Аналитическая научно-правовая записка по вопросам опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов (В.В. Балытников, В.Ю. Варламов, А.И. Куусинен, С.В. Чернова, "Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.)

Аналитическая научно-правовая записка по вопросам опубликования
и вступления в силу нормативных правовых актов

Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности граждан, устанавливающих правовой статус государственных органов и других организаций, имеет целью довести их до всеобщего сведения. Опубликование законов, равно как и иных нормативных правовых актов, является необходимым условием для возложения на граждан обязанности знать их и установления ответственности за их нарушение.

Соблюдение требования правовой ясности предполагает максимально точное определение момента вступления в силу для всех частей нормативного акта.

При решении практических вопросов, связанных с опубликованием нормативных правовых актов и вступления их в силу, предлагается исходить из следующего.

1. При определении даты первого полного официального опубликования нормативного акта.

1.1. Датой опубликования нормативного правового акта в том случае, если в издании не указана точная дата его выхода в свет, равно как и в том случае, если указанная в издании дата совпадает с датой подписания в печать, должна с учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П, считаться дата фактического выхода такого издания в свет - дня, когда обеспечивается реальное ознакомление с содержанием акта его адресатами. В этой связи датой опубликования, обнародования нормативного правового акта не могут считаться дата сдачи издания в набор, дата подписания в печать по графику и дата подписания в печать фактически. Равным образом датой опубликования акта в случае указания диапазона дат опубликования издания предлагается также признавать дату выхода такого издания в свет. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 27 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" дата выхода издания в свет должна в обязательном порядке содержаться в каждом выпуске периодического печатного издания.

1.2. Источником первого официального опубликования федеральных конституционных законов, федеральных законов следует считать то издание (из определенных в ст. 4 Федерального закона от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации"), где был впервые опубликован полный текст соответствующего нормативного правового акта и которое при этом первым вышло в свет. Согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" в отношении актов Президента и Правительства РФ официальными изданиями являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации", в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - "Российская газета" и Бюллетень нормативных правовых актов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, к которым данный подход также представляется применимым.

Следует иметь в виду, что длительность доставки "Собрания законодательства Российской Федерации" к подписчикам не должна влиять на определение даты первого официального опубликования нормативного правового акта в условиях реальной возможности граждан ознакомиться с содержанием нормативных правовых актов, официально публикуемых в тех изданиях, которые распространяются и через розничную продажу.

Независимо от того, где впервые официально опубликован соответствующий нормативный правовой акт - в "Российской газете" или в "Парламентской газете", помещение в них текстов таких актов согласно указанному Федеральному закону не имеет меньшей юридической значимости, чем их опубликование в "Собрании законодательства Российской Федерации".

В приведенном примере с постановлением Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. N 12-П датой вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" избрана дата официального опубликования этого Федерального закона в "Российской газете" с учетом ее большей доступности по отношению к "Собранию законодательства Российской Федерации".

Что касается признания в определении Конституционного Суда от 10 апреля 2002 г. N 83-O "Собрания законодательства Российской Федерации" в качестве официального источника опубликования Федерального закона "О федеральном бюджете на 1998 год" при установлении срока вступления этого Закона в силу, то необходимо отметить, что данный Федеральный закон с учетом его значительного объема публиковался в нескольких номерах "Российской газеты". Таким образом, именно в "Собрании законодательства" был впервые опубликован упомянутый нормативный правовой акт в полном объеме.

2. При определении порядка вступления в силу нормативного правового акта.

2.1. При исчислении сроков вступления в силу нормативных федеральных правовых актов следует, в первую очередь, руководствоваться Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" и Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти". Положения действующих кодексов Российской Федерации с учетом специфики данных вопросов, находящихся в сфере регулирования конституционного права, вряд ли применимы.

Так, например, не следует при исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов в полном объеме руководствоваться главой 11 Гражданского кодекса РФ. Напротив, исполнение должностными лицами и гражданами Конституции РФ и федеральных законов (равно как и иных нормативных правовых актов, принятых с соблюдением установленной процедуры рассмотрения и обнародования) является с учетом ч. 2 ст. 15 Конституции их безусловной обязанностью. В частности, при совпадении срока вступления в силу федерального закона с нерабочим днем закон будет считаться подлежащим выполнению с этого дня, а не со следующего за ним рабочего дня. Следовательно, в данном случае ст. 193 Гражданского кодекса РФ применению не подлежит.

Вместе с тем, представляется возможным применять при исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов положения ст. 190 ("начало срока, определенного периодом времени") и 191 ("окончание срока, определенного периодом времени") Гражданского кодекса РФ. При этом следует исходить из допустимости применения гражданского законодательства по аналогии на основании ст. 6 названного Кодекса.

2.2. Учитывая, что упомянутыми Федеральным законом и Указом Президента РФ допускается установление иного по сравнению с предусмотренными в них правилами порядка вступления в силу нормативных правовых актов, формулировки об условиях и порядке вступления этих актов в силу следует воспринимать максимально внимательно.

С приведенными расчетами даты вступления в силу нормативного правового акта, опубликованного 1 января 2003 г., представляется возможным согласиться, за исключением варианта "вступает в силу после дня опубликования". В данном случае следует исходить из того, что действующим законодательством устанавливается не момент, а день опубликования, поэтому в данном случае дата вступления в силу наступает после истечения дня опубликования.

Следует отметить, что отечественными правоведами указанная формулировка справедливо признана не вполне удачной, поскольку отсутствие указания на конкретный срок вступления акта в силу делает данное положение слишком абстрактным и допускает возможность его вольного толкования*(1).

В целом наиболее однозначным и удобным в правоприменении считается указание конкретной даты вступления акта в силу. Данное мнение разделяется и зарубежными юристами*(2) .

2.3. Для целей определения порядка вступления в силу актов Правительства РФ формальный критерий существует. В соответствии со ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает только постановления и распоряжения. Согласно части второй ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Часть десятая указанной статьи не признает обращения и заявления Правительства РФ актами, имеющими правовой характер. Кроме того, актами Правительства РФ не являются письма Председателя Правительства РФ, его заместителей и иных членов Правительства РФ, поскольку указанные акты не упомянуты в ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Относительно вступления в силу распоряжений Правительства РФ представляется, что правовой неопределенности нет. Как следует из предложения второго части восьмой этой статьи Закона распоряжения Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания.

В отношении определения порядка и условий опубликования законов и иных нормативных правовых актов города Москвы и сроков их вступления в силу необходимо иметь в виду следующее.

Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрен порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. Так, конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования (п. 5 ст. 8 Закона).

В соответствии с ч. 5 и 6 ст. 9 Устава города Москвы правовые акты города Москвы, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Законы города Москвы, постановления Московской городской Думы, указы Мэра Москвы и постановления Правительства Москвы, имеющие нормативный характер, подлежат опубликованию в официальных изданиях Московской городской Думы и органов исполнительной власти города Москвы.

В соответствии с конституционными принципами, а также требованиями федерального законодательства правовыми актами города Москвы предусмотрен порядок опубликования и вступления в силу законов города Москвы и постановлений Московской городской Думы. Так, Законом "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы" (ст. 21) предусмотрено, что законы города Москвы и постановления Московской городской Думы подлежат опубликованию в официальном издании Московской городской Думы "Ведомости Московской городской Думы", а законы города Москвы, кроме того, - в официальных изданиях Правительства Москвы. Статусом официального издания могут наделяться и другие издания, публикующие законы города Москвы и постановления Московской городской Думы, в порядке, установленном законом города Москвы. В частности, журнал "Вестник Мэра и Правительства Москвы" является официальным уполномоченным органом Мэра и Правительства Москвы, осуществляющим обязательную официальную публикацию на безвозмездной основе следующих документов, нормативных и правовых актов: законов города Москвы, указов Мэра Москвы, распоряжений Мэра Москвы, постановлений Правительства Москвы, распоряжений первых заместителей Мэра Москвы в Правительстве Москвы, договоров и международных соглашений города Москвы, актов Уставного суда города Москвы.

Кроме того, журналы "Московские торги" и Бюллетень оперативной информации "Московские торги" являются средствами массовой информации, уполномоченными Правительством Москвы публиковать все сведения о торгах (конкурсах, тендерах, аукционах) по размещению городского заказа. Публикации в этих журналах имеют статус официальных сообщений Правительства Москвы (распоряжения Мэра Москвы от 5 июля 2001 г. N 653-РМ "О создании ОАО "Объединенная редакция издания Мэра и Правительства Москвы" и неотложных мерах по обеспечению его деятельности",от 24 июня 2002 г. N 364-РМ "Об усилении роли журнала "Вестник Мэра и Правительства Москвы" и внесении изменений в распоряжение Мэра Москвы от 5 июля 2001 г. N 653-РМ").

Согласно постановлению Москвы от 13 апреля 1993 г. N 349 "О еженедельнике Правительства Москвы "Тверская, 13"" публикация документов Правительства Москвы в еженедельнике "Тверская, 13" считается материалами, опубликованными в официальном печатном органе.

Упомянутым Законом предусмотрено, что датой официального опубликования закона города Москвы, постановления Московской городской Думы является день первого опубликования его полного текста в средствах массовой информации. Законы города Москвы и постановления Московской городской Думы подлежат опубликованию в официальном издании Московской городской Думы "Ведомости Московской городской Думы", а законы города Москвы, кроме того, - в официальных изданиях Правительства Москвы.

Закон города Москвы вводится в действие (вступает в силу) через десять дней после его официального опубликования, если в самом законе не оговорено иное. Постановление Московской городской Думы вводится в действие (вступает в силу) со дня его официального опубликования, если в самом постановлении не оговорено иное.

Кроме того, Регламентом Правительства Москвы, утвержденным постановлением Правительства Москвы от 17 сентября 2002 г. N 754-ПП, предусмотрено:

Указы Мэра, за исключением указов, содержащих сведения, отнесенные к государственной тайне, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному опубликованию не позднее пятнадцати дней со дня их подписания, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.

Датой официального опубликования распорядительного документа Мэра является дата первой публикации его полного текста в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" или газете "Тверская, 13".

Указы и распоряжения Мэра вступают в силу со дня их подписания и регистрации, если иное не предусмотрено в тексте самого акта.

Указы Мэра, затрагивающие непосредственно права, свободы и обязанности граждан, вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.

Распоряжения Вице-мэра вступают в силу со дня их подписания и регистрации, если иное не предусмотрено в тексте самого акта.

Постановления Правительства, кроме постановлений, содержащих сведения, составляющие государственную или иную охраняемую законом тайну, или сведения конфиденциального характера, должны быть опубликованы в официальных изданиях Правительства не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно. Датой официального опубликования постановления Правительства является дата первой публикации его полного текста в журнале "Вестник Мэра и Правительства Москвы" или газете "Тверская, 13".

Постановления Правительства вступают в силу со дня их подписания и регистрации, если иное не предусмотрено в тексте самого акта.

Постановления Правительства, затрагивающие непосредственно права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу через 10 дней со дня их официального опубликования.

Распоряжения Правительства вступают в силу со дня их подписания и регистрации, если иное не предусмотрено в тексте самого акта.

В.В. Балытников

В.Ю. Варламов

А.И. Куусинен

С.В. Чернова

"Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие). М., 2000. С. 403.

*(2) См.: Справочник по нормотворческой технике. М., 2002. § 478.