Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу (М.Н. Ласточкина, Н.Ю. Тихомирнова, "Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.)

Официальное опубликование нормативных актов и вступление их в силу

1. Официальное опубликование нормативных правовых актов
как условие вступления их в силу

1.1. Источник первого официального опубликования федеральных конституционных и федеральных законов.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".

Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П "По делу о проверке конституционности части первой ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" было определено, что дата, которой датирован выпуск "Собрания законодательства Российской Федерации" с текстом Федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах" не может считаться днем обнародования, поскольку (как свидетельствуют выходные данные) совпадает с датой подписания издания в печать, и следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами". При определении первой публикации полного текста федерального конституционного и федерального законов необходимо выявлять, какая из признанных официальными источниками опубликования газет - "Парламентская газета" или "Российская газета" первой полностью опубликовала текст законодательного акта. При этом следует иметь в виду, что если текст законодательного акта опубликован в нескольких номерах газеты, то при определении сроков вступления в силу отсчет следует начинать с даты, когда была закончена публикация всего текста федерального конституционного или федерального закона. При условии опубликования в один день газетами полного текста федерального конституционного или федерального закона предпочтение по указанию источником первого официального опубликования следует отдавать "Российской газете", как имеющей больший тираж, о чем прямо записано в Методических рекомендациях по юридико-техническому оформлению законопроектов.

Указание на дату первого официального опубликования имеет значение для правильного определения времени вступления в силу законодательного акта. Исходя из смысла постановления Конституционного Суда РФ представляется возможным сделать вывод о том, что наиболее оперативным источником опубликования является не "Собрание законодательства РФ", а газета, и именно по газете следует отслеживать дату первого полного официального опубликования.

Что касается примеров различного порядка определения даты первого опубликования в решениях Конституционного Суда, приведенных в Вашей справке в п. 1.2, то по второму примеру можем только сказать, что если Конституционный Суд не отступил по каким-то причинам от своего разъяснения 1996 г., то, вероятно, была допущена ошибка. Даже если "Собрание законодательства РФ" поступило в продажу либо 31 марта, либо 1, или 2 апреля 1998 г., т. е. раньше, чем закончил публиковаться в "Российской газете" Федеральный закон "О федеральном бюджете на 1998 год", все равно дата 30 марта не должна была быть признана днем официального опубликования данного федерального закона.

1.2. Источник первого официального опубликования актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов органов исполнительной власти" официальным опубликованием актов Президента РФ и Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". При этом в отличие от порядка, установленного ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", в котором четко определено, что официальным опубликованием указанных актов считается первая публикация их полных текстов, необходимость опубликования полного текста актов Президента РФ и Правительства РФ особо не подчеркивается. Между тем на практике достаточно часто встречаются случаи, когда постановления Правительства РФ публикуются не полностью, в частности, без приложений.

Полагаем, при определении первой публикации актов Президента РФ и Правительства РФ следует также ориентироваться на "Российскую газету", тем более что Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 установлено, что акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в течение 10 дней после дня их подписания.

В отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти существует двоякий подход:

1) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, подлежащие государственной регистрации в Минюсте РФ, в соответствии с п. 17 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом РФ для официального опубликования в "Российскую газету" и в "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти", в которых они должны быть опубликованы в течение десяти дней со дня их регистрации (п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763);

2) акт же, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в государственной регистрации, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

В отношении даты опубликования актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих государственной регистрации, проблем не возникает, поскольку указанные акты публикуются в "Российской газете" и отсчет следует вести именно с даты опубликования в газете, как более оперативного источника информации.

В отношении актов федеральных органов исполнительной власти, не подлежащих государственной регистрации проблема как бы разделяется на две части:

1) наличие источника официального опубликования актов, не подлежащих государственной регистрации;

2) что считать датой официального опубликования.

В соответствии с абз. 5 п. 17 постановления Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" акт, признанный Минюстом РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом самим федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления в силу данного акта также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

Однако только некоторые органы исполнительной власти самостоятельно определили источники официального опубликования издаваемых ими актов, не нуждающихся в государственной регистрации.

Так, например, приказом Госкомрыболовства РФ от 30 августа 2002 г. N 349 "Об опубликовании актов Госкомрыболовства России, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации" установлено, что нормативные акты Госкомрыболовства, не нуждающиеся в государственной регистрации, подлежат опубликованию в журнале "Рыбное хозяйство".

Нормативные акты Федеральной службы железнодорожных войск РФ в соответствии с Приказом от 31 октября 2001 г. N 359 "О порядке опубликования нормативных актов ФСЖВ России, признанных Министерством юстиции не нуждающимися в государственной регистрации" публикуются в еженедельной газете "Военный железнодорожник". Акты Минтранса России в соответствии с распоряжением Минтранса России от 19 февраля 2002 г. N СФ-13-р "Об опубликовании актов Министерства транспорта не нуждающимися в государственной регистрации" публикуются в газете "Транспорт России". Акты, издаваемые Государственной службой дорожного хозяйства, в соответствии с распоряжением от 17 июня 2002 г. N ИС-537-р "О порядке опубликования актов, изданных Государственной службой дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации" подлежат опубликованию в "Сборнике руководящих документов Государственной службы дорожного хозяйства Министерства транспорта Российской Федерации и федеральных органов власти, имеющих отраслевое значение"; акты, издаваемые Государственной службой речного флота, подлежат опубликованию в Сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта (см. распоряжение Минтранса РФ от 27 апреля 2002 г. N НС-67-р "О порядке опубликования актов, издаваемых Государственной службой речного флота Минтранса России"); акты, издаваемые Государственной службой морского флота, подлежат опубликованию в газете "Водный транспорт" (распоряжение Минтранса РФ от 26 апреля 2002 г. N ВР-46-р "О порядке опубликования актов, изданных Государственной службой морского флота Министерства транспорта Российской Федерации"); акты Государственной фельдъегерской службы Российской Федерации - в газете "Щит и меч" (приказ Государственной фельдъегерской службы от 20 ноября 2002 г. N 353 "Об опубликовании актов государственной фельдъегерской службы Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации"); акты, издаваемые Государственной службой гражданской авиации, публикуются в ежеквартальном сборнике "Безопасность полетов, сертификация и лицензирование" и на официальном сайте государственной службы гражданской авиации www.gsga.ru (распоряжение Минтранса РФ от 29 октября 2002 г. N НА-371-р).

Нормативные акты МПС России, признанные не нуждающимися в государственной регистрации, в соответствии с приказом МПС России от 5 июля 2001 г. N 17 "О порядке опубликования нормативных актов МПС России, признанных Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации, а также международных договоров Российской Федерации межведомственного характера, заключенного от имени МПС России" указанные акты подлежат опубликованию в ежемесячном журнале "Экономика железных дорог" и ежедневной газете "Гудок", являющихся официальной публикацией. В данном случае проблем с определением даты публикации также не возникает, поскольку газета является ежедневной и вопросы опубликования полностью урегулированы МПС России.

В приказе же Генеральной прокуратуры РФ от 20 марта 2002 г. N 10 "О порядке официального опубликования организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящих нормативно-правовой характер" записано, что "...организационно-распорядительные документы Генеральной прокуратуры Российской Федерации, носящие нормативно-правовой характер, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина..." публикуются в журнале "Законность". В данном случае у юристов Правового управления Государственной Думы имеются затруднения в понимании того, что акты Генеральная прокуратура РФ определяет как организационно-распорядительные акты нормативно-правового характера, затрагивающие права и свободы граждан.

Официальным опубликованием приказов Минфина РФ об ограничении, приостановлении и отзыве лицензий страховщиков считается в соответствии с приказом Минфина России от 14 июня 2002 г. N 55н "О порядке опубликования приказов Министерства финансов Российской Федерации об ограничении, приостановлении, возобновлении и отзыве лицензий страховщиков" публикация в "Финансовой газете".

Некоторые органы исполнительной власти не только определяют место официальной публикации, но и регулируют вопросы вступления в силу своих актов.

Например, нормативные акты Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ, признанные Минюстом России не нуждающимися в государственной регистрации в соответствии с приказом ФАПСИ от 30 декабря 2002 г. N 380 подлежат опубликованию в научно-практическом журнале "Право в Вооруженных силах" и вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если самими актами не установлен иной срок вступления их в силу.

Постановлением Госкомстата РФ от 20 августа 2001 г. N 59 "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений Государственного Комитета Российской Федерации по статистике по вопросам государственной статистики и первичной учетной документации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации" установлено, что указанные акты публикуются в журнале "Вопросы статистики" и международном еженедельнике "Финансовая газета" и вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если в этих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления в силу.

Приказом Минэнерго РФ от 8 апреля 2003 г. N 147 был утвержден "Порядок опубликования и вступления в силу актов Министерства энергетики Российской Федерации, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации", которым установлено, что официальное опубликование производится в журнале "МИНТОП" и что акты вступают в силу со дня их подписания, если самими актами не установлен иной порядок вступления в силу.

Статьей 7 Федерального закона от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" установлено, что нормативные акты ЦБ должны быть зарегистрированы в Минюсте РФ в порядке, установленном для регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Нормативные акты Центрального банка вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России - "Вестнике Банка России". По информации юридического департамента Центрального банка России при определении даты вступления в силу нормативных актов ЦБ, если срок их вступления в силу не указан в самих этих актах, ведется от даты, указанной на титульном листе "Вестника Банка России".

Статьей 43 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ "О рынке ценных бумаг" установлено, что решения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг принимаются в форме постановлений, которые подлежат официальному опубликованию. Постановления, имеющие нормативный характер, подлежат государственной регистрации в случаях и порядке, предусмотренных для нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в Минюсте РФ. Нормативные постановления вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если в самих постановлениях не предусмотрен иной срок вступления в силу. Постановления же ФКЦБ, признанные Минюстом РФ не нуждающимися в государственной регистрации, в соответствии с постановлением ФКЦБ от 27 декабря 2000 г. N 22 "О порядке опубликования и вступления в силу постановлений Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, признанных Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимися в государственной регистрации" подлежат опубликованию в информационном бюллетене "Вестник Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг", которые вступают в силу по истечении 10 дней с даты их официального опубликования, если самими постановлениями не предусмотрен иной срок их вступления в силу.

В связи с тем, что решение вопроса об опубликовании актов, не нуждающихся в государственной регистрации, принадлежит непосредственно органам исполнительной власти, издавшим данный акт, то в случае, если газета или журнал, в котором публикуются данные акты не является ежедневным, вопрос о конкретной дате, с которой акт вступает в силу, должен быть решен каждым органом самостоятельно, как это, в частности, было сделано одним из субъектов Федерации - письмом заместителя Председателя Московской городской Думы от 22 августа 2000 г. N 8-21-6254/0 "О дате официального опубликования законов города Москвы", которым установлено, что газета "Тверская, 13" - газета еженедельная, и именно по этой причине в выходных данных указывается интервал дат, однако датой выхода газеты следует считать дату, открывающую интервал, поскольку именно в этот день газета поступает в розничную продажу и доставляется подписчикам.

2. Вступление в силу

Если, например, нормативный акт был опубликован 1 января 2003 г., то, по нашему мнению, применяются следующие расчеты вступления его в силу (см. табл.).

Считаем, что порядок исчисления сроков, установленный в Гражданском кодексе РФ, относится к срокам сделок, договоров и т. п., а не к вопросу о сроке вступления в силу нормативных правовых актов Российской Федерации. Поэтому применение имеющихся в отраслевом законодательстве указаний на исчисление различных сроков к решению данного вопроса неприменимо.

3. О формальных критериях нормативности акта

Теоретически сама форма акта должна говорить о его нормативности или ненормативности. К сожалению, понятие "нормативный правовой акт" в законодательстве не закреплено.

Приказ Министерства юстиции РФ от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" (регистр. N 1835) при подготовке нормативных правовых актов рекомендует использовать постановление Государственной Думы от 11 ноября 1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации", в котором приводилось определение нормативного правового акта и правовой нормы:

Формулировка в норма- тивном акте	Дата вступления в силу	Примечания
"со дня официального опубликования"	1 января 2003 г.	дата вступления в силу равна да- те первого официального опубли- кования
"после дня его офици- ального опубликова- ния"	2 января 2003 г.	дата вступления в силу - следую- щий день после официального опубликования
"после официального опубликования"	2 января 2003 г.	дата вступления в силу - следу- щий день после официального опубликования
"через 10 дней со дня официального опубли- кования"	10 января 2003 г.	срок начинает течь со дня офици- ального опубликования
"по истечении 10 дней со дня официального опубликования"	10 января 2003 г.	срок начинает течь со дня офици- ального опубликования
"через 10 дней после дня официального опубликования"	11 января 2003 г.	срок начинает течь на следующий день после дня официального опубликования
"через месяц со дня официального опубли- кования"	1 февраля 2003 г.	срок начинает течь со дня офици- ального опубликования
"по истечении месяца со дня его официаль- ного опубликования"	1 февраля 2003 г.	срок начинает течь со дня офици- ального опубликования
"через месяц после дня его официального опубликования"	2 февраля 2003 г.	срок начинает течь со 2 января 2003 г.
"через год со дня его официального опубли- кования"	1 января 2004 г.	срок начинает течь со дня офици- ального опубликования
"через год после дня его официального опубликования"	2 января 2004 г.	срок начинает течь со 2 января 2003 г.

"Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение".

То есть нормативный правовой акт - это акт, содержащий нормы права, не относящийся ни к кому конкретно, действующий в отношении каждого, кто попадает в ситуацию, предусмотренную содержащимися в нем правовыми нормами и действующий длительно, вплоть до признания его утратившим силу или, если он издан на определенный срок, до истечения этого срока.

Нормативными актами у нас являются законы, некоторые постановления палат Федерального Собрания (например, постановления Совета Федерации об утверждении изменения границ между субъектами Федерации или постановления Государственной Думы об амнистии), некоторые указы Президента РФ, постановления Правительства РФ.

Президент РФ издает указы и распоряжения. Распоряжения издаются по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать норм права. Указы Президента могут быть нормативными (ст. 115 Конституции РФ и ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации": "...на основании и во исполнение... нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения...").

Правительство РФ издает постановления и распоряжения. Распоряжения издаются по текущим вопросам оперативного характера и не должны содержать норм права. Постановления Правительства РФ имеют нормативный характер.

Однако на практике такого четкого разделения не наблюдается.

Есть указы Президента РФ нормативные, а есть о приеме в гражданство, о назначении на должность, о награждении, о поощрении и т. п., не являющиеся нормативными. А среди распоряжений Президента РФ встречаются такие, например, как от 12 октября 2003 г. N 471-рп "О порядке выдачи свидетельств о регистрации официальных символов и отличительных знаков в Государственном геральдическом регистре Российской Федерации", которое носит нормативный характер.

Постановления Правительства РФ согласно ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и п. 51 Регламента Правительства Российской Федерации (см. постановление от 5 октября 2000 г. N 760) должны быть только нормативные, но как тогда быть, например, с постановлением Правительства РФ от 18 февраля 2003 г. N 112 "О присуждении премий Правительства Российской Федерации 2002 года в области науки и техники", которое никакого отношения к нормативным правовым актам не имеет и является актом индивидуального характера, правоприменительным актом. С другой стороны, некоторые распоряжения Правительства РФ явно носят нормативный характер. Например, распоряжение от 21 апреля 2003 г. N 494-р об основах государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования.

Более того, у нас имеются даже федеральные законы, которые объективно не носят нормативного характера. Например, федеральные законы от 17 апреля 1995 г. N 42-ФЗ "О материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи С.Г. Скорочкина" или от 20 декабря 1995 г. N 205-ФЗ "О жилищном, материальном обеспечении и медицинском обслуживании семьи В.Н. Швецова".

Что касается ведомственных нормативных правовых актов, то в Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009, перечислены виды актов органов исполнительной власти, которые могут быть нормативными правовыми актами. В пункте 2 Правил записано: "Нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается". Однако это тоже не говорит о том, что все, например, приказы органа исполнительной власти будут по определению нормативными.

В соответствии с п. 12 Приказа Минюстом РФ от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан; гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах Российской Федерации; механизм реализации прав и свобод;

б) устанавливающие правовой статус организаций;

в) имеющие межведомственный характер, т. е. содержащие правовые нормы, обязательные для нескольких федеральных органов исполнительной власти;

г) независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Не подлежат представлению на государственную регистрацию:

а) индивидуальные правовые акты (акты персонального характера, акты, срок действия которых исчерпывается однократным применением, срок действия которых истек, акты оперативно-распорядительного характера);

доводятся до сведения органов и организаций системы федерального органа исполнительной власти;

в) акты, направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти и не содержащие новых правовых норм;

г) технические акты, если они не содержат правовых норм;

д) акты рекомендательного характера.

Нуждается или не нуждается в государственной регистрации в Минюсте РФ акт органа исполнительной власти, по всей видимости, не всегда могут определить сами органы, их издавшие. Например, в п. 23 "Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", утвержденных приказом Минюста РФ от 14 июля 1999 г. N 217, записано:

"В случае, если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции Российской Федерации не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации), такой акт возвращается федеральному органу исполнительной власти, представившему его на регистрацию...".

Проблема вступления в силу нормативных правовых актов так же, как и проблема четкого разделения на нормативные и ненормативные по видам акты, на настоящий момент не решена. Исчерпывающий и бесспорный ответ на поставленные Вами вопросы, вероятно, не дадут ни теоретики, ни практики.

Возможно, принятие федерального закона о нормативных правовых актах Российской Федерации, который с 1996 г. никак не пройдет второе чтение в Государственной Думе, могло бы в какой-то мере восполнить те пробелы, которые имеются в вопросе о нормативности тех или иных актов. Но и внесение некоторых уточнений и дополнений в Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" тоже является совершенно очевидным для пользователей. До тех пор, пока эти вопросы детально не урегулированы в законодательстве, будут возникать проблемы и возможности для расхождений в толковании норм о вступлении в силу нормативных правовых актов.

Абсолютно бесспорных и однозначных ответов на поставленные вопросы Правовое управление Государственной Думы (и никто другой) на настоящий день дать не может.

М.Н. Ласточкина,

заместитель начальника Правового управления Государственной Думы РФ

Н.Ю. Тихомирнова,

начальник Отдела законодательной техники и систематизации

законодательства Государственной Думы РФ, кандидат юрид. наук

"Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.