К вопросу об аудите эффективности использования бюджетных средств в лесном хозяйстве (С.И. Колесников, Е.И. Денеко, "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 7, апрель 2005 г.)

К вопросу об аудите эффективности использования
бюджетных средств в лесном хозяйстве

При составлении проектов бюджетов используется следующая информация: прогноз социально-экономического развития, основные направления бюджетной и налоговой политики, прогноз сводного финансового баланса, план развития государственного сектора, Бюджетное послание Президента России. Продолжительное время основной функцией государственного финансового контроля являлось целевое использование бюджетных средств. Но в настоящее время стали активно обсуждаться проблемы охвата финансовым контролем задач оценки эффективности использования государственных средств, иначе говоря, аудита эффективности. Новая система бюджетного учета и отчетности обеспечивает не только контроль за расходованием бюджетных средств, но и позволяет оценить эффективность их использования по каждому бюджетному году, в целом по программам и по отраслям государственного сектора. Таким образом, применение аудита эффективности наряду с финансовым контролем (финансовым аудитом) будет обеспечивать более детальное составление бюджетов Российской Федерации и, следовательно, более четкое их исполнение. В конечном итоге, на данный вид финансового контроля возлагаются большие надежды по уменьшению недостатков и контролю за эффективным использованием бюджетных средств в государственных секторах экономики.

Рассмотрим особенности применения аудита эффективности использования бюджетных средств в лесном хозяйстве.

У многих специалистов возникает вопрос о целесообразности аудита эффективности в государственном секторе экономики, и в частности в лесном хозяйстве. Отвечая на поставленный вопрос, необходимо обратить особое внимание на следующие аспекты.

Во-первых, следует отметить, что руководители организаций частного сектора организуют более эффективную систему внутреннего финансового контроля, так как более заинтересованы в развитии своего бизнеса, чем руководители государственных организаций, финансируемых из бюджетов. Такая форма контроля, как оценка эффективности использования государственных средств в лесном хозяйстве, не в состоянии сама по себе решить всех задач, возлагаемых на нее. У руководителей государственных организаций практически отсутствует мотивация в обеспечении эффективности хозяйственной деятельности. Поэтому наблюдается не только неудовлетворительное функционирование таких структур, но и высокий уровень злоупотреблений. Достижение конкретных результатов возможно при непосредственной заинтересованности в росте эффективности получателей государственных финансовых средств и ужесточении их ответственности.

Во-вторых, в частном секторе экономики в качестве критерия эффективности выступают такие стоимостные показатели, как выручка, себестоимость, прибыль, рыночная стоимость акций и т.д. Для лесхозов таких критериев не существовало до недавнего времени. Но с 1 января 2005 г. вступила в действие Инструкция по бюджетному учету (утвержденная приказом Минфина России от 26.08.2004 N 70н). Данная Инструкция внесла существенные изменения в принципы формирования системы бюджетного учета: в частности, она дает возможность полностью анализировать последствия конкретных экономических событий. Появилась возможность оценки результата деятельности каждого сегмента бюджетной системы РФ при применении нового Плана счетов бюджетного учета. Данный результат является балансовой величиной и определяется как разница между совокупными активами и совокупными обязательствами отдельного сектора государственного управления.

В чем заключается отличие аудита эффективности от финансового контроля? Главным является оценка уровня эффективности управленческой деятельности лесхозов, а не выявление финансовых нарушений и несоблюдение законодательства. Иногда встречается замена понятий эффекта и эффективности терминами результат и результативность*(1). На наш взгляд, такое обобщение не отражает реальной действительности. Дело в том, что результат - это выраженный в стоимостном или количественном измерении итог выполнения той или иной работы, операции или программы. А под эффектом следует понимать влияние конкретного результата на деятельность организации лесного хозяйства в целом, качество ее работы.

В то же время аудит эффективности можно считать продолжением финансового аудита. Если отчетность соответствует требованиям нормативных актов и не содержит существенных искажений, то собственнику, а в данном случае государству, необходимо знать, насколько эффективно используются в лесхозах бюджетные средства.

Развитие аудита эффективности возможно в случае устранения основных недостатков. Во-первых, следует определить методологию и методики повышения эффективности использования бюджетных средств. В разрабатываемых методиках необходимо предусмотреть механизмы исполнения рекомендаций органов государственного контроля в процессе управления государственными организациями. Во-вторых, разрешить проблемы, касающиеся статуса, полномочий и функций деятельности финансово-контрольных органов. Отметим важность независимости аудита эффективности от чьих-либо интересов. Государственный орган, обеспечивающий проведение данной формы контроля, должен быть наделен необходимым объемом полномочий и, так же, как и аудиторские организации, свободен в определении форм, методов и объектов проведения аудита. При этом прежде чем переходить к аудиту эффективности, необходимо убедиться в достоверности финансовой отчетности лесхозов, которая еще значительное время будет сохранять актуальность в российской практике. К примеру, аудит эффективности расходов лесного хозяйства не имеет смысла, если основан на фальсификации данных об объемах и направлениях этих расходов.

Проверка эффективности использования финансовых средств в лесхозах включает:

проверку экономической и управленческой деятельности руководства - критерий выполнения задач;

проверку эффективности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, исследование систем информации, соответствия внутреннего контроля, методов устранения выявленных недостатков - критерий эффективности организационной деятельности.

Показатели эффективности использования бюджетных средств должны быть измеримы и подлежать обобщению. Приведем примеры некоторых показателей, используемых для различных критериев эффективности. Критерию выполнения задач организациями лесного хозяйства соответствуют показатели: полнота и качество выполнения требований утвержденных плановых работ и программ. Критерий - эффективность организационной деятельности определяется показателями: производительность, наличие простоев, выполнение безрезультатной работы, отсутствие или наличие сверхплановых расходов, состояние основных фондов и т.д. Также могут применяться показатели, характеризующие чрезвычайные события, - это потери, затраты, необходимые для стабилизации сложившихся ситуаций.

Определим направления аудита эффективности. Большинство специалистов склонны выделять две составляющие оценки эффективности использования бюджетных средств (см. схему). Данные направления характеризуют различные стороны хозяйственной деятельности: первое заключается в оценке эффективности хозяйственных мероприятий организаций лесного хозяйства, а второе - в оценке эффективности функционирования.

При реализации первого направления расходы, произведенные лесным хозяйством, могут изменить или модернизировать сложившуюся технологию хозяйственной деятельности. В результате упрощения технологического процесса получение определенного эффекта (снижения затрат) может наблюдаться и у пользователей продукции, услуг. Таким образом, эффект от осуществления мероприятий подразделяется на прямой и косвенный. Прямой эффект связан с технологическим процессом, проведением конкретных мероприятий, а косвенный эффект наблюдается за пределом этой организации - у пользователей услуг, в виде улучшения их показателей функционирования, в улучшении значений социальных показателей и т.д. Оценить действие прямого эффекта немного сложнее, чем оценить просто произведенные затраты. Но оценка косвенного эффекта значительно труднее, и, как правило, более значима, так как в нем лежит обоснование значимости хозяйственных мероприятий.

Во втором направлении оценка эффективности начинается с расчета показателей, относящихся к хозяйственной деятельности лесного хозяйства за отчетный период (или на конец отчетного периода). Следующий этап - сравнение вычисленных показателей с нормативными значениями, среднеотраслевыми, средними показателями в целом по стране и региону. В итоге проведения оценки эффективности функционирования лесного хозяйства формируется мнение о реальном финансовом состоянии организации, качестве принимаемых управленческих решений. Если государственные средства используются неэффективно, то, во-первых, обязательно должна быть приведена система доказательств, подтверждающих данный факт; во-вторых, определен альтернативный вариант деятельности, который может привести к эффективному использованию бюджетных средств в лесном хозяйстве, или детализированный перечень рекомендаций.

Методическое обеспечение аудита эффективности является сложной, но вполне решаемой проблемой. Необходимы научные исследования по направлениям оценки аудита эффективности в целом и по его составляющим, разработка и применение методик оценок задач государственного финансового контроля.

Аудит эффективности, использующийся параллельно с финансовым аудитом, дает возможность оценить результативность и экономичность бюджетных программ и их влияния на социально-экономическое положение страны, отдельных регионов и отраслей. Однако полноценность и объемность контроля эффективности использования бюджетных средств ограничивается возможностями действующего законодательства. Поэтому в настоящее время необходимо уделить особое внимание совершенствованию законодательной базы, разработке правил и функций контролирующих финансовых организаций в осуществлении их деятельности. Таким образом, совершенствование нормативного регулирования будет способствовать скорейшему развитию как финансового контроля, так и аудита эффективности использования государственных средств

Схема структуры аудита эффективности

              /--------------------------------------------\

              |Аудита эффективности использования бюджетных|

              |   средств в государственных организациях   |

              \--------------------------------------------/

          /-----------------------\               /---------------------\

          |  Оценка эффективности |               |Оценка эффективности |

          |применяемых мероприятий|               |  функционирования   |

          \-----------------------/               |---------------------|

                                                |Вычисление  различных|

/--------------------\ /---------------------\    |показателей  деятель-|

|   Прямой эффект    | |   Косвенный эффект  |    |ности организации  за|

|--------------------| |---------------------|    |определенный период и|

|Эффект от проведения| |Наблюдается вне  про-|    |их исследование      |

|мероприятий,   объем| |веряемой  организации|    \---------------------/

|предоставленных  ус-| |- конечные социальные|

|луг  или выполненных| |и  экономические  ре-|

|работ               | |зультаты             |

\--------------------/ \---------------------/

С.И. Колесников,

кандидат экономических наук, доцент,

заведующий кафедрой бухгалтерского учета и аудита,

Е.И. Денеко,

Уральский государственный лесотехнический университет

"Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях", N 7, апрель 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Гутцайт Е.М. Об оценке эффективности в задачах государственного финансового контроля // Аудитор. - 2004. - N 8. - С. 20-28.