Основные направления реформирования системы материального обеспечения военнослужащих в период с 2002 года (А.С. Сливков, "Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2005 г.)

Основные направления реформирования системы материального
обеспечения военнослужащих в период с 2002 года

С июля 2002 г. система материального обеспечения военнослужащих претерпела существенные изменения. В действующее законодательство внесен целый комплекс изменений, касающихся различных видов материального обеспечения военнослужащих. Вступление в силу с 1 января 2005 г. Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ*(1) логически завершает провозглашенное с 2002 г. создание новой системы материального обеспечения военнослужащих. В связи с этим представляется возможным подвести некоторые итоги реформирования, а также провести анализ проведенных мероприятий с точки зрения их эффективности и соответствия выбранным направлениям государственной политики в рассматриваемой области правового регулирования.

Прежде всего необходимо определить, какие основные идеи, цели и положения были выбраны и заложены в основу реформирования законодателем, впоследствии сопоставить реальные результаты проведенных мероприятий в рамках выбранных и закрепленных целей и направлений реформирования.

Анализ действующего законодательства позволяет говорить о двух основных направлениях реформирования (в период с 2002 г.) системы материального обеспечения военнослужащих*(2):

1) перевод неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих;

2) унификация основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих.

При более полной оценке эффективности названных направлений и их реализации на практике представляется необходимым рассмотрение процесса их нормативного закрепления в действующем законодательстве.

Перевод неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму и их объединение в единую форму оплаты труда военнослужащих

Подразделом (пунктом) 2.9 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 июля 2001 г. N 910-р) (далее по тексту статьи - Программа) было предусмотрено, что "льготы, установленные для различных категорий работающих граждан (в частности, для работников правоохранительных органов, военнослужащих), будут переведены в форму денежных выплат". Такое направление государственной политики в действующем законодательстве было закреплено рассматриваемой Программой впервые. Представляет интерес то обстоятельство, что цитируемое выше положение включено Правительством Российской Федерации в подраздел (пункт) 2.9, наименование которого - "Социальная поддержка населения".

Процитируем некоторые положения подраздела (пункта) 2.9 Программы, касающиеся военнослужащих.

"В последние годы увеличилась численность граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации и нуждающихся в комплексных мерах социальной поддержки (инвалиды, военнослужащие, принимавшие участие в боевых действиях, лица без определенного места жительства, граждане старшего поколения, безнадзорные и беспризорные дети).

Целью государственной политики в отношении указанных категорий социально уязвимых граждан является создание условий для реализации и обеспечения им равных с другими гражданами возможностей в реализации гражданских, экономических, политических и других прав и свобод, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством. В частности, необходимо принятие мер по повышению социального статуса и уровня материального обеспечения военнослужащих, членов их семей, ветеранов Вооруженных Сил Российской Федерации, созданию государственной системы медико-социальной и медико-психологической реабилитации участников боевых действий, жертв вооруженных конфликтов и чрезвычайных ситуаций".

Приведенный текст Программы указывает на то, как Правительством Российской Федерации оценивается ситуация, сложившаяся в области материального обеспечения военнослужащих. Парадоксально, но исходя из текста Программы следует, что военнослужащие рассматриваются Правительством Российской Федерации как категория социально уязвимых граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, наравне с такими категориями граждан, как инвалиды, лица, без определенного места жительства, безнадзорные и беспризорные дети, лица старшего поколения, т. е. наравне с категориями граждан, которые по своему физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. Автором ни в коей мере не ставится под сомнение необходимость увеличения объема социальной поддержки инвалидов, пенсионеров, беспризорных детей и других категорий граждан, обеспечение всем необходимым которых является безусловной обязанностью государства. В то же время следует обратить внимание представителей государственной власти на то, что военнослужащие попали в настоящее время "в трудную жизненную ситуацию" лишь по той причине, что в качестве своей профессии они выбрали профессию защитников Отечества. Обеспечить себя различного рода материальными ценностями военнослужащие не могут по причине законодательно закрепленного запрета на занятие трудовой или иной приносящей доход деятельностью*(3), в силу необходимости постоянно (значительную часть времени) находиться по месту военной службы, и в первую очередь по причине низкого уровня выплачиваемого военнослужащим денежного довольствия. При этом по своему физическому, возрастному состоянию граждане, проходящие военную службу, имеют возможность обеспечить себя и свои семьи необходимыми материальными ценностями посредством осуществления трудовой или иной оплачиваемой деятельности. Показательными в рамках оценки эффективности реализуемого Правительством Российской Федерации курса в области материального обеспечения военнослужащих являются сведения об увеличении числа граждан, досрочно увольняющихся с военной службы. Так, за последние три года из Вооруженных Сил уволено более 150 тыс. офицеров, 80% из них - досрочно. В основном это молодые люди в возрасте до 30 лет (35%) и от 34 до 40 лет (46%). В настоящее время количество офицеров, ежегодно увольняемых с военной службы, стало значительно превышать количество офицеров, выпускаемых из военно-учебных заведений*(4). Приведенные цифры являются объективной оценкой гражданами (в данном случае только военнослужащими) проводимых Правительством Российской Федерации мероприятий по "совершенствованию" системы материального обеспечения военнослужащих.

Реализация рассматриваемого направления реформирования материального обеспечения военнослужащих - перевода неденежных форм обеспечения и льгот военнослужащих в денежную форму производилась в два этапа:

- первый этап - июль 2002 г. - связан со вступлением в силу Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот"от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ;

- второй этап - январь 2005 г. - связан со вступлением в силу Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ.

Перевод льгот и других неденежных форм обеспечения военнослужащих в денежную форму осуществлялся путем отмены предоставляемых военнослужащим льгот, гарантий и некоторых дополнительных выплат. Одновременно увеличивался размер устанавливаемого военнослужащим денежного довольствия.

Сведения о льготах, неденежных видах материального обеспечения и дополнительных выплатах, которые были отменены (исключены, изменены) военнослужащим за период с июля 2002 г. по январь 2005 г. в силу ограниченного объема статьи автором в полном объеме приводиться не будут. Перечислим лишь основные из них:

С июля 2002 г.:

- отменена ежемесячная доплата к денежному довольствию в размере до 50% оклада по дополнительно исполняемой воинской должности в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

- отменена ежемесячная надбавка в размере 25% пенсии, которая могла быть назначена военнослужащим;

- отменена льгота по оплате в размере 50%: общей площади занимаемых жилых помещений, коммунальных услуг (водоснабжения, водоотведения, вывоза бытовых и других отходов, газа, электрической и тепловой энергии) независимо от вида жилищного фонда, абонентской платы за пользование радиотрансляционными точками, коллективными телевизионными антеннами, топлива, приобретаемого в пределах норм, установленных для продажи населению, и его доставки в домах, не имеющих центрального отопления, установки квартирных телефонов и абонентской платы за пользование ими;

- исключена норма, в соответствии с которой военнослужащие освобождались от уплаты подоходного налога с денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых военнослужащими в связи с исполнением обязанностей военной службы.

С января 2005 г.:

- исключена норма, предоставляющая военнослужащим право на получение продовольственного пайка в виде продуктов питания (за исключением военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях);

- одновременно исключена норма, устанавливающая, что выплата денежной компенсации взамен положенного продовольственного пайка (питания) должна осуществляться в размере его стоимости (т. е. исходя из реальной стоимости продуктов питания);

- исключена норма, устанавливающая право военнослужащих на получение вместо положенных по нормам снабжения предметов вещевого имущества денежной компенсации в размере стоимости указанных предметов;

- исключена норма, предусматривающая торгово-бытовое обслуживание военнослужащих и членов их семей, а также граждан, уволенных с военной службы, через сеть военной торговли по льготным ценам в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации;

- исключена норма, предоставляющая военнослужащим право на получение субсидии в виде безвозмездной финансовой помощи на оплату стоимости жилых помещений, принадлежащих жилищно-строительным (жилищным) кооперативам, или строительства (покупки) индивидуальных жилых домов (квартир);

- исключена норма, в соответствии с которой военнослужащим, а также гражданам, уволенным с военной службы, бесплатно по месту военной службы предоставляются в собственность или пожизненное наследуемое владение земельные участки по их желанию для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного хозяйства или индивидуального (коллективного) садоводства;

- исключена норма, в соответствии с которой военнослужащие и граждане, уволенные с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями, имеющие общую продолжительность военной службы 20 лет и более, освобождаются от уплаты земельного налога и налогов на имущество физических лиц;

- исключена норма, устанавливающая право на бесплатный проезд военнослужащих на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси);

- существенно изменен порядок обеспечения военнослужащих жилыми помещениями. Гарантированное государством право военнослужащих на получение, в том числе в собственность, жилого помещения заменено на накопительную систему, при которой никаких правовых гарантий того, что военнослужащий сможет на накопленные средства приобрести хоть какое-нибудь помещение, законодательство не содержит, т. е. в случае если по окончании военной службы военнослужащему накопленных на его счете денежных средств будет недостаточно на приобретение жилого помещения, он и члены его семьи станут лицами без определенного места жительства на абсолютно законных основаниях. В настоящее время точно определить степень эффективности закрепленной накопительной системы и прогнозировать результаты ее функционирования не представляется возможным;

- некоторые другие льготы и неденежные формы материального обеспечения военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей, членов семей погибших (умерших) в период прохождения военной службы.

Совокупное увеличение размеров денежного довольствия некоторых категорий военнослужащих приведено в таблице, находящейся в конце данной статьи. В этой таблице сведения об увеличении размеров денежного довольствия приведены в следующих показателях:

- в денежных суммах, выраженных в рублях;

- в процентах от размеров, установленных по состоянию на июнь 2002 г. (до реформирования);

- в процентах от размеров, установленных по состоянию на июнь 2002 г., с учетом изменения индекса потребительских цен (уровня инфляции) - реальный рост.

Сопоставление сведений об отмененных льготах и суммах, на которые были увеличены размеры денежного довольствия военнослужащих, позволяет определить размер установленной Правительством Российской Федерации денежной формы взамен неденежных форм материального обеспечения военнослужащих. Обоснованным представляется вывод, что пропорции увеличения размеров денежного довольствия военнослужащих не в полной мере адекватны отмененным льготам и неденежным формам материального обеспечения. Так, применительно к военнослужащим, замещающим воинские должности командиров взводов, замена всех вышеперечисленных льгот и неденежных форм обеспечения выразилась в увеличении их денежного довольствия на 4 257 руб. 72 коп. Одновременно с этим данное увеличение по логике законодателя (Правительства Российской Федерации) призвано было компенсировать военнослужащим потери от инфляции за 4 года - с декабря 2000 г. (последней до 2002 г. индексации денежного довольствия военнослужащих) по 1 января 2005 г. официальный уровень инфляции составил 73,5% (по 1 января 2006 г., исходя из прогнозируемого уровня инфляции за 2005 г. в 8,5%, уровень инфляции составит 88%).

В то же время в данном контексте необходимо учитывать, что большинство льгот военнослужащим в том виде, в котором они существовали по состоянию на июнь 2002 г., вводились в конце 80-х гг. XX в. и в 1992 г. в связи с резким падением уровня денежного довольствия военнослужащих в тот период и были призваны компенсировать это падение, т. е. осуществлялся процесс, по содержанию обратный по отношению к реформированию периода 2002 - 2005 гг. При этом введение льгот и неденежных форм обеспечения в тот период не компенсировало падения уровня денежного довольствия военнослужащих. Так, по состоянию на 1990 г. военнослужащий, замещающий воинскую должность командира взвода, обеспечивался денежным довольствием в размере около 260 руб. Если перевести размер денежного довольствия в цены января 2005 г., то он соответствует 17 220 руб. Именно такую денежную сумму необходимо потратить в январе 2005 г., чтобы приобрести объем товаров и услуг, равный объему товаров и услуг, который мог приобрести командир взвода в 1990 г. на 260 руб. В январе 2006 г. для приобретения этого объема товаров и услуг необходимо будет затратить 18 685 руб. (в случае если уровень инфляции не превысит прогнозируемый - 8,5%). Следует также учитывать, что по состоянию на 1990 г. военнослужащие пользовались правом бесплатного проезда на общественном транспорте, имели некоторые льготы по оплате жилья и коммунальных услуг, в лучшей степени, чем в настоящее время, обеспечивались жильем, продовольствием, вещевым имуществом.

Само направление (концептуальное положение), предусматривающее перевод натуральных льгот в денежную форму, с точки зрения обеспечения экономических интересов государства представляется обоснованным и целесообразным по целому ряду причин, главная из которых - необходимость усиления контроля над расходованием государственных средств и перераспределением иных материальных ресурсов государства. В условиях рыночной экономики финансы выступают одним из наиболее эффективных средств контроля. В то же время вводимые взамен натуральных льгот денежные выплаты должны обеспечивать военнослужащим приобретение тех материальных благ, которые предоставлялись им в качестве неденежных форм обеспечения. В противном случае говорить о "замене", "переводе" некорректно. Следует определять этот процесс как отмену льгот, уменьшение объема материального обеспечения военнослужащих со стороны государства. В таком контексте, если называть вещи своими именами, уменьшение объема предоставляемого военнослужащим материального обеспечения должно быть вызвано какими-либо объективными причинами, например, такими как существенный экономический кризис (мировой, в Российской Федерации), масштабные стихийные бедствия, полная нейтрализация военных угроз безопасности Российской Федерации, устраняющая необходимость в наличии боеготовых Вооруженных Сил, и т.п. Однако такие причины отсутствуют. По данным официальной статистики, с 1999 г. наблюдается устойчивый рост ВВП, на 1 декабря 2004 г. стабилизационный фонд составил 462,56 млрд руб. (сформирован за счет дополнительных доходов федерального бюджета в период с 2002 г.*(5)), золотовалютные резервы России составили около 120 млрд долл. США, военные угрозы за период с 2002 г. не уменьшились.

В качестве примера приведем расчет материальных потерь (выраженных в денежной форме - в рублях) военнослужащих вследствие изменений, внесенных в законодательство о продовольственном обеспечении военнослужащих. В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ в п. 1 ст. 14 Федерального закона "О статусе военнослужащих", военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (за исключением проходящих военную службу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях), лишены права на получение продовольственного пайка в виде продуктов питания. Продовольственное обеспечение названной категории военнослужащих осуществляется исключительно посредством выдачи денежной компенсации взамен пайка. На 1 января 2005 г. стоимость продуктов питания, включенных в состав общевойскового продовольственного пайка, в расчете на месяц составила около 1 760 руб. Размер компенсации взамен продовольственного пайка не изменялся с 2000 г. и на 1 января 2005 г. составил 20 руб. в сутки, или 620 руб. за январь. Таким образом, конкретный военнослужащий, лишенный возможности получить продовольственный паек в натуре, для того чтобы в январе 2005 г. обеспечить себя таким же объемом продуктов питания, которые он получал в качестве пайка, должен затратить сумму выданной ему денежной компенсации - 620 руб. и еще 1 140 руб. дополнительно. Применительно к рассматриваемому виду материального (неденежного) обеспечения "перевод, замена" в денежную форму фактически выразились в следующем: объем продуктов питания стоимостью около 1760 руб. был законодательно заменен на 620 руб. Такой процесс нельзя назвать адекватной заменой или равноценным переводом неденежной формы обеспечения в денежную. В данном контексте необходимо также учитывать, что в соответствии с внесенными в Федеральный закон "О статусе военнослужащих" изменениями индексация рассматриваемых выплат в настоящее время не предусмотрена. При установлении размеров компенсации Правительство Российской Федерации законодательно не ограничено никакими пределами и прямо не обязано повышать размеры компенсаций пропорционально росту цен на продукты питания. Прогнозируемый уровень инфляции на 2005 г. составляет 8,5%. В случае если фактический уровень инфляции не превысит прогнозируемый, то стоимость продуктов питания, включенных в состав продовольственного пайка военнослужащим, на конец 2005 г. в расчете на месяц составит примерно 1 910 руб. Соответственно экономический результат реформирования данной натуральной льготы для конкретного военнослужащего к концу 2005 г. будет выражаться в потере 1 290 руб. в месяц при том условии, что Правительством Российской Федерации не будут предприняты меры по приведению размера компенсации военнослужащим взамен продовольственного пайка в соответствие с изначальным предназначением данной выплаты. Сомнительными с точки зрения обеспечения права военнослужащих на достойное материальное обеспечение представляются результаты проведенного реформирования по переводу неденежных форм обеспечения в денежную, в соответствии с которыми денежное довольствие солдата, проходящего военную службу по контракту, сопоставимо со стоимостью 2 общевойсковых продовольственных пайков, у командира взвода - со стоимостью 3,5 продовольственных пайков.

Приведем позицию представителей Правительства Российской Федерации по данному вопросу. В пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" указано:

"При определении расходов на продовольственное обеспечение в 2004 году принята стоимость продовольственного пайка:

- для организации питания по месту военной службы (или выдачи продовольственного пайка) по норме общевойскового пайка - 56,08 рубля в сутки.

Кроме того, учтена стоимость дополнительных пайков различным категориям военнослужащих, имеющим на это право;

- для выплаты компенсации взамен продовольственного пайка - 20 рублей в сутки".

В связи с приведенными положениями возникает сразу несколько вопросов. Во-первых, чем объясняется расхождение в цифрах при определении Правительством Российской Федерации стоимости продовольственного пайка и размера компенсации на 2004 г. (разница в 2,8 раза)? Во-вторых, из каких параметров стоимости пайка и размера компенсации исходило Правительство Российской Федерации при составлении проекта федерального бюджета на 2005 г.? (В пояснительной записке о стоимости продовольственного пайка и размере компенсации на 2005 г. ничего не сказано.)

Другой аспект, который следует учитывать при переводе неденежных форм обеспечения в денежную форму, связан с необходимостью закрепления эффективного правового механизма индексации вводимых денежных выплат. В случае если военнослужащий обеспечивается различными видами материального обеспечения в неденежной форме, то изменение уровня цен на предоставляемые ему материальные блага в натуре (продукты питания, проезд в транспорте и др.) в меньшей мере оказывает негативное влияние на его материальное положение и уровень жизни. Например, рост цен на проезд в общественном транспорте по причине установленного до 1 января 2005 г. права военнослужащих на бесплатный проезд в этом виде транспорта не ухудшал материального положения военнослужащих, так как не требовал дополнительных затрат. Установленная до 1 июля 2002 г. для военнослужащих льгота на 50%-ную оплату коммунальных услуг, снижала негативное воздействие на уровень их жизни роста цен на названные услуги соответственно на 50% (увеличение тарифов на 100 руб. требовало увеличения затрат военнослужащих на 50 руб.). В случае если правовой механизм индексации не закреплен или не функционирует по каким-либо причинам, то говорить о равноценной замене натуральных льгот денежными выплатами также не приходится. Например, в 2002 г. льгота по 50%-ной оплате коммунальных услуг в числе других льгот "заменена" увеличением размеров окладов денежного содержания военнослужащих. В последующем (до 2005 г.) денежное довольствие военнослужащих индексировалось один раз в октябре 2003 г. на 11%. Тарифы на оплату коммунальных услуг в период с 2002 г. включительно до 1 января 2005 г. увеличивались неоднократно. В г. Москве в зависимости от вида услуг в рассматриваемом периоде рост тарифов составил в среднем от 90 до 400% (без учета увеличения, произведенного с 1 января 2005 г. и составившего в среднем по всем видам услуг 19%). В рамках рассмотренного примера совершенно очевидно, что равноценной замены льготы по 50%-ной оплате коммунальных услуг произведено не было, а уровень жизни и материальное положение военнослужащих (за исключением проживающих в казармах) значительно ухудшились и неуклонно продолжают ухудшаться каждый год вследствие роста тарифов на оплату коммунальных услуг.

Нельзя признать адекватной "замену, перевод" в денежную форму льготы военнослужащих на бесплатный проезд в общественном транспорте. Так, по состоянию на 1985-1990 гг. стоимость одного проезда в общественном транспорте (наземном, метро) составляла 5 коп. Денежное довольствие военнослужащих, занимавших в тот период должности командиров взводов, в среднем составляло 260 руб. в месяц*(6). С 1 января 2005 г. военнослужащим льгота на бесплатный проезд в общественном транспорте была отменена, одновременно была увеличена стоимость проезда в общественном транспорте (в различных пропорциях в зависимости от вида транспорта и региона). Например, стоимость одной поездки в метро в г. Москве с 1 января 2005 г. составила 13 руб. Соответственно рост (увеличение) стоимости проезда на данном виде транспорта с 1985-1990 гг. по 2005 г. составил 260 000 раз, или 26 000 000%*(7). Если бы денежное довольствие военнослужащих, занимающих должности командиров взводов, увеличивалось с 1990 г. в той же пропорции, что и стоимость проезда в общественном транспорте, то на 1 января 2005 г. его размер должен был бы составлять около 67 600 руб. Так, если в 1985-1990 гг. денежное довольствие командиров взводов по размеру соответствовало стоимости примерно 5 200 поездок в общественном транспорте, то на 1 января 2005 г. денежное довольствие командира взвода соответствовало стоимости примерно 400 поездок в московском метрополитене. Приведенные расчеты позволяют констатировать существенное снижение объема товаров и услуг, которыми в состоянии обеспечить себя военнослужащие. При этом по состоянию на 1990 г. право военнослужащим на бесплатный проезд предоставлялось.

Таким образом, на основании изложенного представляется обоснованным вывод, что изменения, внесенные в законодательство в период с июля 2002 г. по январь 2005 г., являются не переводом неденежных форм обеспечения военнослужащих в денежную форму, а по содержанию и достигнутым результатам уменьшением законодательно закрепленного объема обязательств государства перед военнослужащими, снижением объема их материального обеспечения. При увеличении в этом периоде денежного довольствия военнослужащих реальная стоимостная оценка отменяемых видов неденежных форм обеспечения военнослужащих не учитывалась. Обстоятельством, подтверждающим это, является неуклонное падение уровня покупательной способности денежного довольствия военнослужащих и соответственно их уровня жизни и уровня жизни их семей*(8). Так, военнослужащий, занимавший воинскую должность командира полка в 1990 г., получал денежное довольствие в размере около 460 руб. СССР. С 1 марта 2005 г. военнослужащий, занимающий воинскую должность командира полка и проходящий военную службу не в городе федерального значения или в столице субъекта Российской Федерации, ежемесячно получает денежное довольствие в размере около 10 000 руб. с учетом введенного ежемесячного денежного поощрения в размере должностного оклада (со всеми необязательными выплатами за год в расчете на месяц - около 12 000 руб.). Для того чтобы в январе 2005 г. этот командир полка мог приобрести такое же количество товаров и услуг, какое мог в 1990 г. приобрести военнослужащий, занимавший такую же должность, он должен был бы получать около 30 480 рублей. Таким образом, уровень материального обеспечения военнослужащих, занимающих должности командиров полков, с 1990 г. по 1 января 2005 г. снизился примерно в три раза. При этом военнослужащим в 1990 г. некоторые из числа льгот, отмененных в 2002 и 2005 гг., предоставлялись, в частности, право на бесплатный проезд в общественном транспорте.

Оценивая итоги реформирования системы материального обеспечения военнослужащих, автор рассматривает состояние денежного довольствия военнослужащих с учетом введенного с 1 марта 2005 г. Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. N 177 ежемесячного денежного поощрения в размере одного оклада по воинской должности. Представляется необходимым уточнить, что введение названного денежного поощрения было произведено по инициативе Президента Российской Федерации, изначально разработчиками реформирования, произведенного с 1 января 2005 г., данное мероприятие не планировалось.

Обратимся к позиции разработчиков проекта федерального бюджета на 2005 г. В пояснительной записке к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" по поводу реализации мер, предусмотренных законопроектом "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу нормативных правовых актов в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", указывается, что расходные обязательства предусмотрены:

"- на перевод в денежную форму льготы по бесплатному проезду на всех видах общественного транспорта городского, пригородного и местного сообщения (за исключением такси), льгот по уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц, имея в виду безусловное выполнение поручения Президента Российской Федерации по недопущению ухудшения материального положения военнослужащих и приравненных к ним лиц, путем повышения ежемесячной надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы (службы) - до 30 млрд. рублей. При этом размер надбавки при ее "справедливой" дифференциации по должностям и в зависимости от места дислокации и предполагаемый объем средств обеспечивают также повышение денежного довольствия с учетом уровня инфляции".

Таким образом, разработчики проекта федерального бюджета при составлении его расходной части полагали, что увеличение надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы до 120% (при ее "справедливой" дифференциации) не только компенсирует военнослужащим отмену ряда льгот, но и обеспечит индексацию денежного довольствия.

Во-первых, представляет интерес то обстоятельство, что по замыслу разработчиков законопроекта (законопроектов) компенсироваться должна отмена только двух льгот: по бесплатному проезду в общественном транспорте и уплате земельного налога и налогов на имущество физических лиц. Остальные отмененные с 1 января 2005 г. льготы и неденежные формы обеспечения военнослужащих разработчиками реформы по каким-то причинам во внимание не принимались (отмена выдачи продовольственного пайка, предоставления земельных участков и т.д.).

Во-вторых, с учетом того обстоятельства, что в 2004 г. денежное довольствие военнослужащих не индексировалось, а в соответствии с проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2005 год" в 2005 г., кроме увеличения размера надбавки, повышения денежного довольствия военнослужащих не предусматривалось, следует, что по замыслу разработчиков законопроекта (законопроектов) увеличение надбавки должно было компенсировать военнослужащим потери от инфляции за 2004 и 2005 гг. Официальный уровень инфляции за 2004 г. составил 11,7%. Прогнозируемый уровень инфляции за 2005 г. составляет 8,5%. В случае если уровень инфляции в 2005 г. не превысит прогнозируемый, то совокупный уровень инфляции за 2 года (2004 и 2005 гг.) составит 21,2%.

Представим сведения о фактических результатах повышения денежного довольствия военнослужащих, произведенного с 1 января 2005 г. (применительно к военнослужащим, проходящим военную службу по контракту в городах и населенных пунктах, за исключением городов федерального значения, столиц субъектов Российской Федерации, Московской и Ленинградской областей).

Воинская должность	Увеличение размеров де- нежного довольствия по отношению к январю 2004 г.		Совокупный уровень инфляции за 2004 и 2005 гг. (при расчете использован прогнози- руемый уровень инфля- ции за 2005 г. - 8,5%)
	В рублях	В процентах
Первичные воинские дол- ности солдат и матросов	337-50	10,5	21,2
Заместитель командира взвода	422-63	10,6	21,2
Командир взвода	385-20	6,5	21,2
Командир роты	435-50	6,3	21,2
Командир батальона	482	5,8	21,2
Командир части	503-38	5,3	21,2

Из представленных сведений с достаточной степенью объективности можно сделать вывод об ошибочности позиции, обоснованной разработчиками реформирования системы материального обеспечения военнослужащих. Так, изменение размера надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы и увеличение в связи с этим общего размера денежного довольствия с 1 января 2005 г. не обеспечивало компенсации военнослужащим даже потерь от инфляции 2004 г. - 11,7%. При этом разработчиками реформы планировалось, что это повышение обеспечит, помимо индексации за 2004 г., индексацию за 2005 г. и компенсацию отменяемых льгот. Приведенные результаты позволяют дать оценку профессиональной деятельности разработчиков реформирования системы материального обеспечения военнослужащих в январе 2005 г.: либо данными лицами были допущены существенные ошибки в расчетах, либо осознанно вводились в заблуждение Правительство Российской Федерации, Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Президент Российской Федерации.

Только личное вмешательство в данную ситуацию Президента Российской Федерации и введение с 1 марта 2005 г. по его инициативе военнослужащим ежемесячного денежного поощрения в размере должностного оклада не позволило воплотиться в жизнь планам разработчиков реформы материального обеспечения военнослужащих на 2005 г. Введение ежемесячного денежного поощрения обеспечило применительно к рассмотренным выше категориям военнослужащих увеличение денежного довольствия с 1 марта 2005 г. по отношению к январю 2005 г. на 19% (для командиров полков), на 22% (для солдат, матросов).

Унификация основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных (гражданских) служащих*(9)

Внесение в 2002 г. изменений в законодательство о материальном обеспечении военнослужащих согласно Указу Президента Российской Федерации "О мерах по совершенствованию системы денежного довольствия военнослужащих" от 4 марта 2002 г. N 249 осуществлялось в целях "совершенствования системы денежного довольствия военнослужащих и унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих". Такие цели нормативного правового регулирования в действующем законодательстве были закреплены впервые. Анализ всей совокупности изменений, внесенных в период с 2002 по 2005 гг. в действующее законодательство по вопросам материального обеспечения военнослужащих, позволяет сделать вывод о том, что в основу системы денежного довольствия в качестве руководящей идеи законодателем был заложен принцип унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих.

Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ законодательно закреплено, что система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

государственная гражданская служба;

военная служба;

правоохранительная служба.

Соответственно с момента вступления в силу данного Закона военнослужащие, сотрудники правоохранительных органов и федеральные государственные гражданские служащие могут быть определены общим понятием "федеральные государственные служащие".

В качестве одного из основных принципов построения и функционирования системы государственной службы вышеназванным Законом определен принцип "единства правовых и организационных основ государственной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы". Данный принцип предполагает закрепление единого подхода к широкому кругу вопросов организации государственной службы, одним из которых является формирование денежного содержания (довольствия, вознаграждения) государственных служащих.

Таким образом, в соответствии со сложившейся системой правового регулирования государственной службы Российской Федерации принцип унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных (гражданских) служащих выступает принципом, конкретизирующим принцип единства правовых и организационных основ государственной службы.

В рамках рассматриваемого вопроса необходимо обратиться к истории нормативного закрепления принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных служащих.

Впервые с предложением о необходимости законодательного закрепления правила, в соответствии с которым материальное обеспечение военнослужащих должно было бы быть приравнено к материальному обеспечению федеральных государственных служащих, к Государственной Думе в 2000 г. обратилась группа депутатов Государственной Думы: А.Г. Арбатов, Н.М. Безбородов, В.Н. Волков, Е.А. Зеленов, А.В. Коржаков, В.П. Лушин, А.Н. Михайлов, М.И. Мусатов, А.И. Николаев, В.Ф. Солдаткин, В.В. Чайка. Ими был внесен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в статьи 1, 3 и 12 Федерального закона "О статусе военнослужащих". Данным законопроектом предусматривалось законодательное закрепление следующих положений:

1) на военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, распространяются социальные гарантии, которые предоставляются федеральным государственным служащим;

2) оклады по воинской должности и оклады по воинскому званию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже уровня должностных окладов и ежемесячных надбавок к должностным окладам за квалификационные разряды соответствующих категорий федеральных государственных служащих;

3) приведение в соответствие окладов по воинской должности и окладов по воинскому званию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, к должностным окладам и надбавкам к должностным окладам за квалификационные разряды соответствующих категорий федеральных государственных служащих осуществляется Правительством Российской Федерации равномерно и поэтапно в период с 1 июля 2000 г. до 1 июля 2001 г.

Законопроектом не предусматривалось отмены каких-либо льгот военнослужащим.

В пояснительной записке к проекту федерального закона указывалось, что Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" установлено, что военная служба является "особым видом" федеральной государственной службы. В связи с этим материальное обеспечение военнослужащих должно быть приравнено к материальному обеспечению федеральных государственных служащих, а с учетом "особого вида" военной службы, к чему относится, например, существенное ограничение воинскими уставами прав и свобод личности, постоянный профессиональный риск здоровью и жизни, особенности дислокации войск, связанная с прохождением службы периодическая смена места жительства, многолетнее отсутствие жилья и т.д., материальное обеспечение военнослужащих должно быть даже более высоким, чем у федеральных государственных служащих.

Рассмотренный законопроект был принят Государственной Думой в трех чтениях и 16 мая 2001 г. одобрен Советом Федерации постановлением N 133-СФ. 31 мая 2001 г. законопроект был отклонен Президентом Российской Федерации письмом от 31 мая 2001 г. N Пр-991*(10). Одновременно этим письмом на рассмотрение Государственной Думы Президентом Российской Федерации был внесен проект федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" (принят Государственной Думой 10 апреля 2002 г., одобрен Советом Федерации 24 апреля 2002 г., подписан Президентом Российской Федерации 7 мая 2002 г., действует в настоящее время).

Напомним, что Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросам денежного довольствия военнослужащих и предоставления им отдельных льгот" от 7 мая 2002 г. N 49-ФЗ установлено положение, в соответствии с которым размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. Этим же Законом законодательно закреплено увеличение надбавки за сложность, напряженность и специальный режим военной службы на 20%*(11), увеличены размеры в процентном выражении надбавок за выслугу лет, отменена выплата надбавки военнослужащим, имеющим право на пенсию за выслугу лет, а также отменен ряд предоставляемых военнослужащим льгот, в том числе по оплате коммунальных услуг.

Необходимо сразу отметить, что реализация принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных (гражданских) служащих осуществлялась не только путем изменения системы денежного довольствия, но и путем изменения некоторых положений системы денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных гражданских служащих (последнее подробнее будет рассмотрено ниже).

Применительно к системе денежного довольствия военнослужащих реализация рассматриваемого принципа выразилась в законодательном закреплении положения, в соответствии с которым размеры окладов по типовым воинским должностям и окладов по воинским званиям военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, устанавливаются не ниже размеров должностных окладов и надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд соответствующих категорий государственных служащих федеральных органов исполнительной власти*(12).

Одновременно с введением данного положения законодательно существенно увеличены размеры дополнительных выплат, устанавливаемых федеральным государственным гражданским служащим.

Вызванное изменением структуры денежного содержания гражданских служащих общее увеличение денежного содержания за период с июня 2002 г. по момент вступления в силу Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" составило*(13):

Категории должностей государст- венной гражданской службы	Увеличение размера денежного содержа- содержания с учетом увеличения в 1,11 раза окладов по государственным долж- ностям и размеров надбавок за квалифи- кационный разряд, произведенного с 1 октября 2003 г.
по младшим государственным долж- ностям	на 40%
по старшим государственным долж- ностям	на 55%
по ведущим государственным долж- ностям	на 70%
по главным государственным долж- ностям	на 82%
по высшим государственным долж- ностям	на 106%

Представленные сведения отражают изменение размеров денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Применительно к денежному содержанию гражданских служащих, замещающих должности в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти, изменения за указанный период выразились в большей пропорции в связи с введением для данных категорий гражданских служащих ежемесячных денежных поощрений.

Увеличение размера денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих в центральных аппаратах федеральных министерств и федеральных служб, находящихся в ведении Правительства Российской Феде- рации,в центральных аппаратах федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим федеральным министерствам, обусловленное измене- нением структуры денежного содержания (за период с июня 2002 г. до мо- мента вступления в силу ст.ст. 50, 51 Федерального закона "О государст- венной гражданской службе Российской Федерации" (включительно)
Группы должностей	Увеличение в процентах
по младшим государственным долж- ностям	в среднем 241 - 214%
по старшим государственным долж- ностям	в среднем 224 - 197%
по ведущим государственным долж- ностям	в среднем 244 - 209%
по главным государственным долж- ностям	в среднем 297%
по высшим государственным долж- ностям	в среднем 625 - 344%

За этот же период с июня 2002 г. по январь 2005 г. в результате реформирования системы денежного довольствия военнослужащих его размеры увеличились:

Категории военнослужащих	Увеличение (без учета уровня инф- ляции) размеров денежного довольс- твия с января 2002 г. по январь 2005 г. (применительно к военнос- лужащим, проходящим военную служ- бу по контракту в городах и насе- ленных пунктах, за исключением го- родов федерального значения, сто- лиц субъектов Российской Федера- ции, Московской и Ленинградсокй областей)
Первичные воинские должности солдат и матросов (рядовой) (выслуга 2 - 3 года)	108,9%
Заместитель командира взвода (сер- жант) (выслуга 3 - 4 года)	134%
Командир взвода (лейтенант) (выслуга 5 - 6 лет)	123%
Командир роты (капитан) (выслуга 7 - 9 лет)	124%
Командир батальона (подполклвник) выслуга 10 - 15 лет)	113%
Командир части (полковник) (выслуга 20 - 22 года)	83%

Из сопоставления представленных сведений видно, что рост размеров денежного довольствия с января 2002 г. по январь 2005 г. по различным категориям военнослужащих в целом опережал рост размеров денежного содержания соответствующих категорий федеральных государственных гражданских служащих (территориальных органов). В тоже время необходимо учитывать, что в рассматриваемом периоде одновременно с увеличением денежного довольствия военнослужащих производилась отмена предоставляемых им натуральных льгот.

Таким образом, по замыслу законодателя реализация принципа унификации основных подходов к формированию денежного содержания (довольствия) федеральных государственных служащих, помимо устранения диспропорции в уровне денежных доходов государственных гражданских служащих и военнослужащих, должна была обеспечить решение также иной задачи, а именно: компенсировать военнослужащим отмену натуральных льгот (неденежных форм материального обеспечения военнослужащих). Насколько решены обе провозглашенные задачи, однозначно ответить не представляется возможным. Однако с учетом того обстоятельства, что законодательно устанавливались названные задачи и направления реформирования системы материального обеспечения военнослужащих самостоятельно друг от друга и не были изначально взаимосвязанны, представляется обоснованным утверждение, что, по крайней мере, одна из них решена не была. Оба направления реформирования предполагали увеличение размеров денежного довольствия военнослужащих. Соответственно если рассматривать это увеличение как приведение уровня денежного довольствия к уровню денежного содержания федеральных гражданских служащих, то следует вывод о том, что отмена льгот не была компенсирована денежными выплатами. Если же рассматривать увеличение как некую компенсацию отмены льгот, то не приходится говорить о том, что уровень денежного довольствия военнослужащих был повышен, так как увеличение являлось лишь выражением в денежной форме неденежных форм материального обеспечения военнослужащих.

В конечном итоге в результате изменений, внесенных в законодательство о денежном довольствии военнослужащих и денежном содержании федеральных государственных служащих, по структуре, размерам должностных окладов и выплат за воинские звания и классные чины денежное довольствие военнослужащих стало сопоставимым с денежным содержанием гражданских служащих, т. е. в результате реализации принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания гражданских служащих военнослужащие и гражданские служащие оказались практически в равном положении по уровню денежных доходов. Одновременно отмена натуральных льгот военнослужащим устранила преимущества, предоставляемые им государством в области других видов материального обеспечения. В связи с этим необходимо обратиться к рассмотрению адекватности и целесообразности закрепления такого подхода, уравнивающего в области государственного обеспечения военнослужащих и гражданских служащих.

Законодательство традиционно наделяло военнослужащих особым правовым статусом, обусловленным характером военной службы, предусматривающей выполнение ими специфических задач обороны страны, сопряженных с опасностью для их жизни и здоровья, а также с иными специфическими условиями прохождения военной службы: частая перемена места жительства, выполнение специальных обязанностей по несению гарнизонной, караульной служб и службы в суточных нарядах, повышенные требования воинской дисциплины и т.п.

В соответствии с предложенным и реализованным законодателем подходом в области материального обеспечения военнослужащих следовало бы приравнять военнослужащих к гражданским служащим и в области возлагаемых на них обязанностей, условий служебной деятельности. В противном случае уравнивание рассматриваемых категорий граждан в правах на государственное обеспечение при сохранении существенных различий в объеме служебных обязанностей предполагает нарушение принципа социальной справедливости. И следствие это неотвратимо, так как обязанности, возлагаемые на военнослужащих, объективно обусловлены задачами, стоящими перед Вооруженными Силами, их объем и содержание не могут быть уменьшены без причинения существенного ущерба боеготовности Вооруженных Сил. Налицо диспропорция в оценке профессиональной деятельности военнослужащих и гражданских служащих, что вряд ли оказывает позитивное воздействие на престиж военной службы. К примеру, если ввести для гражданских служащих обязанности и ограничения, предусмотренные в отношении военнослужащих, такие как: уголовная ответственность за неприбытие на место работы свыше 10 суток, возможность быть направленным без наличия согласия государственного служащего на работу в другую местность, в том числе в зону вооруженного конфликта, отсутствие права на досрочное прекращение служебного контракта по собственной инициативе и т.п., то граждан, желающих поступить на гражданскую службу, станет, видимо, значительно меньше.

Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2005 г. N 177 военнослужащих введено ежемесячное денежное поощрение в размере оклада по воинской должности. Эта мера была вынужденной и обусловливалась целым рядом объективно существующих причин. В результате размеры денежного довольствия военнослужащих увеличились и превысили размеры денежного содержания гражданских служащих, замещающих сопоставимые по квалификационным требованиям должности гражданской государственной службы (в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти)*(14). Предпринятая Президентом Российской Федерации мера по поддержанию материального обеспечения военнослужащих на приемлемом уровне, по сути, выходит за рамки законодательно закрепленного направления по унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания государственных служащих федеральных органов исполнительной власти. В то же время, с учетом того, что эта мера была обусловлена объективно сложившейся ситуацией и остро возникшей необходимостью принятия срочных мер по поддержанию боеготовности Вооруженных Сил Российской Федерации, следует указать на проявившуюся неэффективность законодательно закрепленной в настоящее время системы денежного довольствия военнослужащих в частности и системы федеральных государственных служащих в целом. При этом опережающий рост денежного довольствия военнослужащих по сравнению с денежным содержанием гражданских служащих сохранится лишь в том случае, если в 2005 г. не будут повышены размеры денежного содержания последних. Однако в данной ситуации потери гражданских служащих от инфляции за 2004 и 2005 гг. составят 21,2%*(15), т. е. объем товаров и услуг, который может себе позволить приобрести гражданский служащий, уменьшится более чем на одну пятую часть. С учетом структуры расходов данной категории граждан, преобладание в ней платежей за коммунальные услуги, за проезд на транспорте, рост которых в значительной степени опережает общий рост цен, потери гражданских служащих будут выражены в значительно большей пропорции.

В рамках рассмотрения закрепленного в законодательстве принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания (вознаграждения) федеральных государственных гражданских служащих следует проанализировать существующие подходы к формированию самого денежного содержания (вознаграждения) федеральных гражданских служащих.

До вступления в силу*(16) Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ вопросы формирования денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих регулировались ст. 17 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ. По поводу формирования денежного содержания государственных служащих в данной статье содержалось одно положение, в соответствии с которым размер должностного оклада, размеры и порядок установления надбавок к должностному окладу государственного служащего определяются федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. С момента вступления в силу данной нормы (1995 г.) и до ее отмены ни одного такого федерального закона издано не было. На момент установления зависимости размеров окладов денежного содержания военнослужащих от размеров соответствующих выплат гражданским служащим само формирование денежного содержания государственных служащих регулировалось именно этой нормой, т. е. на момент реформирования системы денежного довольствия военнослужащих каких-либо четких подходов к формированию денежного содержания государственных (гражданских) служащих в законодательстве закреплено не было (а закрепленный порядок не выполнялся).

Статьей 50 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" установлен иной подход к формированию денежного содержания федеральных гражданских служащих. В частности, в соответствии с данной статьей размеры должностных окладов и окладов за классный чин федеральных государственных гражданских служащих устанавливаются указом Президента Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации. Размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен). Решение об увеличении (индексации) размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы принимается Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Из текста статьи опять же не представляется возможным выявить конкретное содержание подхода к формированию денежного содержания федеральных гражданских служащих: правовой нормой не предусмотрены правила определения размеров окладов, не предусмотрена какая-либо зависимость этих размеров от социально-экономических показателей развития страны и т.п.

О том, какое направление государственной политики в области правового регулирования денежного содержания гражданских служащих принято за основу, можно выяснить из текста Федеральной государственной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336*(17).

В частности, в Программе указывается, что "по сравнению с трудом руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики труд государственных служащих недооценен. Небольшая дифференциация в оплате труда государственных служащих слабо стимулирует эффективность их служебной деятельности.

По экспертным оценкам, оплата труда главных менеджеров (руководителей организаций и их заместителей) в 10 - 15 раз, старших менеджеров (руководителей структурных подразделений организаций) в 7 - 10 раз, менеджеров (специалистов, руководителей отдельных проектов) в 3 - 7 раз, администраторов (исполнителей проектов) в 1,5 - 3 раза превышает оплату труда государственных служащих, замещающих соотносимые должности.

В ходе осуществления работы по приведению нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями предполагается проведение оптимизации оплаты труда государственных служащих в целях приближения ее уровня к уровню оплаты труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики, что обеспечит конкурентоспособность государства как работодателя и улучшит профессиональный и половозрастной состав государственных служащих".

В качестве концептуальных из текста Программы можно выделить следующие положения:

- предполагается приведение уровня оплаты труда государственных служащих к уровню оплаты труда руководителей и специалистов органов управления в негосударственном секторе экономики;

- предполагается приведение нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями (экспертная оценка сложившихся общественных отношений в области уровня доходов граждан представлена в Программе).

В период 2002-2004 гг. указами Президента Российской Федерации для некоторых категорий государственных служащих введены ежемесячные денежные поощрения. Пропорции увеличения в результате этого размеров денежного содержания некоторых категорий государственных служащих позволяют говорить о том, что реформирование системы денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих осуществляется в соответствии (или на основе) процитированных выше положений Программы. В данном контексте представляется возможным усомниться в правильности некоторых концептуальных положений, взятых за основу этого реформирования.

Так, в качестве главного направления реформирования системы денежного содержания названо приведение нормативно-правовых основ системы государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями. Комплексная оценка сложившимся в настоящее время в Российской Федерации общественным отношениям в области доходов и материального положения граждан дана Президентом Российской Федерации в Концепции национальной безопасности Российской Федерации (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24). В Концепции отмечается, что угрозу национальной безопасности России в социальной сфере создают глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан, увеличение удельного веса населения, живущего за чертой бедности, рост безработицы. С учетом того, что с 2000 г. по 2002-2005 гг. кардинальных изменений в данной области не произошло, представляется сомнительным с точки зрения целесообразности направление по приведению денежного содержания государственных служащих в соответствие со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, такими как глубокое расслоение общества на узкий круг богатых и преобладающую массу малообеспеченных граждан. В настоящее время, исходя из динамики изменения размеров денежного содержания различных категорий государственных служащих (и лиц, замещающих должности Российской Федерации*(18)), приходится констатировать, что реформирование системы денежного содержания государственных служащих осуществляется именно в этом направлении или близком к нему. Таким образом, ситуация, сложившаяся в области уровня доходов граждан Российской Федерации, определенная как угроза национальной безопасности Российской Федерации, одновременно служит ориентиром для реформирования федеральной государственной службы.

В качестве заключения отметим, что сложившаяся негативная ситуация в области денежного содержания государственных служащих в целом и денежного довольствия военнослужащих в частности требует принятия срочных и радикальных мер. Законодательно закрепленные в настоящее время направления государственной политики в целом представляются обоснованными, но носят бессистемный частный характер и поэтому не могут быть эффективно реализованы. Перевод натуральных льгот, предоставляемых военнослужащим, в денежную форму был объективно обусловлен целым рядом причин, главная из которых - необходимость усиления контроля над расходованием государственных средств и перераспределением иных материальных ресурсов государства. В то же время реализация рассматриваемого направления была произведена без адекватной замены льгот денежными суммами, в результате чего материальное положение военнослужащих не только не улучшилось, но и, напротив, ухудшилось.

Закрепление принципа унификации основных подходов к формированию денежного довольствия военнослужащих и денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих объективно обусловлено единством государственной службы Российской Федерации, едиными целями профессиональной деятельности как военнослужащих, так и иных категорий государственных служащих - обеспечение выполнения функций государства. В то же время реализация этого принципа выразилась лишь в уравнивании размеров окладов денежного содержания военнослужащих центрального аппарата Министерства обороны Российской Федерации и размеров соответствующих выплат гражданским служащим в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и в некотором увеличении размеров окладов денежного содержания иных категорий военнослужащих. При этом существующая система денежного содержания гражданских служащих, в свою очередь, крайне неэффективна, противоречива и требует концептуальной переработки.

В рамках реформирования системы государственной службы Российской Федерации, проводимой военной реформы необходимы разработка и закрепление эффективной системы денежного содержания (вознаграждения, довольствия) государственных служащих, учитывающей законы рыночной экономики, основывающейся на социально-экономических показателях развития государства. При этом, по мнению автора, при формировании данной системы необходимо исходить не из сложившейся в нашей стране ситуации в области уровня доходов граждан, а из целей и предназначения самой государственной власти, призванной и в условиях рыночной экономики посредством экономических, административных, налоговых и иных мер обеспечивать адекватное и эффективное перераспределение национального дохода и материальных ресурсов государства.

А.С. Сливков,

капитан юстиции, адъюнкт кафедры военной администрации,

административного и финансового права Военного университета

"Право в Вооруженных Силах", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Текст Федерального закона опубликован в "Российской газете" от 31 августа 2004 г. N 188.

*(2) В качестве направлений реформирования системы материального обеспечения военнослужащих в действующем законодательстве, помимо названных, закреплены и другие, традиционно используемые в таких случаях: совершенствование системы материального обеспечения, поднятие престижа военной службы, усиление социальной защищенности военнослужащих и некоторые другие направления и цели, носящие, как правило, общий характер. В связи с тем, что перечисленные направления не определяют практических методов и способов достижения поставленных целей, а, по сути, определяют лишь желаемый результат преобразований, автором данные направления будут рассматриваться при анализе конечных результатов проведенных мероприятий.

*(3) Примечательно, что в соответствии с п. 2 ст. 14 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ гражданские служащие вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

*(4) См.: Фатеев К.Ф. О некоторых проблемах обеспечения военно-социальной безопасности и их влиянии на национальную безопасность Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 12. С. 3.

*(5) См.: "Газпром" среди ясного неба // Коммерсант ВЛАСТЬ. 2004. N 50. С. 27.

*(6) По состоянию на 1989-1990 гг. размер денежного довольствия военнослужащих, занимавших должности командиров взводов, в среднем соответствовал среднемесячной заработной плате граждан, работавших в отраслях экономики РСФСР (263, 303 руб. в 1989 и 1990 гг. соответственно) (см. письмо Госкомстата России от 21 августа 1997 г. N ВС-1-21/1945).

*(7) В условиях кардинального изменения экономической системы государства, перехода от плановой экономики к рыночным отношениям рост (увеличение) цен на отдельные виды товаров и услуг (объекты недвижимости, тарифы оплаты услуг ЖКХ, транспортные услуги и др.) в значительной степени опережал (опережает) средний рост (увеличение) цен.

*(8) Подробнее см.: Сливков А.С. Современное состояние денежного довольствия военнослужащих как результат реформирования системы материального обеспечения военнослужащих // Юридическая энциклопедия военнослужащего. 2004. N 10. С. 5-10 (вкладка в журнал "Право в Вооруженных Силах" 2004 г. N 12).

*(9) В данной части статьи система денежного довольствия военнослужащих рассматривается по состоянию на 1 января 2005 г. Изменения, связанные с введением военнослужащим с 1 марта 2005 г. ежемесячного денежного поощрения, автором будут рассмотрены особо, как выходящие за рамки законодательно закрепленного подхода.

*(10) Текст письма официально опубликован не был.

*(11) В размере до 70% оклада по воинской должности данная надбавка выплачивалась военнослужащим с 1 января 2002 г. на основании Указа Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по усилению социальной защиты военнослужащих" от 29 декабря 2001 г. N 1510.

*(12) Подробней о порядке установления окладов денежного содержания военнослужащих см.: Сливков А.С. О некоторых противоречиях правового регулирования системы денежного довольствия военнослужащих // Право в Вооруженных Силах. 2004. N 5. С. 2-11.

*(13) Сведения об увеличении размеров денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих приведены с учетом их повышения в 1,11 раза с 1 октября 2003 г. и без учета размеров ежемесячного денежного поощрения, введенного указами Президента Российской Федерации некоторым категориям федеральных государственных служащих, занимающих государственные должности в центральных аппаратах федеральных органов исполнительной власти и некоторых других государственных органах.

*(14) В данном случае необходимо сделать оговорку. Устанавливаемая гражданским служащим надбавка за особые условия государственной службы составляет от 60% должностного оклада по младшим государственным должностям до 200% должностного оклада по высшим государственным должностям. Поэтому применительно к некоторым должностям гражданской службы (особенно к высшим) размеры денежного содержания гражданских служащих, их замещающих, превышают размеры денежного довольствия военнослужащих, замещающих сопоставимые по квалификационным требованиям воинские должности.

*(15) При условии, что уровень инфляции в 2005 г. не превысит прогнозируемый - 8,5%.

*(16) Положения ст.ст. 50, 51 и 55 названного Федерального закона, посвященные вопросам денежного содержания гражданских служащих, вступают в силу в отношении федеральных гражданских служащих одновременно с вступлением в силу указа Президента Российской Федерации о денежном содержании федеральных гражданских служащих.

*(17) Далее - Программа.

*(18) В соответствии с действующим законодательством данная категория граждан к государственным служащим прямо не относится.