Заключение правового управления Правительства Москвы и Центра законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов ("Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.)

Заключение правового управления Правительства Москвы и Центра
законотворчества Москвы по вопросам порядка определения даты
вступления в силу нормативных правовых актов

По поручению заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы А.В. Петрова в Правовом управлении Правительства Москвы и Центре законотворчества Москвы рассмотрено обращение компании "Гарант" по вопросам порядка определения даты вступления в силу нормативных правовых актов. По поставленным в упомянутом обращении вопросам представляется целесообразным высказать следующие соображения.

При исчислении сроков вступления в силу федеральных нормативных правовых актов, на наш взгляд, следует руководствоваться: Конституцией РФ; Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации";

Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации", положениями отраслевых кодексов Российской Федерации, в которых урегулирован вопрос о сроках вступления в силу нормативных правовых актов, содержащих нормы соответствующих отраслей права (ст. 12 Трудового кодекса, ст. 5 Налогового кодекса и т.д.); Указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

В отношении правовых актов города Москвы вопрос об исчислении сроков вступления их в силу урегулирован:

1. Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";

2. Уставом города Москвы;

2. Законом города Москвы "О порядке внесения изменений (дополнений) в Устав города Москвы";

3. Законом города Москвы "О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы";

4. Законом города Москвы "О Правительстве Москвы";

5. Регламентом Московской городской Думы;

6. Регламентом Правительства Москвы.

При исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов в полном объеме руководствоваться гл. 11 Гражданского кодекса РФ представляется невозможным. В частности, при совпадении срока вступления в силу федерального закона с нерабочим днем закон будет считаться подлежащим выполнению с этого дня, а не со следующего за ним рабочего дня. Следовательно, в данном случае положения гл. 11 Гражданского кодекса РФ применению не подлежат.

Вместе с тем, представляется возможным применять при исчислении сроков вступления в силу нормативных правовых актов положения ст. 190 ("начало срока, определенного периодом времени") и 191 ("окончание срока, определенного периодом времени") Гражданского кодекса РФ. При этом на основании ст. 6 Гражданского кодекса РФ, следует исходить из допустимости применения гражданского законодательства по аналогии.

По общему правилу, формулировки норм об условиях и порядке вступления этих актов в силу следует воспринимать и воспроизводить максимально дословно. В противном случае возможно ошибочное определение даты вступления нормативного правового акта в силу.

Например, с приведенными в обращении компании "Гарант" расчетами даты вступления в силу нормативного правового акта, опубликованного 1 января 2003 г., можно согласиться во всех случаях, за исключением случая, при котором, по мнению авторов обращения, дата вступления в силу совпадает с датой опубликования при формулировке "вступает в силу после дня опубликования". Следует исходить из того, что норма устанавливает не момент, а день опубликования, поэтому в данном случае очевидно, что дата вступления в силу наступает после истечения дня опубликования.

В некоторых же случаях возникает необходимость учитывать не только формулировки норм об условиях и порядке вступления актов в силу, но и сопутствующие обстоятельства официального опубликования акта, которые нередко получают надлежащую правовую оценку в судебной практике. Так, датой опубликования нормативного правового акта в том случае, если в издании не указана точная дата его выхода в свет (а равно, если в качестве даты выхода в свет указан диапазон дат), должна, на основе правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П, считаться дата фактического выхода такого издания в свет - дня, когда обеспечивается реальное ознакомление с содержанием акта его адресатами (получение издания подписчиками, поступление его в розничную продажу). В спорных случаях точная дата вступления нормативного правового акта в силу может быть официально установлена в судебном порядке.

В соответствии со ст. 27 Закона РФ "О средствах массовой информации", нельзя считать датой опубликования нормативного акта дату сдачи издания в набор, дату подписания в печать по графику или дату подписания в печать фактически (как это практикуется в "Собрании законодательства Российской Федерации"), поскольку п. 4 ч. 1 указанной статьи устанавливает, что эти даты могут не совпадать. При этом полагали бы целесообразным отметить, что в настоящее время источники официального опубликования правовых актов органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы - "Вестник Мэра и Правительства Москвы" и газета "Тверская, 13", указывают в своих выходных данных точную дату выхода в свет, как это предусмотрено п. 4 ч. 1 ст. 27 Закона РФ "О средствах массовой информации".

Источником первого официального опубликования федеральных законов следует считать то из определенных в ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" изданий, в котором был впервые опубликован полный текст соответствующего федерального закона. Именно этим, на наш взгляд, объясняется различное определение источника первого официального опубликования в различных актах Конституционного Суда РФ, приводимых в обращении компании "Гарант".

Что же касается подзаконных нормативных правовых актов, то согласно Указу Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" в отношении актов Президента и Правительства РФ источниками официального опубликования являются "Российская газета" и "Собрание законодательства Российской Федерации", а в отношении нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти - "Российская газета" и Бюллетень нормативных правовых актов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. К указанным периодическим печатным изданиям также применимо правило, согласно которому источником первого официального опубликования нормативного правового акта следует считать то издание, в котором был впервые опубликован полный текст указанного акта.

Однако полагали бы целесообразным отметить, что судебная практика Конституционного Суда не подменяет собой законодательной регламентации вопросов опубликования правовых актов и их вступления в силу. Так, на основе упомянутого Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П нельзя сделать вывод о возможности считать датой опубликования нормативных актов дату первого полного опубликования их в "Российской газете" или в "Парламентской газете", а не в "Собрании законодательства Российской Федерации". Напротив, в данном постановлении прямо определено, что официальным опубликованием федерального закона считается первая публикация его полного текста в любом из источников его официального опубликования, указанных в ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Наконец, необходимо отметить, что для целей определения порядка вступления в силу некоторых актов (например, актов Правительства РФ) существуют формальные критерии определения нормативности (хотя они и не всегда соблюдаются на практике). Согласно ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Письма Председателя Правительства РФ, его заместителей, иных членов Правительства РФ не являются актами Правительства РФ.

В отношении актов Правительства Москвы аналогичное положение установлено в соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона города Москвы "О Правительстве Москвы".

Правовое управление Правительства Москвы

и Центр законотворчества Москвы

"Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.