Заключение об особенностях вступления в силу нормативных правовых актов (Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, "Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.)

Заключение об особенностях вступления в силу нормативных правовых актов

Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов помимо других целей, достигаемых в процессе законодательного творчества, ставит и еще одну - обеспечение максимального удобства для возможности ознакомления с вновь принимаемыми актами граждан и других субъектов права, предоставление им достаточного времени для получения информации о содержании акта. Именно эта цель может быть признана определяющей для установления сроков опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов.

Установление точного времени вступления закона в силу - важный элемент и в самом законодательстве, и в правоприменении. Однако сам законодатель демонстрирует неоднозначный подход к определению точной даты для введения в действие нормативных актов и отдельных нормативных предписаний. Практику употребления в текстах законов формулировок об опубликовании вновь принимаемых актов, позволяющих двояко толковать нормы о вступлении их в силу, нельзя признать позитивной.

В настоящее время законодательством не установлено четких правил, например, о том, какой именно будет считаться дата вступления в силу закона, действие которого обусловлено датой опубликования, если источником его первой публикации было издание, датированное не одним днем, а несколькими (еженедельники, другие издания, выходящие в свет периодически и датируемые начальным и конечным днем периода).

Безусловно, постановка и решение этого вопроса в законодательстве были бы желательными и целесообразными. Например, законопроект "О нормативных правовых актах Российской Федерации", находящийся на рассмотрении Государственной Думы Федерального Собрания РФ, предлагает решение некоторых вопросов, связанных с опубликованием законов.

В отсутствие законодательно определенного способа устранения множественности в толковании существующего порядка установления даты вступления в силу нормативного правового акта определенной опорой для выявления возможных подходов и определения наиболее предпочтительных из них могут служить теоретические разработки отечественных ученых*(1). В качестве рекомендаций по поводу решения поставленных Компанией "Гарант" вопросов предлагаем, с оговоркой об их не бесспорности, следующие.

1.1. Если в периодическом издании указывается только месяц его издания, то датой официального опубликования помещенного в него акта следует считать последний день указанного месяца.

Если в период издания не указана дата издания, то датой официального опубликования помещенного в него акта следует считать дату подписания в печать такого издания.

Если в качестве даты выхода в свет издания указан диапазон дат, то датой официального опубликования акта в этом издании следует считать последнюю дату. Так, если дата издания определена, например, 28 июля - 3 августа 2003 г., то датой опубликования акта, помещенного в это издание, следует считать 3 августа.

1.2. В соответствии с действующим законодательством (ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 14 июня 1994 г. с учетом изменений, внесенных Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Федеральных закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" от 22 октября 1999 г.) официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации". То есть, если соответствующий акт опубликован впервые в "Собрании законодательства Российской Федерации", а лишь затем в одной из указанных газет, датой его официального опубликования будет дата выхода в свет "Собрания законодательства Российской Федерации". В то же время позиция Конституционного Суда РФ, сформулированная в его постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П, представляется вполне обоснованной, поскольку при совпадающих датах подписания в печать издания и его выпуска, действительно, получение информации об опубликованном в нем акте адресатами представляется нереальной. В то же время Конституционным Судом данная позиция не утверждена в качестве общего правила. Конституционный Суд констатировал лишь, что выбор точки отсчета при определении даты вступления закона в силу был избран неверно. Остается неясным, какую из дат нужно считать первичной (правильной), если закон опубликован и в "Собрании законодательства Российской Федерации" и в альтернативных официальных изданиях.

1. Порядок исчисления сроков вступления в силу принятых кодексов касаются только этих актов. Что касается других нормативных актов соответствующей отрасли законодательства, то относительно них должен действовать общий порядок вступления их в силу, предусмотренный Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и указом Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" от 23 мая 1996 г., с учетом внесенных в него позднее (в 1997 и 1998 гг.) изменений и дополнений.

2. О формулировках норм о вступлении в силу нормативных актов "со дня официального опубликования", "после дня официального опубликования", и "после опубликования". Формулировка "со дня опубликования" предполагает, что день опубликования включается в срок вступления акта в силу, вторая и третья означают, что срок вступления в силу акта начинается со следующего дня после дня его официального опубликования. В свое время по этому поводу в связи с разрешением конкретного уголовного дела было принято специальное постановление Президиума Верховного Суда РСФСР, по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования закона (Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1965. N 1. С. 13-14). Поэтому приведенные "расчеты даты вступления в силу нормативных актов", которые сформулированы в письме Компании "Гарант") как положение о том, что "дата вступления в силу "дате опубликования" представляются неточными.

2.3. Действующее законодательство не дает четкого и достаточно развернутого определения понятия нормативного акта.

Выяснению теоретических подходов к практике определения нормативности акта могут помочь названные научно-практические работы.

Что касается актов Правительства РФ, то формальным критерием определения их нормативности, т. е. отнесения их к нормативным либо ненормативным актам, должны служить положения Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации". В соответствии с этим Законом акты Правительства РФ, имеющие нормативный характер, могут издаваться только в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

Ю.А. Тихомиров,

первый заместитель директора ИЗиСП при Правительстве РФ

А.С. Пиголкин,

заведующий отделом теории законотворчества

и систематизации законодательства ИЗиСП при Правительстве РФ

"Законодательство", Спецвыпуск, ноябрь 2004 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См., напр.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства. М., 1962; Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967; Законотворчество в Российской Федерации. М., 2000; Систематизация законодательства в Российской Федерации. М., 2002 и др.