Особенности экономической функции федеративного государства (И.Л. Соколова, "Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.)

Особенности экономической функции федеративного государства

Экономическая функция государства, имеющая исторический характер, проявляется в различных областях жизнедеятельности государства. Однако в условиях федераций в части организации экономических связей между субъектами федерации она приобретает особую значимость для стабильности и эффективности функционирования государства. Это вытекает из особой роли экономических отношений и экономической деятельности в общественной жизни как центрального стержня государственного организма, формирующего принципиальные черты всех элементов государственного устройства, особенности современного "государственного портрета".

В федеративных государствах, к числу которых относится и Россия, кроме классических, явственно выделяются иные направления деятельности государства в сфере экономики, представляющие собой особенности экономической функции федеративного государства. К такому выводу приводит анализ развития современного законодательства РФ.

Потребность в освещении данной темы приобретает особенно актуальное значение в условиях, когда правовая наука, будучи в свое время ориентирована на идеологическое обслуживание административно-командной системы, нуждается в пересмотре ряда своих положений, особенно относящихся к содержанию экономической функции государства. В программных документах нашего государства в качестве основных направлений обеспечения безопасности личности, общества, государства в экономических отношениях указаны: правовое обеспечение реформ и создание эффективного механизма контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации; усиление государственного регулирования в экономике. Отмечается также, что необходим комплексный подход к решению правовых, экономических, социальных проблем*(1).

Комплексный подход, очевидно, предполагает выход правовой науки за узко "ведомственные" рамки, обогащение ее достижениями иных разделов науки, особенно, учитывая специфику темы, достижениями экономической науки.

В решении задач экономики должны участвовать все отрасли российского права. Важное место в этом процессе должно быть отведено теории государства и права, являющейся фундаментальной дисциплиной, на категориях и институтах которой базируются другие отрасли права.

В России сегодня происходят глубокие перемены не только в сфере экономики, но и в области государственного строительства. Конституция РФ 1993 г. провозгласила преобразование России в подлинное федеративное государство. Процессы развития федерализма в России, демократизации и формирования гражданского общества сложны и противоречивы. В настоящее время в связи с реализацией задачи укрепления "вертикали власти" актуализировалась проблема сбалансированности интересов федерального центра и субъектов Федерации. С другой стороны, в литературе и научных исследованиях все более явственно звучит тема о необходимости укрепления финансовой основы экономической самостоятельности субъектов. То есть налицо противоречивые тенденции в государственном строительстве, которые можно охарактеризовать как одновременное наличие движения к усилению централизации и децентрализации. Дискуссионным остается вопрос о принципах, подходах, по которым должно идти дальнейшее развитие и укрепление Федерации. Одним из актуальнейших вопросов была и остается организация управления экономической деятельностью в России, соответствующая новым принципам построения нашей экономики, с учетом федеративного государственного устройства.

В этих условиях большое значение приобретают вопросы повышения эффективности экономической функции государства и совершенствования тех ее аспектов, которые связаны с федеративным государственным устройством России. От решения этой задачи во многом зависит будущее российской государственности, укрепление территориальной целостности и преодоление политической нестабильности.

Для России важно определить содержание экономической функции федеративного государства на современном этапе, обозначить имеющиеся недостатки и предложить пути дальнейшего развития этой функции.

В последние 10-15 лет в российском обществознании заметно возрос исследовательский интерес к вопросам, связанным с регулированием экономики, с предпринимательской и хозяйственной деятельностью. Опубликованы фундаментальные научные труды по этой проблематике. Некоторый прогресс наблюдается и в правовой литературе.

Однако научные результаты, полученные учеными-юристами, выглядят пока более чем скромно, проблемы обсуждаются и решаются преимущественно не в юридической, а в экономической литературе.

Анализ специальной и учебной литературы по проблемам регулирования экономики с очевидностью демонстрирует тот факт, что особенностям экономической функции федеративного государства не уделялось достаточного внимания, рассматривались лишь ее отдельные аспекты (правовые или экономические). В целом, к сожалению, пока недостаточно научных работ, рассматривающих в обобщенном виде теоретические и практические проблемы экономической функции федеративного государства на современном этапе.

Между тем в современных условиях России существует острая необходимость исследования правовых основ экономической деятельности вообще, а публично-правовых основ экономических взаимоотношений участников Федерации - в особенности, с целью на основе норм права обеспечить баланс экономических интересов членов Федерации.

Надо сказать, что в деле изучения экономических процессов и их регулирования существует определенный разрыв между экономическими дисциплинами, с одной стороны, и правовыми науками - с другой. Совместных научных сборников, где проблемы экономики разрабатывались бы объединенными усилиями экономистов и юристов, нет. Причин тут много: существовавший ранее административный подход к управлению экономикой, отсутствие взаимосвязи и понимания между экономистами и правоведами, осознания взаимообусловленности экономики и права. Перечень причин можно продолжить. Но важно отметить: застойные явления в рассматриваемой сфере юридической науки могут и должны быть преодолены путем теоретического переосмысления данных других наук, определения и разработки наиболее перспективных направлений юридико-теоретических исследований, находящихся на стыке с экономикой.

В связи с этим представляется важным разрешить вопрос о содержании и особенностях экономической функции федеративного государства с позиций социально-экономического назначения права, его эффективности.

В Конституции РФ выделено 89 субъектов Федерации (21 республика, шесть краев, 49 областей, одна автономная область, десять автономных округов и два города федерального подчинения), они объявлены конституционно равноправными. Но совершенно очевидно, и это отмечается в обширной правовой литературе, что присутствуют различия не только в названиях, географическом положении, составе населения, природных ресурсах, уровне развития экономики и прочих параметрах, но и в объеме прав субъектов Федерации, экономическом потенциале, оформлении налогово-бюджетных полномочий, определенности доходной части бюджетов и других показателях. В результате из 89субъектов 11 являются "донорами", другие дотируются из федерального бюджета. Разнообразие субъектов Федерации характеризуется также следующими цифрами: по численности жителей 89 субъектов различаются в 376 раз, по площади - в 338 раз, по уровню урбанизации - от 0 до 100%, по объему валового регионального продукта - в 4,2 раза, по собственным доходам регионального бюджета на душу населения - в 109 раз.

Примечательно, что проблема реализации государственных полномочий, соотношения компетенции частей и целого в федеративном государстве, их взаимодействия и разграничения полномочий относятся в настоящее время преимущественно к сфере науки государственного (конституционного) права. Ее внимательно изучают в курсах и учебниках по конституционному праву и в специальной литературе. Вместе с тем данная проблематика практически полностью отсутствует в работах по теории государства и права. Более того, такой ее аспект, как специфика государственного воздействия на экономическую деятельность в федеративном государстве, рассматриваемая с точки зрения осуществления экономической функции государства, в принципе до настоящего времени не были предметом рассмотрения юридической науки.

Непрекращающаяся дискуссия по поводу содержания экономической функции государства с одной стороны, а также многочисленные исследования отдельных сторон данной проблематики, мнения, исходящие от теоретиков и практиков, о необходимости оптимизировать систему взаимодействия Федерации и ее субъектов в экономике и федерального управления в целом, призывают к необходимости осовременить взгляд на проблему и рассмотреть их во взаимодействии, опираясь на положения теории государства и права.

Построение в России экономических отношений, учитывающих принципы федерализма, позволит определить границы финансовой (экономической) самостоятельности субъектов Федерации, не разрушающей само государство, и одновременно уровень централизации экономических процессов, необходимый для решения общефедеральных задач.

На основе анализа Конституции РФ 1993 г. можно выделить ряд юридических признаков, характеризующих федеративное устройство России, важнейшими из которых являются гарантии единства экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, самостоятельность местного самоуправления, полнота государственной власти субъектов вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Принцип федерализма находит свое отражение в различных отраслях экономического законодательства, и стремительное развитие новых отношений в нашем обществе объективно требует четкого регулятора, каковым является право, и повышения эффективности этого регулятора.

Без исследования теоретических особенностей экономической функции федеративного государства, вопросов разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, порядка организации экономических взаимоотношений, и в первую очередь межбюджетных отношений, немыслимо определение перспектив России как федеративного государства, достижение правовой и социальной стабильности, реализация в полной мере публичных интересов в нашем государстве.

Анализ сущности экономической функции государства в Федерации, объектного состава, специфики правового регулирования позволит выяснить степень соответствия федерализму взаимоотношений Российской Федерации ее субъектов и адекватность правового воздействия.

Действующее в России экономическое законодательство в части, регулирующей отношения между Российской Федерации и ее субъектами, далеко от совершенства, поскольку содержит много пробелов, создает коллизии норм и не всегда имеет адекватный механизм реализации. Между тем развитие России как федерации предполагает создание четкой системы законодательства, особенно в сфере экономической деятельности, устанавливающего принципы экономического сообщества в сложном государстве. Несовершенство и коллизионность бюджетного и налогового законодательства отрицательно сказываются на финансовой обеспеченности России в целом и ее субъектов, приводя в конечном итоге к невыполнению государством стоящих перед ним задач и функций.

Таким образом, исследование особенностей экономической функции федеративного государства на примере российской действительности, особенностей нормативных правовых актов, регулирующих публичные отношения в этой сфере, имеет важное теоретическое и практическое значение.

Федеративное устройство России, экономические, социальные отличия обусловливают необходимость дифференциации государственного воздействия на экономику на уровне субъектов Федерации. В правовой системе России явственно формируется крупный массив юридических норм, закрепляющих разнообразные общественные связи в рамках конкретных территорий. И, безусловно, этот правовой блок постоянно развивается и расширяется, в том числе применительно к регулированию экономической деятельности. Этот процесс свидетельствует об активизации экономической функции государства на иных уровнях, кроме федерального, о появлении специфики экономической функции, требующей пристального изучения с целью рационального управления и получения желаемых результатов в дальнейшем. Растущая самостоятельность регионов в условиях демократии и рыночной экономики - необратимый процесс, давно проявивший себя на Западе. Гораздо разумнее с самого начала ввести данный процесс в правовые рамки, чем впоследствии пожинать плоды неуправляемого автономизма, сепаратизма и автократии.

Функции государства в праве определяют как основные направления его политической деятельности, в которых выражается сущность и социальное назначение власти. Следовательно, функция государства - это рассматриваемые в комплексе предмет и содержание его деятельности на определенном направлении, обеспечивающие ее средства и способы.

Экономическую функцию государства можно определить как направления деятельности государства в экономической сфере, имеющие целью обеспечение экономического роста, стабильность национальной экономики, внешнеэкономическую стабильность, средства и способы государственного воздействия.

Современная экономическая литература исходит из признания господствующего положения и определяющего влияния экономической подсистемы на все прочие общественные подсистемы, такие как государство, мораль, право, культура и др. Однако роль государства не может быть низведена до положения рядового статиста в экономической деятельности. При этом отмечается, что государство призвано обеспечить сбалансированное развитие всех подсистем общества, не допуская гипертрофию или угасание какой-либо из них. Исходя из этого выделяют следующие основные направления действия государства в сфере экономики:

согласование действий всех членов общества и социальных групп в форме установления правовых рамок различных трансакций в экономике (сделок, управления, рационирования);

поддержка и защита конкуренции, поддержка рыночных форм связи и компенсация внешних эффектов рынка, таких, например, как загрязнение окружающей среды, истощение природных ресурсов, резкие колебания денежной массы, безработица. Государство создает специальные институты для ограничения деятельности рынка (организация и контроль за денежным обращением, регулирование трудовых отношений и социальной устойчивости, охрана окружающей среды и т.д.);

обеспечение согласованного развития всех подсистем государства и с этой целью с помощью бюджетно-налоговой политики - перераспределение общественного дохода для поддержки социально-незащищенных групп населения.

Существует достаточно устойчивый спектр функций государства в управлении экономикой, которые могут реализоваться в любом современном рыночном хозяйстве. К основным функциям следует отнести:

правовое обеспечение экономической деятельности. Одна из важных функций государства в этой области - поддержка права собственности;

организацию денежного обращения;

производство общественных товаров и услуг;

антимонопольное регулирование и развитие конкуренции, поддержка малого и среднего бизнеса;

минимизацию трансакционных издержек (издержки эксплуатации экономической системы) и т.д.

В странах со смешанной экономикой (независимо от специфики национально-исторического, культурного, экономического развития) роль государства может быть представлена следующими экономическими функциями:

разработка хозяйственного законодательства, обеспечение правовой основы и социального климата, способствующих эффективному функционированию рыночной экономики;

поддержка конкуренции и обеспечение сохранности рыночного механизма;

перераспределение доходов и материальных благ, направленное на обеспечение социальных гарантий и защиту нуждающихся в ней социальных групп; регулирование распределения ресурсов;

стабилизация экономики в условиях колебания экономической конъюнктуры, а также стимулирование экономического роста;

предпринимательская деятельность.

Все эти функции, с одной стороны, направлены на поддержание и облегчение функционирования рыночной экономики, а с другой - на корректировку и модификацию действий рыночной системы, включая нейтрализацию ее негативных сторон.

Анализ существующих воззрений на экономическую функцию государства, высказанных учеными-юристами, свидетельствует, к сожалению, об отсутствии у правоведов ясности и единства относительно ее содержания на современном этапе.

Обобщая позиции юридического и экономического содержания, к основным направлениям деятельности современного государства в экономической сфере, являющимся наиболее общими характеристиками экономической функции государства со смешанной экономикой, следует отнести:

установление правовых и информационных основ экономической деятельности (нормотворчество, обеспечение информационного обмена и информационной прозрачности экономической деятельности);

поддержку конкуренции и обеспечение эффективного функционирования рыночного механизма (антимонопольное регулирование);

компенсацию внешних (отрицательных) эффектов рынка - ограничение деятельности рынка (кредитно-денежная политика, организация денежного обращения, регулирование трудовых отношений и социальной устойчивости, охрана окружающей среды и т.д.);

перераспределение общественного дохода для поддержки социально-незащищенных групп населения с целью согласованного развития всех подсистем государства (бюджетно-налоговая политика);

управление предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность, предпринимательская деятельность государства как полноправного участника экономической деятельности.

В законодательной практике в настоящее время можно отметить как совпадения, так и различия с приведенным перечнем. Например, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)*(2) ставит задачей в сфере экономики для органов государственной власти деятельность по следующим направлениям:

развитие конкуренции в Российской Федерации;

развитие финансовой инфраструктуры и системы финансового посредничества, в том числе развитие институциональных инвесторов, реформирование банковской системы, развитие фондового рынка и инвестиционных институтов, развитие рынка страховых услуг;

развитие инфраструктуры рынка земли и иной недвижимости;

развитие транспортной, телекоммуникационной инфраструктуры;

реформирование естественных монополий (электроэнергетики, железнодорожного транспорта, газовой отрасли;

развитие малого бизнеса;

управление государственной собственностью;

реформа межбюджетных отношений;

реализация конкурентного потенциала российской экономики;

создание макроэкономических условий проведения реформ:

денежно-кредитная политика;

налоговая политика;

бюджетная политика;

регулирование цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий.

Вышеприведенные основные направления деятельности, составляющие экономическую функцию государства, являются, на наш взгляд, общими для всех современных государств со смешанной экономикой. Однако для некоторых из них, безусловно, можно выделить некоторые особенности, происходящие из различий исторического или политического плана, государственно-правового устройства.

Федеративное устройство России, экономические, социальные отличия обусловливают необходимость дифференциации государственного воздействия на экономику и на уровне субъектов Федерации.

Действительно, как показывают исследования, в условиях федеративного государства дополнительно к основным направлениям деятельности государства в сфере экономики необходимо выделить особенности экономической функции федеративного государства. Данные направления деятельности выявляются исходя из анализа конституционных положений о разграничении предметов ведения и полномочий, а также положений различных документов прогнозно-программного характера*(3).

Так, Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы) выделяет в качестве важнейшего направления деятельности государства укрепление экономических основ федерализма.

Решение этой задачи предполагает упрочение единого экономического пространства на основе приведения законодательств субъектов Федерации в соответствие с федеральным. В Программе отмечена необходимость повышения экономической самостоятельности и ответственности субъектов Федерации и муниципальных образований на основе разграничения функций, полномочий, источников формирования финансовых ресурсов между федеральным и региональным уровнями, необходимость создания условий и стимулов для активизации участия регионов в реализации общефедеральных и межрегиональных программ, сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов на основе федеральной системы социальных стандартов и нормативов (с учетом региональной специфики).

В рамках Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы)*(4) выделяются как самостоятельные отдельные направления деятельности государственных органов в сфере экономического развития применительно к федеративным особенностям государственного устройства:

формирование региональной социально-экономической политики;

реформа межбюджетных отношений;

развитие местного самоуправления.

В соответствии с законом система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. При этом образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции РФ и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Федерации.

Поэтому в законодательстве формируется специальный блок правовых норм, связанный с принципами деятельности органов государственной власти субъектов Федерации*(5).

В рамках Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. выявлены недостатки финансовой основы федерализма, было отмечено, что сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу.

По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую (даже по меркам унитарных государств) централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и особенно местные бюджеты (далее именуются региональные и местные бюджеты или территориальные бюджеты) перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (нефинансируемые федеральные мандаты). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания*(6).

Для решения указанных проблем поставлены задачи:

упорядочение бюджетного устройства субъектов Федерации;

разграничение расходных полномочий;

разграничение налоговых полномочий и доходных источников;

формирование эффективно системы финансовой помощи бюджетам других уровней;

управление общественными финансами на региональном и местном уровнях.

Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах (одобрена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249) указывает на необходимость реформирования бюджетного процесса. Принятый в 1998 г. и вступивший в силу с 2000 г. Бюджетный кодекс установил основы бюджетной системы и бюджетного процесса. Однако несмотря на то, что завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета и упорядочена система финансовой поддержки субъектов Федерации, на определенные успехи в области реформирования бюджетной системы, в России в настоящее время присутствуют серьезные проблемы в бюджетном механизме среднесрочного планирования и обеспечения результативности бюджетных расходов, что проявляется в том числе:

в отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджетных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств;

ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета;

преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым показателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (мониторинга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств;

отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей;

отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти разных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования;

нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательными (представительными) и исполнительными органами власти и т.д.

Таким образом, проведенный анализ позволяет выделить следующие направления деятельности государства в сфере экономики:

разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти в экономической сфере с целью согласования правового обеспечения экономической деятельности Федерации и ее субъектов и установления правовых основ единого рынка;

перераспределение общественного дохода с целью поддержки экономически ослабленных субъектов Федерации и обеспечения экономической стабильности;

определение принципов деятельности органов государственной власти субъектов Федерации;

разграничение управления федеральной государственной собственностью и собственностью субъектов Федерации;

формирование региональной социально-экономической политики;

организация межбюджетных отношений;

упорядочение бюджетного устройства субъектов Российской Федерации;

формирование эффективной системы финансовой помощи бюджетам других уровней;

развитие экономических основ местного самоуправления;

межрегиональное экономическое сотрудничество с целью согласованного проведения Федерацией и ее субъектами совместных экономических программ и предоставление государственных гарантий (экономическое сотрудничество внутри государства);

разграничение расходных полномочий субъектов;

разграничение налоговых полномочий и доходных источников субъектов;

управление общественными финансами на региональном и местном уровнях;

координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, данный перечень явственно свидетельствует о стремлении к формированию целостного подхода к государственному регулированию экономикой, с одной стороны, и признанию объективных отличий различных регионов - с другой.

Кроме основных направлений деятельности в законодательстве также постепенно начинают формироваться принципы осуществления экономической функции федеративного государства:

единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и рабочей силы;

разграничение компетенции между уровнями государственной власти, соответствие ресурсов полномочиям;

согласованное формирование и осуществление единой экономической политики Российской Федерации и ее субъектами;

создание равных условий экономического развития субъектов Федерации и равных условий в конкурентной среде и получении государственной помощи.

Данный перечень принципов является первоначальным и требует специального рассмотрения и дальнейшего исследования.

В процессе изучения законодательства выявилась еще одна особенность экономической функции федеративного государства, свойственная России. Следует иметь в виду, что рынок - весьма динамичное явление, поэтому формы и методы его регулирования также естественно меняются с течением времени, в противном случае такое регулирование теряет эффективность. Поэтому нельзя забывать, что стремление к абсолютной стабильности экономической функции может привести к негативному результату, потере эффективности воздействия на экономические отношения, отрыву от реальной экономической среды и потребностей социума. Об этом часто забывают сторонники кодификации экономического законодательства, ратуя за стабилизацию нормативно-правовой базы, видя в ней средство спасения от всех имеющихся проблем. Но налогово-бюджетные методы воздействия государства на экономику всегда оказываются (должны быть) наиболее гибким и чутким инструментом, "тонко настроенным" на подвижную экономическую среду. Необходимо сочетать стабильность и гибкость в разработке указанных проблем. Для этого нужны различные наборы правовых средств, методов и формы реализации.

В настоящее время законодательство как более стабильный (консервативный) фактор правового воздействия не имеет приоритета в процессе осуществления экономической функции федеративного государства, в выявлении актуальных направлений развития межбюджетных отношений и реализации экономического федерализма.

Данная тенденция представляется целесообразной, поскольку в законодательстве должны быть отражены общие принципы федеративных экономических отношений, уровень правового регулирования (федеральное или региональное законодательство распространяется на данную проблему), закреплены основные термины и понятия (например, бюджетный федерализм, расходные полномочия, налоговые полномочия и проч.), порядок разграничения компетенции органов власти различного уровня, порядок выработки решений по переданным предметам ведения, должны быть законодательно определены и закреплены критерии организации межбюджетных и налоговых потоков, разработаны и законодательно закреплены процедуры оценки и учета бюджетно-налоговых последствий проектов законов и постановлений правительства, порядок установления нормативно-определенных целей, порядок контроля за выполнением нормативных предписаний и запретов, основания и условия привлечения к ответственности за неисполнение вышеуказанных правил, должно быть упорядочено бюджетное устройство.

Направления расходования денежных средств бюджетов, существующие проблемы, сроки и механизмы их решения, ответственные органы, основные требования к претендентам на получение финансовой помощи, комплекс мероприятий (работ) правового, организационного, экономического, финансового, социального характера, направленных на решение проблем и т.д. следует отражать в программно-прогнозных документах (например, в ежегодных Бюджетных посланиях Президента РФ, в Программах социально-экономического развития, в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года и т.д.).

Действительно, в настоящее время в России наиболее актуальные вопросы решаются именно в документах исполнительной власти программного характера, а не в законодательстве. Более того, именно в них фиксируются недостатки существующего законодательства и намечаются пути его совершенствования. То есть наглядно и реально прослеживается динамика реализации экономической функции государства.

Так, в результате реализации Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах были заложены основы новой системы оказания финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации. В то же время необходимость дальнейшего развития была обозначена уже в 2001 г. в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. В Программе было указано, что имеются недостатки, что значительные объемы средств по-прежнему перечисляются в бюджеты субъектов Федерации без четко установленных критериев, что в большинстве субъектов Федерации распределение финансовой помощи местным бюджетам по-прежнему строится без применения сколько-нибудь прозрачных и объективных критериев и процедур и т.д. То есть были отмечены конкретные проблемные зоны, а также пути их решения, в том числе в русле изменения законодательства. Налицо динамично действующий прием государственного регулирования.

В этих условиях возникает вопрос об актуализации программно-прогнозного механизма реализации экономической функции государства. Именно программно-целевые решения во многих случаях расцениваются как наиболее отвечающие требованиям предельно локализованной концентрации сил и средств на достижение приоритетных целей.

Действительно, программы, концепции, прогнозы - особенное явление в правовой среде. Они носят легитимный характер, узаконены. Действует Федеральный закон от 20 июля 1995 г. "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации".

Именно в Программах, концепциях и прогнозах формируются и отражаются нормативно определенные цели деятельности государственных органов и государства в целом. А цель наряду с предметами ведения и полномочиями составляет один из компетенционных элементов, характеризующих деятельность субъекта государственного управления. Определение и нормативное закрепление цели деятельности - важный момент, характеризующий эффективность деятельности государственных органов в сфере экономики.

В последнее время налицо программный бум, "второе пришествие" программ. Это совершенно естественно соответствует постулатам экономической теории, так как нельзя забывать, что регулирование экономики (от лат. regula - правило) - управляющее, корректирующее воздействие на экономику со стороны органов управления с целью поддержания протекающих в ней процессов на определенном уровне или предотвращения, подавления неблагоприятных явлений, и что перечень приемов регулирования экономических процессов включает в себя программирование, планирование, стимулирование, рыночное саморегулирование. Только на уровне Российской Федерации за 2001 г. было принято более 80, а за 2002 г. - более 40 государственных программ, за 2003 г. - три, за 2004 г. - две (уменьшение количества связано с тем, что сроки реализации ранее принятых программ еще не закончились).

В недавнем прошлом роль экономических прогнозов и программ была крайне невелика в силу преобладающего административно-командного способа управления экономикой. В Советском Союзе разработка документов, дающих представление о перспективах развития народного хозяйства и путях достижения сформированных в них целей, при абсолюте государственной собственности выражалась в директивном планировании.

Установление цели приобрело особое значение в Российской Федерации современного периода, поскольку в процессе создания новой экономики во главу угла ставились не управление сложившимися организационными структурами, которые как раз и требовалось преобразовать, а управление элементами той или иной программы, программными действиями.

Важным документом с точки зрения реализации экономической функции федеративного государства стала Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы). В ней появился новый термин "экономический федерализм" - более широкое понятие, чем бюджетный федерализм. Было отмечено, что меры по модернизации экономики и реформированию социальной сферы необходимо осуществлять с учетом региональных особенностей и региональных интересов на основе принципов федеративных экономических отношений.

Дальнейшая детализация целей деятельности государственных органов проявляется в "предметных", целевых программах, т.е. программах, имеющих более узкие предметы регулирования.

Примером таковых программ, отражающих специфику экономической функции федеративного государства, являются:

Федеральная целевая программа "Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002-2010 годы и до 2015 года)", утвержденная постановлением Правительства РФ от 11 октября 2001 г. N 717);

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренная постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584;

Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года", утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 625;

Федеральная целевая программа "Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 года", утвержденная постановлением Правительства РФ от 24 августа 2001 г. N 625, и др.

Таким образом, можно сделать следующие выводы.

1. Современный этап реализации экономической функции федеративного государства в части организации межбюджетных отношений показывает, что практика складывается преимущественно по пути использования программно-целевых механизмов.

2. Увеличение количества программ и разнообразие охватываемых ими вопросов свидетельствует о росте государственного влияния в регулировании экономики. Следовательно, можно говорить о расширении экономической функции государства по сравнению с началом 90-х гг.

3. Тематическая направленность программ за последний период свидетельствует о повышении внимания государства к вопросам межбюджетных отношений, к проблемам развития экономического федерализма. Следовательно, в российских условиях начинает более зримо и наглядно проявляется особенность экономической функции государства, связанная с ее федеративным государственным устройством.

4. Программы являются инструментом, наиболее гибко реагирующим на проблемы правовой и экономической действительности, позволяют получить более целостную картину по сравнению со статичным законодательством.

5. Существует процедурный разрыв в реализации программ и соотнесении их с законодательством, что порой приводит к тому, что прекрасно сформулированные цели и мероприятия программ не доводятся до конца, а законодательные акты длительное время не приводятся в соответствие с указаниями программ.

Данный разрыв необходимо устранить путем законодательного закрепления правил реализации программ, установлением критериев их эффективности, а также путем введения практики парламентских слушаний по поводу реализации программ.

Рассмотренные в данном исследовании вопросы, а также сделанные выводы и предложенные рекомендации затрагивают принципиальную проблему построения экономических отношений в федеративной России. Несомненно, совершенствование экономического федерализма требует внимания ученых и практиков разных направлений и дальнейшего изучения как одного из важнейших компонентов государственной экономической политики.

И.Л. Соколова,

старший преподаватель кафедры хозяйственного и

финансового права БашГУ

"Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Концепция национальной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300) (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. - 2000. - N 2.- Ст. 170.

*(2) Утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р.

*(3) См., например: распоряжение Правительства РФ от 10 июля 2001 г. N 910-р "О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 годы)," Основные направления единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 г. (одобрено Советом директоров ЦБР 29 ноября 2001 г.), постановление Правительства РФ от 20 августа 2002 г. N 625 "О федеральной целевой программе "Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2006 года"" и др.

*(4) Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы) (утв. распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р).

*(5) См. также: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).

*(6) Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. (одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584).