Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во взаимоотношениях с публичной властью (А.Ф. Ноздрачев, Н.В. Сухарева, В.И. Мельникова, "Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.)

Процессуальные правовые механизмы защиты граждан и их объединений во
взаимоотношениях с публичной властью

Принципиальные положения Конституции Российской Федерации о верховенстве основных прав и свобод человека и гражданина предъявляют самые серьезные требования к осуществлению публичной власти с учетом интересов граждан и их объединений, что в настоящее время с усложнением правовой системы нередко забывается. Граждане и юридические лица должны иметь действительную защиту как в отношениях между собой, так и во взаимоотношениях с публичной властью. Признать эффективное функционирование такой защиты в настоящее время можно с большой долей условности. К сожалению, остается слабой правовая защищенность лиц, попадающих в сферу административной юрисдикции.

Исполнение законодательных положений, направленных на защиту прав граждан и юридических лиц, и создание условий для реализации ими своих прав и законных интересов уже в течение многих лет является самой существенной задачей публичной власти в России. "Центр тяжести" правовой защиты в количественном и качественном отношении лежит на исполнительной власти, органы которой обязаны обеспечивать безупречность своих действий и решений, избегать ошибок в правоприменительной деятельности.

Отношения между гражданами и их объединениями с органами публичной власти носят разносторонний характер. По своему функциональному назначению органы исполнительной власти тесно связаны с управлением процессами в экономике, они распоряжаются огромными государственными и муниципальными материальными и финансовыми ресурсами. Предметом отношений между органами публичной власти и гражданином могут стать как обязательная государственная регистрация сделки, получение гражданином паспорта, организация митинга, осуществление предпринимательской деятельности, так и совершение гражданином (или юридическим лицом) правонарушения. Несмотря на общее количество органов государственной власти и различные сферы их регулирования, в основе всех отношений между публичной властью и гражданами (их объединениями) лежит принцип власть - подчинение. В данных отношениях нет свободы воли сторон, что обусловливает необходимость определения гарантий соблюдения прав и свобод граждан и их объединений как субъекта, не обладающего государственно-властными полномочиями. Эти гарантии закреплены в законодательстве и применяются в процессе последующей практической реализации процессуальных правовых механизмов защиты.

Можно обозначить несколько оснований возникновения конфликта между органами публичной власти и гражданами (их объединениями): принятие неправомерного решения представителем органа публичной власти (действия должностного лица, не соответствующие предписаниям закона) или совершение гражданином (объединением, юридическим лицом) административного правонарушения.

Гражданину предоставляется право самостоятельно выбирать порядок обжалования действий и решений, нарушающих его права и свободы. В соответствии со ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин вправе обратиться с жалобой на подобные действия (решения) либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, приобретая в равной степени как право на административную жалобу, так и право на жалобу-иск или административный иск в судебном органе. Специалисты неоднозначно оценивают данное положение. По мнению одних, необходимо закрепление исключений из указанного правила выбора инстанции, которая будет рассматривать соответствующее заявление гражданина, например, при обжаловании нормативного акта. Другие призывают обжалование действий и решений вышестоящими инстанциями считать составной частью их контрольных полномочий. Закрепить судебный порядок обжалования как единственно возможный - значит принести значительный ущерб экономичности; административное дело должно начинаться в органе исполнительной власти. В соответствии с Законом СССР от 2 ноября 1989 г. N 719-I "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан"*(1) подача жалобы в вышестоящий орган власти признавалась обязательной стадией административного процесса. Думается, что изменение такого порядка на альтернативный - по выбору гражданина - предоставляет последнему наибольшую оперативность при решении конфликта, сочетая судебную и внесудебную формы защиты прав.

Определение порядка защиты прав зависит от сущности и особенностей конфликтов. От правильного определения сущности спорных отношений, относимых к административно-правовым, зависит и форма их регламентации. Выявление предмета административно-правового спора и его особенностей необходимо для построения четкой системы взаимоотношений между его сторонами (участниками спора). Административный спор носит характер социального конфликта, но при этом является лишь одним из его видов. Более того, административный спор является разновидностью юридического конфликта. Конфликт примет форму административного (административно-правового спора) лишь в случаях, если:

1) субъектный состав участников спорных отношений включает представителя органа публичной власти;

2) существо спора заключается в отрицательном отношении "безвластного" субъекта к решению или действию представителя органа публичной власти;

3)соблюдены процессуальные требования к "оформлению" спорных отношений (предъявление требований в форме установленной административно-процессуальными нормами), т.е. развитие административного спора происходит в административно-процессуальной форме.

Таким образом, социальный конфликт становится административным (административно-правовым спором) только при соблюдении всех вышеуказанных требований.

Спор - всегда несогласие одной стороны с другой. Административный (административно-правовой) спор представляет собой несогласие гражданина с решением органа публичной власти, с действием ее отдельного представителя - должностного лица. Однако факт несогласия с неправомерным решением не может принимать значение административно-правового спора, равно как и факт совершения административного правонарушения. В обоих случаях необходимо развитие конфликта и принятие им административно-процессуальной формы. При совершении административного правонарушения инициатором развития конфликта (привлечение нарушителя к административной ответственности) являются органы государственной власти. При несогласии с неправомерным решением гражданин должен инициировать развитие конфликта самостоятельно. Так, административный спор в арбитражном суде может быть инициирован жалобой, представляющей собой форму, в которую облекаются исковые требования "безвластного" субъекта к арбитражному суду о признании вынесенного в отношении него административного решения незаконным, недействительным. В суде такая жалоба рассматривается по правилам искового производства. В административном споре, рассматриваемом во внесудебном порядке, "безвластный" субъект не имеет того статуса, каким его наделяет законодательство как сторону в судебном процессе, так как разбирательство ведется не по правилам искового производства. Здесь уместно упомянуть, что подача административной жалобы не делает гражданина стороной, он остается лишь "просителем". Возникающее в результате этого правоохранительное отношение является вертикальным, "безвластный" субъект ждет решения по своей жалобе "сверху". Стороны не являются при таких обстоятельствах равноправными, а значит, только при судебном рассмотрении административного спора можно ожидать справедливого независимого решения с учетом принципа равенства сторон перед законом и судом.

Инициатива развития конфликта со стороны гражданина (юридического лица) может быть выражена путем активных действий (подача жалобы, предъявление иска) или бездействия. В случае наложения штрафных санкций со стороны налогового органа и отсутствия добровольной оплаты штрафа гражданин тем самым выражает свое несогласие с решением органа исполнительной власти. Представляется, что таким бездействием гражданин способствует развитию конфликта, поскольку в такой ситуации орган государственной власти вынужден предпринять активные действия, направленные на развитие конфликта, а именно - предъявление искового заявления в судебные органы.

При подаче жалобы в суд происходит синтез правоотношений, в котором субъекты - заявитель ("безвластный" субъект) и ответчик (государственный орган, должностное лицо) - противостоят друг другу как равные стороны. Заявитель как сторона в споре ждет не "милости" сверху, а решения независимого и объективного органа. Оспаривающий действия должностного лица или органа управления принимает личное участие в процессе как сторона. Некоторые ученые считают, что жалобу "безвластного" субъекта на действия должностного лица в суд целесообразно именовать административным иском. В судебном споре с субъектом власти гражданин должен быть всегда истцом, а не жалобщиком, каковым он является в административном процессе.

Отдельные специалисты включают в категорию публично-правовых дела об административных правонарушениях, что позволяет говорить о наличии широкого подхода к определению предмета публично-правовых и административно-правовых споров. Причина существования широкого подхода к определению предмета публично-правовых споров кроется к отсутствии легитимных определений "административно-правовой спор", "публично-правовой спор" в различных законодательных актах России. Разнятся и подходы к определению порядка разрешения дел об административных правонарушениях. Так, Административный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) относит дела об административных правонарушениях к категории дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений*(2). Напротив, Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК РФ) вовсе не устанавливает самостоятельные правила ведения производства по делам об административных правонарушениях, обоснованно предоставляя приоритет Кодексу РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

В предмете административных правонарушений отсутствует элемент спора, дела об административных правонарушениях возникают вне спорных отношений. По этой причине мы не можем отнести дела об административных правонарушениях к категории административных споров. Однако субъектный состав и характер нарушений позволяет рассматривать такие дела как административные. Административное правонарушение является не спором, а посягательством на административно-правовые режимы и нормы. Рассмотрение и разрешение таких дел считается разрешением конфликта с правом в форме нарушения положений отдельного закона в области административного законодательства.

При определении предмета административно-правового спора представляется актуальной следующая проблема. В связи с указанием Программы социально-экономического развития на необходимость отказа от некоторых функций государственного регулирования в определенных сферах экономической и общественной жизни (полное дерегулирование)*(3) приобрел актуальность вопрос о том, можно ли передать отдельные функции государственных органов некоммерческим объединениям - саморегулируемым организациям. И в связи с этим может ли быть предметом административно-правового спора качество государственных услуг, предоставляемых гражданам? Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Оказание государственных услуг гражданам составляет значительную часть функций государственных органов. Такое положение аналогично и зарубежному опыту. Функции по оказанию государственных услуг отмечены в Указе Президента от 9 апреля 2004 г. как "предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами"*(4).

В случае некачественного предоставления государственным органом соответствующей услуги (например, несвоевременность) гражданин (юридическое лицо) вправе обжаловать это. В таком споре участниками будут гражданин и государственный орган, в обязанности которого входит предоставление такой услуги. Следовательно, при передаче услуг из компетенции государственного органа к органу негосударственному или некоммерческой организации спор переходит из категории административно-правовых в категорию иных споров. При этом качественная сторона услуги не меняется и представляет собой общественно значимую социальную услугу. Если меняется субъект, предоставляющий услугу, меняется и характер спора в связи с ее ненадлежащим оказанием. В данном случае имеет место явная коллизия. Ведь общественная значимость услуги свидетельствует о необходимости ее осуществления государственным органом. В то же время с передачей некоммерческим организациям обязанности предоставления услуг претерпевает изменения и механизм привлечения к ответственности лиц, предоставляющих данные услуги. При этом негативные последствия сказываются на потребителях государственных услуг, т.е. гражданах и юридических лицах.

По этой причине положение Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, допускающего в качестве субъекта оказания государственных услуг наряду с федеральными органами исполнительной власти "иные организации", с нашей точки зрения следует рассматривать как импульс к дальнейшему развитию отношений между гражданами и государственными органами. Однако эта перспектива не может быть реализована в современных условиях, поскольку не развита система гарантий, позволяющих защищать интересы граждан (юридических лиц) в отношениях, складывающихся между ними и организациями, предоставляющими государственные услуги. Обжалование действий таких организаций и принятых ими решений фактически является предметом административно-правового спора. Но формально качество таких услуг, оказываемых некоммерческими организациями, не может быть предметом административно-правового спора и будет рассматриваться без учета особенностей последнего.

Представляется, что термины "дела об административных правонарушениях" и "административное дело", используемые повсеместно, следует соотносить как целое - частное. Нецелесообразно проводить между ними знак равенства. Административное дело не всегда является делом об административном правонарушении. Термин "административное дело" соответствует административно-процессуальной деятельности государственных органов в сфере исполнительной власти (например, производство по делам об административных правонарушениях, об обращениях граждан и иные виды административных производств). Однако этот термин может быть применен не только в сфере деятельности органов исполнительной власти, но и в деятельности органов судебной власти, в том числе специализированных судебных органов административной юстиции или в деятельности арбитражных судов и судов общей юрисдикции, разрешающих административно-правовые споры. Таким образом, административное дело представляет собой систематизацию материалов по административным спорам (административно-правовым), делам об административных правонарушениях, делам по обращениям граждан и иным категориям дел в рамках административных производств. В таких случаях в действие могут быть приведены два механизма - судебный и внесудебный.

Внесудебный механизм реализуется органами исполнительной власти, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях. Деятельность органов исполнительной власти характеризуется сочетанием исполнительных и квази-судебных функций. Так, исполнительная функция проявляется в реализации закона, а квази-судебная - в праве привлекать нарушителей к административной ответственности в порядке внесудебного производства, а также рассматривать и принимать решение по жалобе на отдельные действия должностных лиц. Такое производство de facto является квази-судебной деятельностью органов исполнительной власти.

Возложение юрисдикционных функций на органы исполнительной власти обусловлено несколькими причинами. Прежде всего, органы исполнительной власти реализуют контрольные и надзорные функции в той или иной сфере общественной жизни. Эти органы в лице своих сотрудников обладают необходимым "багажом" знаний, позволяющим квалифицированно принимать решение по существу дела. Таким образом, органы исполнительной власти выступают в роли посредника между гражданами, юридическими лицами и государством не только в отношениях, связанных с реализацией прав или исполнением обязанностей, но и в отношениях, связанных с совершением ими административных правонарушений.

Таким образом, органы исполнительной власти единовременно организуют исполнение положений закона, осуществляют необходимый контроль и при этом наделены правом привлечения нарушителей к ответственности. Именно здесь пересекаются властное усмотрение и приоритет прав и свобод человека и гражданина. Между тем применение административного принуждения требует адекватных процессуальных форм, обусловленных спецификой материально-правовых отношений. Поэтому законодательство в области определения процедуры рассмотрения и разрешения публично-правовых споров и процедуры привлечения к административной ответственности является серьезным орудием в руках государства и должно отражать наиболее прогрессивные и гуманные правовые тенденции, сочетая интересы государства и гражданина. Разумное сочетание прав и свобод гражданина (равно как и предпринимателей и юридических лиц) и властных полномочий государственных органов должно быть основой их отношений.

В организации взаимоотношений органов исполнительной власти и граждан (их объединений) такое сочетание получает свое отражение, в частности, посредством законодательной регламентации процессуального механизма их взаимодействия. Процессуальные гарантии являются одним из действующих механизмов по защите прав граждан и юридических лиц. Реализуя материальные положения соответствующей отрасли права, процессуальные нормы представляют собой самостоятельный правовой инструмент. По своей сути именно процессуальные гарантии позволяют "противостоять" произволу со стороны представителей публичной власти. Поэтому основными характеристиками процесса должны служить такие показатели, как простота, доступность, оперативность.

Данные показатели получили отражение в основных законодательных актах, регламентирующих порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и рассмотрение жалоб граждан на действия и решения должностных лиц. Судебный процесс требует участия в нем многих лиц. Что касается административного порядка рассмотрения жалоб, то он более оперативен, не требует больших затрат времени и наличия многих участников. К его положительным моментам следует отнести сравнительную простоту обращения с жалобой в орган исполнительной власти. Сроки рассмотрения дел в административном порядке минимальны. Так, КоАП РФ определен общий 15-дневный срок рассмотрения дела об административном правонарушении и специальные сроки: пятидневный - для рассмотрения отдельных видов правонарушений, одни сутки - для рассмотрения дела, влекущего наказание в форме административного ареста, и 48 часов - для рассмотрения дела в отношении лица, подвергнутого административному аресту (ст. 29.6), Законом РФ "Об обжаловании действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" определен 30-дневный срок для рассмотрения вышестоящим органом жалобы гражданина. С другой стороны, сроки судебного рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства составляют два месяца (исключение: один месяц по отношению к спорам о взыскании алиментов и дел, подведомственных мировому судье*(5)) и один месяц, если дело подведомственно арбитражному суду*(6).

Говоря о сроках в административно-юрисдикционном процессе, необходимо исходить из принципа оперативности рассмотрения административных дел. К сожалению, практическая реализация их соблюдения оказалась затруднительной. В литературе все чаще встречаются замечания о проблемах реализации сроков производства по делам об административных правонарушениях. Особенно остро эта проблема стоит в связи со сроками обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях. Одной из существенных проблем реализации указанных сроков является момент определения начала течения срока. Поскольку КоАП РФ определяет таким моментом получение копии постановления по делу об административном правонарушении или вручение копии*(7), срок начинает исчисляться в зависимости от присутствия лица на рассмотрении дела. Следовательно, не исключена ситуация, когда постановление суда было направлено письмом и судья не имеет сведений о получении постановления адресатом. Значит, судья фактически лишен возможности проверить соблюдение этим лицом установленного срока на обжалование. Другой существенной проблемой является отсутствие четко определенного срока обжалования постановлений, вступивших в законную силу. Такой пробел вызывает обоснованное недовольство судей: отсутствие в законе такого срока, с одной стороны, ущемляет права законопослушных лиц, как правило, потерпевших, с другой стороны, необходимость установления такого срока будет способствовать стабильности вынесенных судебных постановлений.

Наряду со сроками обжалования решений (постановлений) по делу об административном правонарушении актуален и другой вопрос: установление дифференцированных сроков рассмотрения жалобы. В связи с тем, что сроки рассмотрения жалобы неодинаковы по различным категориям административных дел, соблюдение процессуальных гарантий гражданина (юридического лица) ставится в зависимость от вида отдельного спора. Специалисты предлагают различные пути совершенствования институтов срока обжалования, например, унифицировать срок рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях до 30 дней.

Задача органов исполнительной власти - организация деятельности по осуществлению правотворческих, правоприменительных, "сервисных", контрольных и иных функций в соответствующих областях общественной жизни. Получается, что орган исполнительной власти, реализуя государственную политику и разрешая споры в сфере административных правонарушений, нарушает постулат права "никто не может быть судьей в собственном деле". Фактически рассматривая дело с участием органа исполнительной власти, уполномоченное лицо представляет интересы органа исполнительной власти. При этом он обязан соблюдать нейтралитет и, рассматривая дело, оставаться независимым. Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (ст. 24.1 КоАП РФ).

На практике соблюдать независимость при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти затруднительно. Обжалование действий, (решений) должностных лиц вышестоящему начальнику обычно не дает положительного результата, так как в органах власти действует "круговая порука", что является дополнительным аргументом в пользу создания административных судов, которые составят своего рода контролирующую инстанцию за правильностью и объективностью принятых органами исполнительной власти решений о привлечении к административной ответственности. Несмотря на то что в настоящее время такие функции исполняют иные судебные органы Российской Федерации, создание специальных судов представляется прогрессивным шагом в направлении выделения административно-правовых (публичных) споров в самостоятельную категорию, в сторону необходимой специализации судейского состава и сокращения произвола со стороны государственных органов.

Практические сложности при реализации прав граждан во взаимоотношениях с органами власти связаны не только с проблемами законодательного регулирования административных и административно-процессуальных отношений. По мнению некоторых исследователей, в настоящее время наблюдается не просто незнание гражданами своих прав, но и нежелание органов исполнительной власти информировать граждан о путях и возможностях реализации прав, предоставленных им законом. Отмечаются такие показатели, как: закрытость органов исполнительной власти и отсутствие сведений об их деятельности, отсутствие процессуального механизма реализации прав граждан на получение необходимой информации, отсутствие надлежащей процедуры рассмотрения обращений граждан в органы исполнительной власти.

В сложившейся ситуации необходимо тесное сотрудничество органов исполнительной власти и средств массовой информации. Одним из путей решения проблемы может стать надлежащее извещение граждан о своих правах в области административно-правового регулирования с помощью средств массовой информации федерального, субъектного и муниципального уровней, в том числе в сфере административно-процессуального законодательства и законодательства об административной ответственности. В условиях отсутствия правовой информации у граждан складывается неправильное представление о своих административно-процессуальных правах, что приводит не только к подписанию недостоверных протоколов об административных правонарушениях, но и к отсутствию действий по обжалованию решений, принятых на их основе. В сложившейся ситуации вина лежит не только на властных структурах, но и на самих гражданах, не проявляющих заинтересованность в своевременном получении правовой информации. Впрочем, даже юристам бывает трудно ориентироваться в огромном массиве правовых и нормативных актов, которые регулируют административно-правовые и административно-процессуальные отношения (в основном это касается уровня ведомственных нормативных актов, например инструкций и пр.). По этой причине перед законодателем остро стоит проблема проведения надлежащей систематизации административно-правовых норм, в том числе процессуальных.

В силу специфики административных правоотношений, где одна из сторон обладает властными полномочиями, а другая - "безвластный" субъект, надлежащая процессуальная регламентация является основным уравновешивающим фактором, "балансирующим" данные отношения. Последствие несоблюдения определенной процессуальной формы совершения тех или иных процессуальных действий - невозможность реализации прав другой стороны. Касательно внесудебного механизма защиты необходимо обратить внимание на такой аспект, как представительство интересов юридического лица в производстве, в том числе по делу об административном правонарушении. Представлять интересы юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении может защитник или законный представитель юридического лица, т.е. лицо, уполномоченное на это учредительными документами, а также руководитель юридического лица (ст. 25.4 КоАП РФ). Однако подобная формулировка не может считаться надлежащей. Понятие "руководитель юридического лица" не является легитимным. Юридическое лицо осуществляет деятельность через органы юридического лица*(8) или через своих участников. Органы юридического лица подразделяются на управленческие и исполнительные. В свою очередь, на исполнительные органы юридического лица возложены обязанности по осуществлению оперативного руководства деятельностью юридического лица и, с нашей точки зрения, представление интересов юридического лица в производстве по делу об административном правонарушении (в качестве законного представителя) является одной из прерогатив руководителя исполнительного органа. Такой вывод не позволяет нам согласиться с мнением о том, что функции законного представителя могут быть реализованы исключительно единоличным органом управления юридического лица. КоАП РФ дает основания предполагать больший круг законных представителей юридического лица ввиду того, что функции представителя могут иметь своим основанием не только закон, но и учредительные документы юридического лица. Член органа управления юридического лица может осуществлять функции представителя юридического лица по делу об административном правонарушении, в случае если учредительным документом юридического лица такие функции закреплены за органами управления.

В отношении участников рассматриваемых взаимоотношений, а именно граждан (их объединений) и органов публичной власти, представляется актуальным обсуждение следующего вопроса. На протяжении 2004 г. обсуждался проект закона "О саморегулируемых организациях", в котором таким организациям отводилась роль регулятора отдельных видов экономической деятельности, в том числе определялись стандарты профессий и пр. Законопроект содержит положения, дающие саморегулируемым организациям право представлять интересы своих членов, в том числе по поводу признания недействующим не соответствующего федеральному закону иного нормативного правового акта Российской Федерации, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, в том числе нормативного правового акта, содержащего недопускаемое федеральным законом расширительное толкование его норм в целом или в какой-либо части (п. 4 ст. 4; подп. 2 п. 3 ст. 6 проекта закона "О саморегулируемых организациях"). Таким образом, саморегулируемая организация становится посредником в отношениях между своими членами и органами публичной власти. В связи с тем, что членами саморегулируемой организации могут быть юридические лица, представляется актуальным вопрос об определении процессуального статуса такого участника отношений.

Поскольку саморегулируемая организация в случае необходимости оспаривания законности положений правового акта обращается в судебные органы, процессуальный статус в качестве участника судебного производства определяется положениями АПК РФ. В случае выступления с инициативой рассмотрения вопроса о несоответствии положений отдельного нормативного правового акта федеральному закону, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации, саморегулируемая организация приобретает права и обязанности истца в таком процессе и выступает от своего имени. Однако КоАП РФ не предусматривает возможность выступления в интересах юридических лиц, за исключением законных представителей юридических лиц, защитников и адвокатов. Можно ли признать саморегулируемую организацию законным представителем юридического лица? С нашей точки зрения, это представляется спорным. Саморегулируемая организация может выступать в интересах своих членов только в качестве защитника при наличии надлежаще оформленной доверенности от каждого отдельного члена такой саморегулируемой организации. Таким образом, при вступлении в силу Федерального закона "О саморегулируемых организациях" на повестку дня ставится дополнительный вопрос о возможности и формах участия саморегулируемой организации в административно-юрисдикционном процессе.

Требует решения и другой вопрос: можно ли считать Счетную палату РФ посредником во взаимоотношениях граждан и органов публичной власти? Поскольку на Счетную палату РФ законом возложена реализация таких задач, как организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом; контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации*(9), можно говорить о ее особой роли в административно-юрисдикционном процессе. В такой ситуации она фактически инициирует производство по той или иной категории административных дел. И, соответственно, фактически является участником административно-юрисдикционного процесса. Необходимо решить вопрос в какой форме Счетная палата РФ может выступать в качестве участника административно-юрисдикционного процесса? Могут быть применены аналогии с иными организациями, представляющими интересы организаций (граждан) в отношениях с публичной властью (например, саморегулируемые организации).

Выявляя нарушение, должностные лица Счетной палаты РФ направляют соответствующие материалы в органы, уполномоченные на рассмотрение дела (ст. 23 Закона "О Счетной палате Российской Федерации"). Очевидно, что указанный Закон должен регламентировать не только полномочия такого контрольного органа, но и способы получения им информации, а также возможные пути взаимодействия граждан (их объединений) со Счетной палатой РФ. Очевидно, что возможность обращения гражданина в Счетную палату РФ с целью инициирования проверки целевого использования бюджетных средств отдельным органом представляет собой одну из форм инициирования контрольных мероприятий и в то же время является одной из форм осуществления предварительной защиты граждан в их взаимоотношениях с органами публичной власти в сфере финансовых прав граждан (их объединений). Таким образом, при надлежащей регламентации взаимоотношений между гражданами и Счетной палатой РФ гражданам будет предоставлена дополнительная гарантия реализация их прав в отношениях с органами публичной власти.

Другим способом "уравнивания" возможностей публичной власти и граждан (процессуальным механизмом) является судебное производство. Несмотря на существование и функционирование системы внесудебной процессуально-правовой защиты граждан и их объединений значимость судебного механизма остается неоспоримой. Судебная защита оказалась, пожалуй, единственной эффективной формой защиты интересов граждан и предпринимателей в современных условиях. Таким образом, можно констатировать повышение уровня доверия населения к органам правосудия. Органы исполнительной власти вправе применять меры принудительного характера, по этой причине их акты и решения подлежат обязательному исполнению гражданами и их объединениями суд, осуществляя контроль за их деятельностью, выполняет функции арбитра между гражданином и органом исполнительной власти.

Назначение судебной системы состоит не только в эффективной защите граждан и их объединений, но и в контроле за деятельностью органов исполнительной власти. Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами, выражающийся в возможности "безвластного" субъекта обжаловать действия и решения должностных лиц, нарушающих его права, в том числе обжаловать нормативные акты. На сегодняшний день жалобы граждан (образований граждан) на действия и решения органов исполнительной власти (их должностных лиц) рассматриваются судами по правилам гражданского или арбитражного судопроизводства. Таким образом, установлен гражданско-процессуальный и арбитражно-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, с учетом особенностей производства по данной категории дел. Такое положение не может считаться оправданным в свете положений ст. 118 Конституции РФ, определившей самостоятельную форму для разрешения административно-правовых споров: административное судопроизводство. К сожалению, приходится констатировать отсутствие надлежащего оформления данного вида судопроизводства и обеспечения его традиционными и обязательными для специальной ветви судебной власти атрибутами, т.е. специальными судебными органами, особой процессуальной формой разрешения дела, собственной компетенцией, необходимыми юрисдикционными полномочиями, оптимальной структурой и соответствующей законодательной основой.

Порядок судебного производства по административно-правовым спорам обладает существенной спецификой по сравнению с гражданскими и арбитражными спорами. Несмотря на общие корни судебного производства, существенные особенности административного процесса выделяют его в обособленную ветвь. Однако многие институты гражданского судопроизводства находят отражение в институтах административного процесса: это момент органической связи судопроизводства в целом. При этом административный юрисдикционный процесс обладает существенными особенностями, которые не позволяют ему существовать в гражданско-процессуальной и арбитражно-процессуальной формах:

облегченный доступ гражданина к правосудию путем установления специальных процессуальных сроков обращения в суд, порядка подготовки дела к рассмотрению и самого рассмотрения дела;

оказание помощи гражданину в составлении обращения (административного иска или жалобы) в суд;

инквизиционная следственная роль суда (истребование необходимых доказательств и документов, которые недоступны гражданину), осуществление судом иных мер по собственной инициативе;

возложение бремени доказывания на орган администрации.

Субъекты административного юрисдикционного процесса являются сторонами - истцом (заявителем) и ответчиком, однако принцип равенства этих сторон, характерный для гражданского и арбитражного процессов, в административном процессе проявляется с определенными особенностями. Так, в гражданском процессе сторонами в спорном правоотношении являются два субъекта, которых характеризует не только процессуальное равенство, но и тождество в распределении обязанностей доказывания. При рассмотрении административных дел в связи с обжалованием в суде действий (актов) органов власти обязанность давать объяснения своим действиям, отвечать на обвинения другой стороны, давать объяснения как в устной, так и в письменной форме лежит в основном на органе исполнительной власти (должностном лице). "Безвластный" субъект (гражданин, юридическое лицо) выступает в таком процессе как сторона, которая дает отрицательную оценку действиям другой стороны (ответчика) и требует от суда подтверждения этой оценки.

Сроки судебного рассмотрения и разрешения административного дела должны быть, по нашему мнению, максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, - приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантией прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы. Гарантией защиты интересов государства и прав гражданина или юридического лица является установление специального правила по срокам исполнения решения по административному делу (закрепленное законодателем правило о немедленном и обязательном (безусловном) вступлении решения по такому делу в законную силу). При этом резолютивная часть не может содержать указания на действия, присущие органам исполнительной власти. Так, в судебном решении не может быть требование об отмене акта органа исполнительной власти или местного самоуправления. В полномочия судебного органа должно входить лишь требование признания неправомерного акта недействительным, что должно означать его безоговорочную отмену, влекущую соответствующие правовые последствия.

Положение ответчика (должностного лица) в административном процессе в целом значительно сложнее положения истца, хотя их процессуальный статус одинаков. Равноправие ответчика заключается в том, что все процессуальные средства, которыми располагает "безвластный" субъект для поддержания своего иска, в равной мере предоставлены и "властному" субъекту. Ответчик может также задавать вопросы, высказывать свое мнение по поводу иска. Но это процессуальное равноправие не означает полного тождества сторон. В этом отношении административный процесс в суде приближается больше к уголовному процессу, нежели к гражданскому. В досудебном юрисдикционном процессе необходимо истребование личных объяснений у должностного лица по поводу оспариваемых действий, в судебном эта стадия дисциплинарного (служебного) расследования отсутствует. Здесь лишь дается судебная оценка поведению сторон спорного правоотношения.

В процессе судопроизводства по административным делам суд может истребовать, рассмотреть и исследовать письменные объяснения должностного лица. Правила ныне действующих ГПК РФ и АПК РФ допускают рассматривать в качестве доказательств письменные показания. Письменное объяснение в процессе, как правило, оглашается целиком в стадии судебного разбирательства, и другая сторона, а также ее представители могут высказывать свои соображения по поводу его содержания. При этом суд может предложить ответчику ответить на вопросы по поводу отдельных деталей письменного объяснения. В настоящее время в практике достаточно часто имеют место случаи, когда крайне затруднительно получить устные объяснения ответчика, и суду неизбежно приходится рассматривать письменные объяснения. По этой причине особую значимость приобретают правила получения и исследования письменных объяснений. Получение таких объяснений от должностного лица представляет собой особую процедуру. В этих объяснениях должностное лицо фактически вынуждено представить аргументы, подтверждающие обоснованность (а нередко и целесообразность) принятия того или иного нормативного акта.

Доказательства, а также процесс их собирания в административном процессе имеют свои особенности. При рассмотрении дела об административном правонарушении во внесудебном порядке используются преимущественно документальные, письменные доказательства, а в судебном производстве или при рассмотрении жалобы на постановление по делу об административном правонарушении вышестоящим органом могут быть привлечены в качестве доказательств свидетельские показания, проведены экспертизы. Несмотря на то что именно при рассмотрении дела уполномоченным органов исполнительной власти исследуются первичные доказательства, в том числе проводится осмотр места происшествия, основной массив доказательной базы состоит из письменных доказательств. Такое положение приводит к незаслуженному умалению значения иных видов доказательств.

Современное российское процессуальное законодательство базируется на бумажной форме документов. Однако современные реалии требуют от участников экономических отношений большего использования электронно-цифровых технологий. Поэтому нам представляется обоснованным и своевременным предложение о признании электронной формы доказательств в качестве самостоятельного вида доказательств. По отношению к электронным документам установлены определенные ограничения для использования их в качестве доказательств. Так, электронные документы могут быть использованы в качестве доказательств только в случаях и порядке, установленных федеральным законом, иными нормативными правовыми актами или договором (ч. 3 ст. 75 АПК РФ).

В процессе разбирательства и принятия судебным органом решения по делу выясняется только один вопрос: является рассматриваемое решение органа исполнительной власти законным или незаконным. Вопросы индивидуальной вины и индивидуальной ответственности отдельных членов органа исполнительной власти судом не решаются. Суд, если есть основания, устанавливает в данном случае коллективную вину. Неправильное решение органа в отличие от аналогичного решения должностного лица может свидетельствовать о дефектах в работе всего аппарата управления, принимавшего решение. Решение должностного лица, принятое единолично, характеризует только это лицо. Незаконное решение органа исполнительной власти, ущемляющее права гражданина, подрывает авторитет государства и негативно сказывается на всей действующей системе органов исполнительной власти. Таким образом, ответственность за неправомерное решение в данном случае наступает в связи с отрицательной оценкой судом действий органа (администрации, комиссии). Данная отрицательная оценка должна влечь отмену незаконного решения, поэтому и адресуется органу исполнительной власти в целом.

Судебное решение по административному делу является актом, венчающим оценку истца, прокурора и других участников процесса. В нем отражается вся предшествующая деятельность по исследованию и оценке доказательств. Путем вынесения решения ставится точка в споре между сторонами, и их взаимоотношения получают определенность. Судебное решение складывается из двух элементов: подтверждения судом наличия или отсутствия субъективного права истца; требования суда, обращенного к сторонам, ко всем другим лицам и государственным органам.

Правомерные действия государственного органа - это действия самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные же действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, "приписываются" самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, неправомерное решение такого органа превращает каждого принимавшего участие в выработке и принятии решения в проводника собственной воли, в виновное лицо. Важное значение в таких случаях имеют акты судебного реагирования в форме частных определений, так как информацией, содержащейся в таком определении, должен воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на виновных лиц и применить к ним дисциплинарные и другие меры правового воздействия.

В настоящее время разработан пакет документов, направленных на создание и надлежащее функционирование административных судов. Такие суды станут дополнительным механизмом защиты прав граждан и их объединений во взаимоотношениях с органами власти, своего рода дополнительной инстанцией, контролирующей действия органов исполнительной власти. По сути, административная юстиция есть судебный контроль за деятельностью публичной администрации в ее взаимоотношениях с гражданами и организациями граждан. Таким образом, с началом функционирования административных судов возрастет ответственность органов исполнительной власти за надлежащее выполнение возложенных на них функций.

Проблема формирования и организации деятельности административных судов широко обсуждается в научных кругах. Дискуссии по этому вопросу постоянно возникают и носят характер обсуждения наболевшей проблемы. О том, как организовать систему административных судов, как распределить подведомственность между судебными органами Российской Федерации, спорят виднейшие российские ученые. Однако для всех участников такой дискуссии очевидно, что для создания и функционирования специализированных административных судов необходима надлежащая законодательная база.

Задача по формированию такой базы, в том числе законодательного акта, регулирующего процедуру функционирования административных судов, стоит перед научными учреждениями и органами законодательной власти с момента принятия Конституции РФ. Необходимость разработки и принятия акта административного судопроизводства обусловлена конституционным положением "Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства" (ч. 2 ст. 118).

Невозможно существование и функционирование административных судов (или соответствующих подразделений в рамках действующей судебной системы) без специализированного акта, определяющего основы административного судопроизводства, устанавливающего единые правила и принципы, регламентирующего особенности производства на каждой стадии административного процесса. Именно на решение указанных задач направлен проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве".

Однако формирование системы административно-процессуальных норм административного судопроизводства потребует серьезного критического анализа действующего процессуального законодательства России. Очевидно, что отсутствие единой концепции в формировании такой системы приведет к противоречиям положений нескольких законодательных актов. Процессуальные нормы, регламентирующие порядок производства по административным делам, расположены в АПК РФ, ГПК РФ и КоАП РФ. Включение в эту систему акта административного судопроизводства неизбежно влечет необходимость определения его места в этой системе.

В настоящий момент недостаточно определенным представляется решение вопроса об отнесении дел об административных правонарушениях к компетенции административных судов. С нашей точки зрения, именно с целью их надлежащего разрешения такие суды и создаются. В постановлении Конституционного Суда РФ от 28 мая 1999 г. N 9-П сказано: "Действующее законодательство об административных правонарушениях предусматривает, что суды (судьи) в рамках осуществления административного судопроизводства наделены полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях и привлечению к административной ответственности"*(10). Таким образом, проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве" и проект Кодекса административного судопроизводства вступают в явное противоречие с положениями указанного постановления Конституционного Суда РФ, не относя рассмотрение и разрешение дел об административных правонарушениях к компетенции создаваемых административных судов.

В связи с формированием нового законодательного акта возникает и другой вопрос. Порядок обжалования постановлений по делу об административном правонарушении, определяемый актом административного судопроизводства, должен быть согласован с действующим Кодексом РФ об административных правонарушениях. Более того, существование единовременно таких правил представляется нецелесообразным. Налицо дублирование положений в двух законодательных актах. Такая коллизия может быть устранена посредством инкорпорации соответствующих норм из КоАП РФ в новый акт судебного производства. Инкорпорации в новый акт, с нашей точки зрения, подлежат также отдельные нормы ГПК РФ и АПК РФ, поскольку при передаче дел, возникающих из публично-правовых отношений, в компетенцию административных судов суды общей юрисдикции и арбитражные суды перестанут выполнять функции арбитра при решении споров административно-правового характера.

Формируя систему норм, регламентирующих судебную защиту гражданина во взаимоотношениях с публичной властью, следует учитывать уже устоявшиеся принципы рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений в судебных органах. Основной закон Российской Федерации определил первостепенные требования к осуществлению правосудия. Учитывая высокие международно-правовые стандарты отправления правосудия, Конституция РФ закрепила таковыми: гласность, состязательность и равноправие (ст. 123), равенство всех перед законом и судом (ст. 19), принцип независимости судебной власти (ст. 120.) Данные принципы получают отражение во всех видах судебных производств. Рассмотрим особенности реализации этих принципов в административном судебном процессе.

Положения конституционных принципов отправления правосудия - законность, равенство всех перед законом и судом, гласность, состязательность и равноправие - отражают высокие мировые стандарты. В этих положениях реализованы принципы отправления правосудия, закрепленные Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод, Международным пактом о гражданских и политических правах. Являясь частью правового поля Российской Федерации, положения указанных международно-правовых актов составляют основу функционирования судебной системы России, в том числе системы административного судопроизводства. Указанные принципы, по нашему мнению, раскрывают существо права на справедливое судебное разбирательство, закрепленное ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(11), которое охватывает своим содержанием справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона. Для административного судопроизводства указанные правила являются обязательными и служат базисом дальнейшего развития, равно как гражданского и уголовного судопроизводства.

Однако особенности административного судопроизводства обусловливают и определенную специфику реализации указанных принципов. Для административно-юрисдикционного процесса особую актуальность приобретает принцип независимости судебной власти, поскольку предметом судебного разбирательства являются акты органов исполнительной власти, а также действия и решения их должностных лиц. Данный принцип базируется на положениях ст. 1 Конституции РФ, закрепившей независимость судебной, законодательной и исполнительной властей. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" также отмечает независимость судебной власти как основополагающий принцип организации судебной системы*(12).

Принцип гласности (открытого рассмотрения дела) при рассмотрении административно-правового спора должен быть гарантирован не только открытым слушанием дела и свободным доступом на судебное заседание (за исключением отдельных категорий разбирательств, слушание по которым может проводиться закрыто в соответствии с Федеральным законом (ст. 123 Конституции РФ, ст. 9 Закона "О судебной системе Российской Федерации"), но и опубликованием решений по таким делам в печатных изданиях для ознакомления широкого круга лиц. По нашему мнению, именно отсутствие возможности ознакомления с решениями судебных инстанций районного уровня становится препятствием к реальному использованию своих прав гражданином во взаимоотношениях с публичной властью. Возможно, одним из путей решения данной проблемы станет формирование обзоров решений районных судов по административно-правовым спорам или опубликование таких решений в средствах массовой информации, не носящих профильный, специализированный характер. В таком случае издатель вынужден будет производить определенную "выборку" из общего количества решений по административным спорам. Но даже выборочное опубликование (например, по видам споров), по нашему мнению, позволит достичь эффекта в сфере осведомления населения о принимаемых решениях, а следовательно, о возможностях и путях защиты своих прав в отношениях с публичной властью. В свою очередь, такие действия повысят доверие к судебным органам и обеспечат реализацию принципа гласности в административно-юрисдикционном процессе.

Несмотря на закрепление принципа равенства сторон в административном судопроизводстве, данный принцип не следует отождествлять с аналогичным в гражданском и арбитражном процессах. Отличие принципа равенства сторон в административном судебном процессе заключается в наличии нескольких факторов. Прежде всего, это возложение бремени доказывания на сторону, обладающую государственно-властными полномочиями (т.е. на ответчика). В данном случае не может быть применимо общее правило распределения обязанностей доказывания. Такое положение следует рассматривать в качестве важной гарантии для субъектов, не наделенных государственно-властными полномочиями. Органы публичной власти обладают значительно большим комплексом возможностей для формирования надлежащей доказательной базы в отличие от гражданина или юридического лица. Равноправие сторон как принцип административного судопроизводства "попирается" активностью суда и наделением его правомочиями по оказанию содействия гражданину в представлении и сборе доказательств. Данное положение "уравновешивает" исходно неравное положение истца и ответчика, но заведомо ставит суд в положение инквизитора, не связанного доводами сторон.

Активная роль суда позволяет говорить о "судебном руководстве процессом". Следует заметить, что равенство сторон в процессе судопроизводства в целом нельзя рассматривать как противостояние одной стороны другой и абсолютную пассивность суда. Судебный процесс (в том числе по административным делам) предполагает определенную активность суда. Процесс есть совместная деятельность, взаимодействие суда и сторон; никаким усилиями мысли ее нельзя превратить в одностороннюю деятельность только сторон, которую пассивно созерцал бы суд. Фактически суд является самостоятельным автономным субъектом, действия которого составляют предмет самостоятельного рассмотрения. В противном случае невозможно было бы представить ситуацию обжалования судебных решений, так как суд не осуществлял бы принятие самостоятельных решений, а его действия отражали бы волю участвующих в споре сторон. В то время когда воля сторон, участвующих в споре, является лишь толчком, инициативой для самостоятельных действий судебного органа по принятию решения. Таким образом, равенство сторон в административно-юрисдикционном процессе следует понимать как равенство возможностей для реализации предоставленных законом прав истцу и ответчику.

С другой стороны, значительным подкреплением принципу равноправия сторон служит принцип национального языка судопроизводства, обеспечивающий равный доступ к правосудию независимо от степени владения государственным языком. В условиях многонационального государства право получения услуг переводчика в административно-юрисдикционном процессе представляется необходимым и целесообразным. Однако обоснованными являются и исключения, которые установил Закон "О судебной системе Российской Федерации" в отношении национального языка производств. Так, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и иные арбитражные суды РФ, Верховный Суд РФ, а также военные суды осуществляют отправление административного правосудия исключительно на русском языке*(13).

Важной составляющей судебного механизма защиты в отношениях с публичной властью является принцип непосредственности. Суд юридически разбирает решение коллективного органа, но организационно и фактически (с точки зрения противостояния гражданину) выслушивает конкретного административного работника - представителя органа власти. И в этом процессе право "безвластного" субъекта на административный иск корреспондирует с обязанностью "властного" субъекта дать личные объяснения по поводу решения и также лично подвергнуться оценивающему воздействию со стороны субъектов процесса. Иначе говоря, в данном процессе проявляется принцип непосредственности, выражающийся в личном общении суда с истцом и ответчиком.

Принципом организации административного судопроизводства является и положение об обязательном исполнении судебных постановлений, вступивших в законную силу, закрепленное в ст. 3 Закона "О судебной системе Российской Федерации". Данное положение составляет основу деятельности всех органов государственной власти, в том числе судебных. В противном случае подрывается основа функционирования государственной власти в целом.

Указанные принципы являются общими. В качестве специальных принципов можно было бы указать:

принцип презумпции легитимности действий субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями. Обозначенный принцип можно было бы выразить в следующем положении: каждое неустранимое сомнение, возникающее при оценке доказательств по административному делу, трактуется в пользу заинтересованного лица. Данное положение направлено на "уравнивание" положения истца и ответчика в административно-юрисдикционном процессе. Этот принцип отражает современные правовые модели взаимодействия органов государственной власти и граждан (их объединений): до 90-х годов XX в. признавалась презумпция правоты действий или бездействия государственных органов. Изменение подхода к определению легитимности действий государственных органов требует и надлежащего правового оформления;

принцип немедленного вступления в законную силу решения по административному делу. Необходимость введения данного принципа обусловлена спецификой рассматриваемого спора. В случае обжалования акта органа управления, нарушающего права и свободы граждан, правовые последствия действия такого акта необходимо минимизировать. Более того, представляется целесообразным в дальнейшем установить правило о приостановлении действия обжалуемого акта в случае подачи соответствующей жалобы гражданина.

К специальным принципам можно отнести и принцип экономичности административного судебного процесса, заключающийся в установлении "льготных" (по сравнению с иными категориями судебных дел) режимов по оплате государственных пошлин. Преимущество административного судопроизводства заключается в том, что сторона, обжалующая решение органа государственной власти, не должна нести значительные судебные расходы. При экономичности спора с публичной властью административное судопроизводство становится востребованным. Другой стороной данного принципа является оперативность рассмотрения и разрешения дела. К сожалению, по некоторым категориям дел закреплена возможность проведения административного расследования. Таким образом, законодатель несколько ограничил оперативность рассмотрения дела. Однако в целом оперативность остается одним из базовых положений отправления правосудия по административным делам.

Некоторые специалисты в системе специальных принципов выделяют принцип полноты и всесторонности исследования дела. С нашей точки зрения, данный принцип является общим для всех видов судебных производств. Очевидно, что каждое дело (в том числе административное, гражданское, арбитражное) должно быть рассмотрено надлежащим образом, т.е. полно и всесторонне.

Таким образом, нам представляется, что в акте административного судопроизводства должен получить отражение принцип справедливого судебного разбирательства, закрепленный в ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод*(14). Реализация данного принципа является первоочередной задачей в связи с вступлением России в Совет Европы и последующей необходимостью приведения национального законодательства в соответствие с европейскими стандартами. В акте административного судопроизводства должны найти отражение и современные научные подходы к особенностям правового положения участников административного процесса, права на обжалование, особенностям института представительства, особенности рассмотрения дела и выяснения обстоятельств дела (в том числе активная "инквизиционная" роль суда), особенности принятия решения по административному делу. Внимание законодателя должно быть уделено и унификации терминологии акта административного судопроизводства с иными процессуальными актами России. Таким требованиям отвечает проект Федерального конституционного закона "Об административном судопроизводстве".

Несмотря на общую положительную оценку данного проекта серьезные замечания, высказанные при его обсуждении и последующих комментариях специалистов, дают основания говорить о необходимости продолжения работы над его положениями. Однако деятельность по формированию и развитию законодательной базы административного судопроизводства, как и административного процесса в целом, заслуживает самых положительных отзывов. Развитие данной отрасли законодательства направлено на создание реальных институтов защиты прав и законных интересов граждан в их взаимоотношениях с органами публичной власти. В то же время эта отрасль законодательства направлена на упорядочивание отношений граждан и их объединений с властными структурами.

Особое место в механизме процессуальной правовой защиты граждан в отношениях с публичной властью занимает прокурор. Прокуратуре отведена роль особой ветви "защитного механизма", поскольку именно на этот орган возложена функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе в отношениях с органами публичной власти (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации")*(15). Мы не можем исключить прокурора от участия в административном процессе, поскольку на него законом возлагается защита прав и свобод граждан и надзорные полномочия в сфере обеспечения их прав и свобод. Такой подход к деятельности прокурора основан на мировом опыте функционирования института прокуратуры. Так, участие прокурора во французском и польском административном процессах является обязательным, его заключение по делу слушается перед вынесением решения.

Специфика административно-правовых споров порождает необходимость привлечения независимой инстанции для проверки соблюдения правильности ведения процесса (в широком смысле - соблюдения прав и свобод участников процесса). Деятельность прокуратуры по надзору за соблюдением законности в административно-юрисдикционном процессе не только выявляет ошибки правоприменителей, но и способствует их незамедлительному устранению. Являясь самостоятельной, независимой инстанцией прокурор зачастую действует более оперативно и эффективно, чем иные правозащитные органы. По этой причине число обращений к прокурору значительно превышает число подаваемых в суд заявлений.

В результате осуществления надзорной деятельности прокуратуры выявлены основные нарушения в процессе производства по делам об административных правонарушениях, в том числе недостаточное исследование доказательной базы по делу об административном правонарушении, рассмотрение дела лицом, не уполномоченным на это. Такие нарушения наглядно демонстрируют необходимость участия прокурора в производстве по административным делам в целях обеспечения гарантий соблюдения процессуальных прав иных участников.

Прокурор как защитник интересов граждан в их отношениях с публичной властью обладает широким комплексом полномочий. Прокурору предоставлено право беспрепятственного доступа на территорию и в помещения федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, в органы управления коммерческих и некоммерческих организаций, а также право требовать предоставления материалов, документов, сведений, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов, право проведения проверок по поступившим материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций*(16). Таким образом, прокурор обладает возможностями для выявления всех обстоятельств дела. В случае подтверждения факта нарушения прокурор вправе принять надлежащие меры по пресечению нарушений законности: самостоятельно возбудить производство по делу об административном правонарушении или предъявить соответствующий иск в судебные инстанции, а также своим постановлением освободить лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию несудебными органами, опротестовать незаконный акт путем обращения в судебные органы с целью признания таких актов недействительными, а также вносит представление об устранении нарушении закона. Такие полномочия позволяют воздействовать на органы публичной власти и реально содействовать соблюдению принципа законности в осуществлении органами публичной власти их деятельности.

Прокурор не только выявляет факты нарушений, но и осуществляет деятельность по их устранению. Так, выявив несоответствие положений отдельного нормативного правового акта (или ненормативного правового акта) федерального министерства, агентства, службы и иных федеральных органов исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, закону, прокурор вправе обратиться в суд за признанием такого акта недействующим (п. 1 ст. 52 АПК РФ). При этом для прокурора не имеет значения факт конкретного нарушения таким актом прав и свобод отдельного гражданина (или юридического лица). Оспаривается правовая природа самого акта - его соответствие праву. Очевидно, что в данном процессе фактически будут применены административно-процессуальные нормы, регламентирующие особенности рассмотрения данной категории дела. К сожалению, формально производство будет совершаться в соответствии с актом арбитражного судопроизводства. Участие прокурора в разбирательстве такого дела представляет собой принципиальную возможность рассмотрения правовой природы принятого акта и выяснения вопроса о его соответствии праву Российской Федерации, поскольку прокурор - единственный участник производства, на которого не возложена обязанность доказывания факта нарушения прав и свобод положениями отдельного нормативного (ненормативного) правового акта. Такое положение представляется существенным преимуществом прокурора как истца. Более того, прокурор вправе действовать в интересах неопределенного круга лиц, что также позволяет ему рассматривать значительное количество нормативных (ненормативных) правовых актов с точки зрения их соответствия положениям действующего российского законодательства. В свою очередь, такой надзор за законностью при принятии правовых актов служит цели формирования надлежащего правового поля Российской Федерации и исключения из него недоброкачественных актов, способствующих нарушению прав и свобод отдельных граждан (или их объединений).

Представляет интерес проблема соотношения процессуальных положений АПК РФ и ГПК РФ в части обжалования прокурором нормативных или ненормативных актов органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Так, к компетенции арбитражных судов отнесены нормативные (ненормативные) правовые акты, которые затрагивают права и законные интересы организаций и индивидуальных предпринимателей в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (п. 1 ст. 52 АПК РФ). В то же время на суды общей юрисдикции возложена обязанность рассмотрения заявлений прокурора, поданных в интересах граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации и ее субъектов (п. 1 ст. 45 ГПК РФ).

С нашей точки зрения, необходимо четко обозначить критерии принятия арбитражным судом заявлений прокурора:

1) оспариваемые акты не соответствуют законам и иным нормативным правовым актам: каждый нормативный (ненормативный) правовой акт не должен противоречить закону либо нормативному правовому акту, а кроме того, должен быть издан в рамках компетенции органа (должностного лица). Данное положение логически следует из положений ст. 120 Конституции РФ, которая указывает, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом;

2) оспариваемые акты нарушают права и законные интересы организаций и граждан. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Статья 46 Конституции РФ гарантирует каждому защиту его прав и свобод. Арбитражные суды в соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации", разбирая споры, решают следующие задачи:

а) осуществляют защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;

б) содействуют укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поэтому арбитражный суд при рассмотрении индивидуально-конкретного дела, возникшего из административного правоотношения, должен установить, нарушено ли право субъекта в связи с принятием индивидуального акта. В случае если в арбитражном суде был установлен факт нарушения, суд дает правовую оценку действиям или решению органа исполнительной власти (должностного лица) и принимает решение, восстанавливающее нарушенные права и законные интересы. Однако признавая акт недействительным, арбитражный суд не может его отменить, поскольку арбитражный суд как орган правосудия такими полномочиями не наделен. В случае признания арбитражным судом акта недействительным нарушенное этим актом право может быть согласно ст. 13 Гражданского кодекса РФ (далее - ГК РФ) восстановлено либо защищено иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ. Тем не менее вопрос об исключении арбитражных судов и (или) судов общей юрисдикции из системы органов, рассматривающих и разрешающих административные дела, неоднократно ставился в науке. И одной из причин такого положения является именно нечеткое разграничение компетенции между арбитражными судами и судами общей юрисдикции. Думается, что с формированием системы органов административной юстиции и передачи им всех административных дел (включая дела об оспаривании положений нормативных (ненормативных) правовых актов, дела по заявлениям и жалобам граждан, дела об административных правонарушениях и др.) проблема соотношения компетенции арбитражных судов и судов общей юрисдикции потеряет свою актуальность. Однако проект закона "О федеральных административных судах Российской Федерации", а также проекты актов об административном судопроизводстве, к сожалению, не решают указанную проблему.

При определении компетенции органов прокуратуры по реализации функций надзора за соблюдением законности в сфере управления необходимо четко представлять предметы надзора. Однако действующее законодательство не дает четких ответов на вопросы о предмете надзора со стороны прокуратуры. Так, Закон "О прокуратуре Российской Федерации" в ст. 21 предметом надзора определяет соответствие законам правовых актов федеральных министерств, государственных комитетов, служб и иных федеральных органов исполнительной власти. Допустимо ли, исходя из указанной формулировки, сделать вывод о возможности осуществления надзора в отношении актов Правительства РФ как иного федерального органа исполнительной власти? Думается, неоднозначность такой формулировки порождает положительный ответ. В данном случае необходимо соотносить компетенции Конституционного Суда РФ и судов общей юрисдикции. В соответствии с ст. 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"*(17) именно в компетенцию Конституционного Суда РФ входит разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Правительства РФ. Однако в случае если прокурор подвергает сомнению соответствие акта Правительства РФне Конституции РФ, а федеральному закону или закону РФ, прокурор может обратиться в суд общей юрисдикции за разрешением такого спора. Подобное толкование основано на определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда, РФ допустившего возможность обжалования прокурором положений конституций и уставов субъектов Федерации в случае их несоответствия федеральному закону*(18). Используя расширительное толкование, можно сделать вывод о распространении аналогичных положений на акты Правительства. РФ

По нашему мнению, спорными представляются следующие особенности арбитражного и гражданского судопроизводства касательно положения прокурора в административных делах. Оспаривание положений в порядке арбитражного судопроизводства законодателем не связывается с невозможностью реализации подобного права субъектом, права которого нарушены актом. В то же время в порядке гражданского судопроизводства акты могут быть оспорены только в том случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Обоснована ли такая позиция законодателя? С нашей точки зрения, при рассмотрении дела с участием органов публичной власти гражданин находится "не на равных".

Участие прокурора независимо от возможностей такого участия со стороны гражданина способствовало бы пресечению нарушений со стороны органов власти. Обладая необходимыми знаниями, комплексом полномочий по выявлению фактических обстоятельств дела, прокурор мог бы повлиять на решение органа исполнительной власти на стадии внесудебного рассмотрения и в суде. Таким образом, сократилось бы не только количество обращений в суд, но и ошибки граждан, которые совершаются в связи с незнанием процессуальных прав и законодательства. В то же время прокурор не обязан указывать в заявлении, в чьих именно интересах он обращается в суд (ст. 251 ГПК РФ). В определении судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФбыло подчеркнуто, что прокурор не обязан указывать в заявлении на лиц, в интересах которых обращается в суд. С какой целью в таком случае ГПК РФ в ст. 45 указывает на возможность обращения в защиту интересов гражданина только в предусмотренных данной статьей случаях? Представляется целесообразным внести соответствующие изменения в положения ГПК РФ с целью приведения в унифицированное состояние положений, касающихся представления прокурором заявлений в интересах третьих лиц.

Справедливо выделяются четыре метода надзора за соблюдением законности, применяемых в работе прокуратуры:

проверка исполнения законов поднадзорными объектами;

проверка правовых актов и действий должностных лиц;

участие в заседаниях федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления;

изучение и обобщение сведений о нарушениях законности, поступающих в прокуратуру или публикуемых в средствах массовой информации.

Принятие мер в соответствии с результатами работы прокурора в указанных направлениях способствует укреплению законности, соблюдению процессуальных гарантий, предоставленных законом гражданам и их объединениям.

Выявляя особенности процессуального положения прокурора в административно-юрисдикционном процессе, следует отметить его равнозначное положение как во внесудебном рассмотрении и разрешении дела, так и в судебном. Фактически прокуратура является самостоятельной независимой ветвью государственной власти, при этом выполняя функцию, характерную для органа управления. Речь идет о функции контроля. Контроль за соблюдением режима законности (в том числе органами исполнительной власти) носит не управленческий, а надзорный характер независимой инстанции. Во внесудебном административном юрисдикционном процессе прокурор является весомой фигурой. Обращение к прокурору может стать одной из форм скорейшего решения конфликта. Оценка действий должностного лица органа исполнительной власти, данная прокурором на "административной" стадии конфликта, может сыграть решающую роль в его развитии.

Так, при выявлении несоответствия положений акта органа исполнительной власти федеральному закону прокурор направляет протест в соответствующий орган. Протест подлежит рассмотрению в течение десяти дней с момента его поступления органом, принявшим такой акт. Очевидно, что при положительном результате рассмотрения протеста возможные негативные последствия действия такого акта будут минимизированы и акт будет исключен из правового поля Российской Федерации. Таким образом, участие прокурора во внесудебном административно-юрисдикционном процессе может повлечь отсутствие стадии судебного рассмотрения дела. Представляется, что деятельность прокурора имеет принципиальное значение в свете перегруженности судов и необходимости самостоятельного "административного" разбирательства многих административно-правовых споров.

На стадии судебного разбирательства административного дела участие прокурора также имеет большое значение. Оценка действий должностного лица, данная прокурором, играет важную роль в формировании решения суда по разбираемому делу. Прокуратура призвана осуществлять надзор за законностью действий и решений органов исполнительной власти. Поэтому ее оценка может быть более компетентной. Думается, что "безвластный" субъект может успешнее решить свой спор с участием прокурора в производстве по административным делам, особенно тогда, когда предположение о "дефектности" акта или действия органа исполнительной власти подтверждается аналогичной оценкой действий должностного лица прокуратурой. При анализе деятельности прокурора при разрешении споров данной категории необходимо учитывать и мировой опыт функционирования института прокуратуры. Такое положение представляется оправданным с учетом специфики существа рассматриваемого спора.

Прокурору отведена активная роль в судебном административном юрисдикционном процессе, в том числе при участии в рассмотрении административного дела судом общей юрисдикции, что подчеркивается обязанностью реагировать на ошибки судебных инстанций при рассмотрении отдельных дел, указанной Генеральной прокуратурой. РФ Справедливо отмечается необходимость своевременного реагирования на ошибки судов. Прокурор обязан приносить апелляционные представления на незаконные решения мировых судей и кассационные представления на решения всех судов в Российской Федерации, принятые по первой инстанции, при наличии оснований, предусмотренных ГПК РФ. В целом участие прокурора в судебном административном юрисдикционном процессе (в судах общей юрисдикции) может быть реализовано посредством обращения в суд с заявлением, путем вступления в процесс для дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью, а также в иных случаях, в целях осуществления возложенных на него полномочий или путем подачи апелляционных представлений на решения мировых судей, кассационных представлений на не вступившие в законную силу решения суда и надзорных представлений на вступившие в законную силу судебные постановления, за исключением судебных постановлений Президиума Верховного Суда, РФ если в рассмотрении указанных дел участвовал прокурор.

Статистические данные демонстрируют эффективность участия прокуратуры в производстве по административным делам, в частности в арбитражных судах. За шесть месяцев 2004 г. прокурорами были направлены на рассмотрение арбитражных судов 3930 исков (заявлений), при непосредственном участии прокурора были рассмотрены 3266 исков (заявлений). При этом решения судов в 99 процентах дел основывались на заключениях прокуроров. В течение указанного периода принесено более 400 апелляционных и кассационных жалоб и предложений, а также представлений о надзорном опротестовании и надзорных протестов, 56 процентов которых признаны законными и обоснованными и удовлетворены вышестоящими арбитражными судами, в том числе и Президиумом Высшего Арбитражного Суда. РФ Такие показатели демонстрируют эффективность деятельности прокуратуры.

Особое место в правовом механизме защиты прав граждан во взаимоотношениях с публичной властью занимает уполномоченный по правам человека, задачей которого является рассмотрение жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе*(19). Уполномоченный по правам человека является "самостоятельной единицей" в системе защиты прав граждан. Его деятельность сконцентрирована на создании эффективной системы взаимодействия гражданина и органов публичной власти. Надлежащая деятельность уполномоченного по правам человека составляет признак правового государства, в котором налажен диалог власти и гражданина. Особенную актуальность такой диалог приобретает в случаях, когда выявлен факт нарушения прав гражданина или он не согласен с решением по его делу, принятым административным органом.

Круг полномочий данного субъекта по своему содержанию представляется адекватным поставленной задаче - охране прав и свобод гражданина в связи с его несогласием с принятым решением. Так, уполномоченный по правам человека вправе запрашивать необходимую информацию, беспрепятственно посещать помещения государственных органов, получать объяснения должностных лиц и пр.*(20) Представляется, что деятельность уполномоченного во многом схожа с деятельностью апелляционных инстанций. Однако его деятельность значительно более оперативна.

Динамика общественных отношений в современном государстве позволяет сделать вывод о значительном перегрузе "бюрократических" инстанций, государственных органов и структур. В таком обществе отдельно взятый гражданин далеко не всегда может ориентироваться в огромном количестве актов государственных органов, в том числе затрагивающих его, гражданина, интересы. Тем более гражданину трудно противостоять органу публичной власти. Поскольку отношения между гражданином и публичной властью не могут содержать элементы свободы воли, в них необходимо "встроить" дополнительное звено - представителя, защитника интересов гражданина. В современном государстве такую роль выполняет уполномоченный по правам человека.

Институт уполномоченного по правам человека (омбудсмана) имеет многолетнюю историю. Данный институт имеется в активе 100 зарубежных государств. При этом задачи и цели формирования такого института и его функционирования являются едиными - охрана прав граждан. Такая функция уполномоченного по правам человека позволяет сделать справедливый вывод о нем как элементе "системы правопорядка в широком смысле".

Уполномоченный по правам человека дополняет своим функционированием иные формы процессуальной правовой защиты граждан в их взаимоотношениях с органами публичной власти. Все указанные нами ранее формы являются взаимодополняемыми. С нашей точки зрения, формирование системы процессуальных гарантий обеспечения реализации прав граждан и их объединений является задачей комплексного характера. И институт уполномоченного по правам человека гармонично вписывается в целостный механизм защиты прав граждан, представляя особую независимую инстанцию, механизм которой приводят в движение заявления или жалобы граждан, а также информация о фактах нарушения их прав и свобод.

Важной составляющей деятельности уполномоченного по правам человека в России является независимость от иных государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Уполномоченный при осуществлении своей деятельности не подотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам. Его независимость закреплена ст. 2 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"*(21). Однако для ее практической реализации необходимо предоставить уполномоченному гарантии его независимости. Такими гарантиями можно признать избрание на эту должность на пятилетний срок*(22) (ст. 10 Закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", подп. "д" п. 1 ст. 103 Конституции) РФ, закрепление неприкосновенности уполномоченного по правам человека*(23), а также отсутствие ограничения компетенции уполномоченного по правам человека в условиях чрезвычайных ситуаций или военного положения*(24). Таким образом, создана законодательная база для функционирования специализированного механизма, независимого от влияния исполнительной, законодательной, судебной ветвей государственной власти.

Ежегодно подводятся итоги деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Доклад уполномоченного подлежит официальному опубликованию и является резюме правозащитной деятельности за год. В докладе приводятся данные о рассмотрении уполномоченным по правам человека жалоб и обращений граждан. При этом наибольшее количество жалоб и заявлений содержат просьбу о защите личных (гражданских) прав граждан - 57,8 процентов от общего числа. Среди них жалобы на нарушение права на жизнь, на неприкосновенность личности, права на свободу от пыток, жестокого обращения, жалобы на действия милиции; на нарушение права на справедливое судебное разбирательство и права на равную защиту закона; на нарушения прав осужденных при исполнении наказания в виде лишения свободы; о нарушениях прав на гражданство, на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства. Несоблюдение экономических прав заявителей составляют предмет 16 процентов заявлений. Нарушение социальных прав граждан отражены в 24,2 процентов заявлений.

Следует обратить внимание на способы защиты прав граждан, которые вправе применять уполномоченный по правам человека. По своему содержанию они являются защитным механизмом, который необходим гражданину при обращении к уполномоченному за защитой от произвола органов публичной власти. Уполномоченный вправе запрашивать необходимую информацию от государственных органов, беспрепятственно входить на территорию и в помещения государственных органов, органов местного самоуправления получать объяснения должностных лиц, проводить самостоятельно или совместно с компетентными органами проверку деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, поручать компетентным государственным учреждениям проведение экспертных исследований и подготовку заключений по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы; знакомиться с уголовными, гражданскими делами и делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел*(25). Такая компетенция подчеркивает справедливость тезиса: "деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотр компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод". Уполномоченный по правам человека фактически является промежуточным механизмом защиты между гражданином и органом власти, восстанавливающим нарушенное право. Так, инициатором восстановления нарушенных прав гражданина может стать сам гражданин или сообщение в средствах массовой информации о массовых нарушениях прав и свобод граждан в Российской Федерации. В свою очередь, уполномоченный по правам человека осуществляет комплекс мероприятий, необходимых для инициализации процесса по восстановлению нарушенных прав. Однако окончательным "восстановителем" прав является судебный орган или иной орган государственной власти, в том числе орган, допустивший нарушение.

В литературе встречается мнение о необходимости формирования новых гарантий защиты прав граждан, создания новых институтов. К их числу относят Уполномоченного по правам детей. С нашей точки зрения, в существующем правовом поле Российской Федерации достаточно механизмов защиты граждан в отношениях с публичной властью. Главная задача всех ветвей государственной власти - заставить эти механизмы функционировать и выполнять возложенные на них задачи и функции. Тем не менее возможность некоторой модернизации существующих механизмов и приобретения новых функций государственных органов рассматривается как положительная тенденция, отвечающая требованиям времени.

Процессуальные правовые механизмы защиты прав граждан (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в отношениях с публичной властью реализуются двумя системами органов - судебными и внесудебными. Большая роль во внесудебной системе отводится органам исполнительной власти, прокурору, уполномоченному по правам человека в Российской Федерации. При этом реализация данных механизмов осуществляется посредством двух форм - судебным производством и внесудебным "административным". Дальнейшее развитие процессуальной системы, думается, должно происходить в следующих направлениях:

определение основных направлений развития законодательной базы, устанавливающей четкий порядок отправления правосудия по административным делам и внесудебный порядок рассмотрения административно-правовых споров (в том числе производство по делам об административных правонарушениях);

проведение систематизации административно-процессуальных норм;

создание системы судебных органов, осуществляющих административное судопроизводство;

укрепление процессуальных гарантий, обеспечивающих лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и дальнейшее повышение доверия к правосудию;

проведение дифференциации процессуальной формы и процедуры (обычной/упрощенной) в зависимости от категории административных дел.

Решение обозначенных проблем позволит создать в Российской Федерации эффективный процессуальный механизм защиты прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в сфере взаимоотношений с органами публичной власти. Реализация такого механизма позволит констатировать реализацию демократических принципов существования государства. Создание правовой базы повлечет снижение числа принимаемых неправомерных решений представителями органов государственной власти и позволит повысить качество и эффективность практической работы правоприменителей как судебных, так и внесудебных инстанций.

А.Ф. Ноздрачев,

заведующий отделом административного законодательства

Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор

Н.В. Сухарева,

кандидат юридических наук, доцент Московской

государственной юридической академии

В.И. Мельникова,

аспирантка ИЗИСП

"Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Ведомости СНД и ВССССР. - 1989. - N 22. - Ст. 416.

*(2) СЗ РФ. - 2002. - N 30. - Ст. 3012.

*(3) СЗ РФ. - 2003. - N 34. - Ст. 3396.

*(4) СЗ РФ. - 2004. - N 11. - Ст. 945.

*(5) СЗ РФ. - 2002. - N 46. - Ст. 4532.

*(6) СЗ РФ. - 2002. - N 30. - Ст. 3012.

*(7) СЗ РФ. - 2002. - N 1. (ч. I). - Ст. 1.

*(8) СЗ РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3301.

*(9) СЗ РФ. - 1995. - N 3. - Ст. 167.

*(10) СЗ РФ. - 1999. - N 23. - Ст. 2890.

*(11) СЗ РФ. - 2001. - N 2. - Ст. 163.

*(12) СЗ РФ. - 1997. - N 1. - Ст. 1.

*(13) СЗ РФ. - 1997. - N 1.- Ст. 1.

*(14) СЗ РФ. - 1998. - N 20. - Ст. 2143.

*(15) Ведомости СНД и ВС РФ. - 1992. - N 8. - Ст. 366.

*(16) Ведомости СНД и ВС РФ. - 1995. - N 8. - Ст. 366.

*(17) СЗ РФ. - 1994. - N 13. - Ст. 1447.

*(18) Бюллетень Верховного Суда РФ. - 2001.- N 6.

*(19) СЗ РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011.

*(20) Там же.

*(21) СЗ РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011.

*(22) Российская газета. - 1993. - N 237.

*(23) СЗ РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011.

*(24) Там же.

*(25) См. п. 1 ст. 23 ФКЗ от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" СЗ РФ. - 1997. - N 9. - Ст. 1011; подп. "д" п. 1 ст. 103 Конституции РФ // Российская газета. - 1993. - 25 дек.