Правовой статус регистрационного удостоверения (О. Мананников, "эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2005 г.)

Правовой статус регистрационного удостоверения

Органы БТИ в период реформ

Регистрационное удостоверение (далее - удостоверение) ранее выдавалось органами, осуществлявшими технический учет жилых помещений - жилищно-коммунальными органами технической инвентаризации (ОТИ, секторами, БТИ и пр., далее - БТИ).

Можно согласиться с утверждением о том, что данные жилищно-коммунальные органы*(1) входили в состав органов исполнительной (государственной) власти до проведения в начале 90-х годов прошлого века экономических и политических преобразований нашего общества. В процессе осуществления указанных реформ в подавляющем большинстве случаев БТИ постепенно утратили свой статус государственных органов, регулирующих жилищно-коммунальное хозяйство, и были переведены нормативными актами местного самоуправления (либо в некоторых случаях актами субъектов РФ) в муниципальные (городские) (либо государственные - на уровне субъекта) предприятия или учреждения, созданные при органах исполнительной власти (исполкомах) в сфере жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ).

Таким образом, уже к 1994 году БТИ не относятся ни к органам муниципальной*(2), ни к органам государственной*(3) власти, т.к. не обладают властными полномочиями, присущими органам государственного принуждения. Функции БТИ в этот период носили характер, более близкий к оказанию платных услуг (техническое описание объектов недвижимости), и, кроме прочего, были направлены на выполнение ряда социально значимых задач (учет жилищных фондов и пр.). Именно поэтому документы, издаваемые БТИ с начала 90-х годов и по сегодняшний день, не имели и не могли иметь статуса "актов (свидетельств) о правах на недвижимое имущество, выданных уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшим в месте издания таких актов на момент их издания"*(4), как ошибочно полагают некоторые юристы. Впоследствии государством стали предприниматься и предпринимаются до сих пор попытки создать единую стройную систему государственного (технического, статистического, бухгалтерского, кадастрового и пр.) учета объектов недвижимости*(5).

Статус регистрационного удостоверения

Что же на самом деле представляли собой регистрационные удостоверения, которые оформлялись БТИ? Первые упоминания, которые удалось обнаружить в нормативных источниках, об удостоверениях, выдаваемых коммунальными органами, содержатся в Инструкциях Народного комиссариата коммунального хозяйства РСФСР 1942-1945 гг.*(6) Регистрационное удостоверение как "возобновительный документ" могло выдаваться только в определенных случаях "отсутствия правоустанавливающих документов" с точным указанием, взамен какого утерянного документа производится это "возобновление".

Само регистрационное удостоверение в числе правоустанавливающих документов не называлось. Основанием выдачи удостоверения могло служить исключительно решение соответствующего исполкома местного Совета, принятое с учетом заключения БТИ по итогам рассмотрения документов, "косвенно подтверждающих право".

В следующей по хронологии Инструкции от 1968 г.*(7) удостоверение указано в перечне документов, устанавливающих право собственности, но опять-таки только в качестве "возобновительного" документа. При этом на основании регистрационного удостоверения новой регистрации не производится, т.е. другое удостоверение не выдается. Мало того, если имеются другие правоустанавливающие документы (кроме решения исполкома), то регистрация производится не путем выдачи удостоверения, а путем проставления на них штампов и внесения записей в реестр (п. 18 Инструкции). То есть удостоверение выдается на прежних основаниях и в прежних случаях.

В 1985 г. вступила в действие очередная Инструкция*(8), которая подтвердила, что "регистрация проводится на основании документов, устанавливающих право собственности (правоустанавливающих документов) " (п. 1.10), и включила в перечень таковых "регистрационные удостоверения коммунальных органов" (п. 2.1). Однако, как и прежде, удостоверение приобретало статус правоустанавливающего документа только в случае отсутствия иных документов из указанного перечня и при наличии косвенных документов, подтверждающих право собственности, а также положительного заключения БТИ. Как и ранее, единственным основанием выдачи удостоверения могло служить только решение исполкома Совета народных депутатов (п. 4.6, п. 4.7, п. 6.8).

Мало того, в отличие от прежнего порядка регистрационные удостоверения выдавались местному Совету народных депутатов, государственному кооперативному или общественному учреждению, предприятию или организации "при оформлении права собственности на принадлежащий им жилой дом (помещение) ". Гражданам должны были выдаваться "свидетельства о праве личной собственности" (п. 3.4, п. 4.7), хотя Инструкция не была совершенна с точки зрения последовательности и логики изложения (п. 6.8). Таким образом, был определен относительный субъектный состав обладателей регистрационных удостоверений, куда граждане включены не были.

Следует отметить, что удостоверение теперь могло выдаваться дополнительно в том случае, когда на правоустанавливающем документе не хватало места для штампа регистрационной надписи. Однако тогда удостоверение признавалось неотъемлемой частью документа, а не заменяло последний и не могло существовать отдельно. Форма регистрационного удостоверения стала единой и была утверждена в Приложении N 1 к Инструкции (п. 4.7, п. 5.1, форма N 3).

Следующая Инструкция *(9) отменила предыдущую только 4 августа 1998 года и уже учитывала положения законодательства о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этой Инструкции регистрационное удостоверение не упоминается.

Кроме всего вышеизложенного, нельзя не остановиться на объектах регистрации, осуществляемой БТИ. В 40-х годах прошлого столетия коммунальные органы регистрировали строения или домовладения*(10), позднее - основные строения и жилые дома*(11). И, наконец, с 15.07.85 объектами регистрации стали жилые помещения, "жилые дома с отдельными порядковыми номерами по улице, переулку, площади" и строения различных фондов*(12). Лишь в последней Инструкции было использовано понятие "правовая регистрация", которая производилась "с целью установления права собственности (права оперативного управления) на жилые дома".

Принимая во внимание последнее замечание, можно сделать следующий вывод: "Регистрационные удостоверения, выдаваемые коммунальными органами (БТИ), до момента изменения их статуса на муниципальные (государственные) учреждения (предприятия) могут рассматриваться как акты (свидетельства) о правах на недвижимое имущество, выданные уполномоченными органами государственной власти в порядке, установленном законодательством, действовавшем в месте и в момент их издания*(13), при условии, что основаниями выдачи таких удостоверений являлись исключительно решения исполкомов соответствующих Советов депутатов".

Действия регистратора

С учетом вышесказанного попытаемся оценить действия государственного регистратора прав при проведении государственной регистрации по заявлению гражданина на основании одного лишь регистрационного удостоверения. Согласно п. 1 ст. 6 Закона о регистрации, возникшие до 1 февраля 1998 года, права на недвижимое имущество признаются юридически действительными. Сразу отметим, что если регистрируется только одно такое право без последующего перехода права или сделки, то взимается государственная пошлина в половинном размере (для граждан - 250 руб.) от установленной ст. 333.33 НК РФ, в других случаях государственная пошлина вообще не взимается (п. 2 ст. 6 Закона о регистрации, п. 8 ст. 333.35 НК РФ).

При этом законодатель установил случаи обязательности или добровольности регистрации ранее возникших прав. Однако независимо от добровольности или обязательности регистрация прав, возникших до указанной даты, должна проводиться в порядке и по общим правилам, т.к. никаких исключений, кроме уменьшения государственной пошлины, законом для таких случаев не предусмотрено.

Регистратор обязан проверить наличие соответствующих прав у органа, подготовившего регистрационное удостоверение, его юридическую силу и действительность, а также провести его правовую экспертизу (ст. 9, 13, 17 Закона о регистрации). Более того, регистратор обязан убедиться в отсутствии оснований для отказа в регистрации, в том числе что регистрационное удостоверение соответствует законодательству по форме и содержанию (ст. 20 Закона о регистрации).

В этой связи неубедительной выглядит точка зрения о том, что регистратор не вправе отказать в государственной регистрации ранее возникшего права только по тому основанию, что оно "признается юридически действительным при отсутствии государственной регистрации" этого права, введенной Законом о регистрации. Очевидно, что эта норма направлена на защиту интересов граждан, т.к. она исключает из оснований оспаривания права отсутствие регистрации, введенной Законом о регистрации. Все остальные основания возникновения сомнений в законности приобретения права данной нормой не исключены.

Иной подход означал бы возможность регистрации за кем бы то ни было любых прав на основании любых документов, датированных до 1 февраля 1998 года (например, регистратор должен был бы осуществить регистрацию "с закрытыми глазами" права собственности приобретателя, у которого имеется договор со штампом регистрации БТИ, но договор этот является заведомо ничтожной сделкой, где отчуждатель признан недееспособным до момента совершения сделки, и у регистратора имеется о том решение суда и др.).

Между тем ни для кого не секрет, что регистрационные удостоверения в 90-х годах очень часто выдавались с нарушениями законодательства, не на основании решений соответствующих исполкомов, а на основании, скажем, писем коммерческих организаций или протоколов профсоюзных организаций, или различных инспекций и комиссий*(14).

Вызывает сильные сомнения обоснованность признания государством (регистрация) "права" собственности, "возникшего" в 1995 году на основании письма ООО в муниципальное учреждение БТИ с просьбой о регистрации права собственности гражданина на объект. А о законности регистрационного удостоверения, выданного по такому письму, говорить вообще не приходится.

Поэтому в случае обращения заявителя с регистрационным удостоверением в качестве правоустанавливающего документа задача регистратора состоит в осуществлении всех действий, предусмотренных законом, но без истребования госпошлины либо с истребованием только половины последней.

Судебная практика

С учетом всех приведенных размышлений весьма странной представляется судебная практика, складывающаяся при рассмотрении судами дел по признанию незаконными отказов регистрирующих органов в регистрации прав, "возникших" на основании подобных регистрационных удостоверений (решения судов г. Архангельска: Соломбальского от 10.08.1999 N 2-1956, от 11.12.2002 N 2-1049, Октябрьского от 19.05.2000 N 2-8118, от 13.09.2004 N 2-1357, от 09.02.2005 N 2-192, от 15.02.2005 N 2-315, от 24.02.2005 N 2-414, определения Судебной коллегии по гражданским делам Архангельского областного суда от 11.10.1999 N 33-2679, от 24.07.2000 N 33-2065, от 20.01.2003 N 33-132, от 18.10.2004 N 33-2546, определения судей и письма председателя Архангельского областного суда от 14.12.1999 N 4г-1422, от 12.02.2001 N 4г-1972, от 18.03.2003 N 4г-578, от 13.05.2003 N 4г-1323, от 29.05.2003 N 4г-1499, от 22.07.2003 N 4г-2082, от 08.08.2003 N 4г-2240, от 12.08.2003 N 4г-2289, от 28.12.2004 N 4г-3255, от 09.02.2005 N 4г-192, Постановление Президиума Архангельского областного суда от 27.11.2002 N 44г-1056, определения судей и заместителей Председателя Верховного Суда Российской Федерации от 29.09.2003 N 1Ф03-125, от 21.11.2003 N 1-В03-6, от 16.01.2004 N 1Ф03-97, от 21.01.2004 N 1В03-6, от 11.03.2004 N 01Ф03-125 и др.). Единым лейтмотивом всех перечисленных судебных актов выступает мнение об отсутствии полномочий у регистратора на отказ в государственной регистрации права гражданина, если у последнего имеется на руках регистрационное удостоверение, а также приравнивание такого удостоверения к актам государственной власти.

Можно согласиться с тем, что нет вины (кстати говоря, далеко не всегда) гражданина в незаконном оформлении возникновения его права собственности. Но при этом совершенно нельзя согласиться с тем, что его права, не подтверждаемые законными основаниями возникновения, т.е. не оформленные надлежащим образом, могут быть защищены посредством признания незаконными действий регистрирующего органа, который действует строго в рамках, установленных законом.

В ситуации с оспариванием действий регистратора нет ни необходимости, ни целесообразности сводить действующее право до состояния "голого". Наоборот, следует использовать существующий Закон, который в ст. 12 ГК РФ предусмотрел широкий набор способов защиты нарушенного права, в частности, путем обращения с иском о "признании права".

О. Мананников,

и.о. заместителя начальника Главного управления Федеральной

регистрационной службы по Архангельской области

и Ненецкому автономному округу

"эж-ЮРИСТ", N 13, апрель 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Положение о секторах технической инвентаризации МКХ АССР, краевых и областных отделов коммунального хозяйства и бюро технической инвентаризации горисполкомов городов республиканского (РСФСР) подчинения и горкомхозов остальных городов РСФСР (утв. Минкоммунхозом РСФСР 28.01.52), Письмо Минкоммунхоза РСФСР от 28.05.70 N 01-15-107 "По вопросу утверждения положений об организациях технической инвентаризации", Постановление Совета Министров СССР от 10.02.85 N 136 "О порядке государственного учета жилищного фонда", Распоряжение Совета Министров РСФСР от 22.02.85 N 264-р и пр.

*(2) Глава 3 Закона РСФСР от 06.07. 91 N 1550-1 "О местном самоуправлении в РСФСР".

*(3) Указ Президента РФ от 10.01.94 N 66 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

*(4) Пункт 1 ст. 17 ФЗ РФ от 21.07.97 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Закон о регистрации).

*(5) Постановление Правительства РФ от 13.10.97 N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации" и др.

*(6) Инструкция НККХ РСФСР и НКЮ РСФСР от 05.10.42 N 506 (Б-И-7) "О порядке восстановления документации на право владения строениями и пользования земельными участками в местностях, где указанная документация утрачена в связи с условиями военной обстановки", Инструкция НККХ РСФСР от 25.12.45 "О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР".

*(7) Приказ Минкоммунхоза от 21.02.68 N 83 "Об утверждении Инструкции "О порядке регистрации строений в городах, рабочих, дачных и курортных поселках РСФСР".

*(8) Инструкция "О порядке проведения регистрации жилищного фонда с типовыми формами учетной документации", утв. Приказом ЦСУ СССР от 15.07.85 N 380.

*(9) Приказ Минземстроя РФ от 04.08.98 N 37 "Об утверждении Инструкции о проведении учета жилищного фонда в РФ".

*(10) Пункт 1-6 Инструкции НККХ РСФСР от 25.12.45.

*(11) Пункт 5 Инструкции, утв. Приказом Минкоммунхоза от 21.02.68 N 83.

*(12) Пункт 1.1, п. 1.3 Инструкции, утв. Приказом ЦСУ СССР от 15.07.85 N 380.

*(13) Статья 17 Закона о регистрации.

*(14) Постановление Президиума ВАС РФ от 03.11.98 N 1771/98.