и доказывая, что проект должен полностью финансироваться за счет федерального бюджета. Была отмечена необходимость не допустить остановки Заволжского моторного завода - крупнейшего предприятия автомобильной промышленности России с миллиардными прибылями.

Председатель исполкома Ассоциации "Большая Волга" Родионов В.С., согласившись с предыдущим выступающим в вопросе финансирования строительства низконапорной плотины за счет федерального бюджета, призвал одобрить идею такого строительства. Он напомнил, что 3 июля 2003 г. совет представляемой им Ассоциации (а это 11 губернаторов и 11 руководителей законодательных органов) в Казани рассмотрел экологическую ситуацию на Волге и признал ее критической. Назрела необходимость в выработке оптимального решения экологических, транспортных и энергетических задач Волжского бассейна. Для устранения негативных последствий эксплуатации Чебоксарского гидроузла соответствующие субъекты Федерации должны получить финансовую помощь.

Гендиректор "Волжского гидроэнергетического каскада" (РАО "ЕЭС") Казиахметов Р.М. считает, что обсуждаемые проблемы возникли еще со времен строительства Волжско-камского каскада водохранилищ, затем они усугубились по причине неоконченного строительства Чебоксарского гидроузла. Именно поэтому следует продолжить это строительство и связанных с ним защитных сооружений. По прогнозам специалистов Чебоксарская ГЭС сможет покрыть дефицит электроэнергии. Но строительство еще одной низконапорной плотины на Волге возможно только при комплексном технико-экономическом обосновании, а следовательно, и проект этого гидротехнического сооружения должен быть комплексным, учитывающим интересы разных отраслей экономики.

Научный сотрудник аграрного и экологического отдела Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ Сиваков Д.О. раскрывал юридические аспекты проблем Волжского бассейна. Для продуманного гидротехнического строительства требуется правовой институт бассейновых соглашений. Они интенсивно заключались в России в 90-е годы. Аналогичные договорные механизмы успешно действуют в США и Канаде. Водный кодекс Российской Федерации 1995 г. (в ред. от 22 августа 2004 г.) предусматривает бассейновые соглашения и бассейновые советы, обеспечивающие их исполнение. Однако в проектах новой редакции Водного кодекса бассейновые соглашения отсутствуют. Между тем не разумно упразднять названный механизм только потому, что в действующем Кодексе нет детальных правовых норм.

Подвел итоги работе "круглого стола" председательствующий на нем Косариков А.Н. Он отметил полезность проведения общественной оценки предлагаемых масштабных мероприятий на Волге, которую следует учесть при проведении государственной экологической экспертизы разрабатываемых проектов.

Низконапорная энергетика - гораздо более "экологически мягкий" и наиболее распространенный в мире вариант решения проблем. Использованные в прошлом на Волге варианты приводили к невосполнимым потерям речной экосистемы, гибели миллионов гектар пахотной земли и леса. Надлежит иметь в виду и международные соглашения - российский парламент ратифицировал Киотский протокол, в связи с чем для сокращения парниковых выбросов будут введены большие ограничения на тепловую энергетику, но гидроэнергетика по-прежнему останется перспективной.

Для решения проблем Волжского бассейна нужны не общественные, а бассейновые советы. Они предусмотрены Водным кодексом 1995 г. и действуют в рамках уже упомянутых бассейновых соглашений. Однако по причине декларативности норм Кодекса существующие бассейновые советы имеют "непонятные права". В связи с этим было предложено предусмотреть в новой редакции Водного кодекса конкретные правовые нормы о полномочиях и составе бассейновых советов. Эту инициативу включили в рекомендации "круглого стола".

Дискуссия, развернувшаяся на "круглом столе", продемонстрировала большое внимание общественности к проблемам использования и охраны вод, предотвращения их вредного воздействия. Причем внимание было заострено на проблеме своевременного и справедливого возмещения ущерба и компенсаций потерь от строительства плотин и образования рукотворных водоемов. Все обозначенные в ходе дискуссии проблемы необходимо решать в рамках действующей правовой системы (международных соглашений, Водного кодекса, законов "Об охране окружающей среды" и "Об экологической экспертизе"). Однако это не исключает продуманное использование зарубежного правового опыта.

Д.О. Сиваков,

научный сотрудник Института законодательства

и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 3, март 2005 г.