Совершенствование системы правовой защиты национальных интересов в финансовой сфере (Н.В. Герасименко, "Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.)

Совершенствование системы правовой защиты
национальных интересов в финансовой сфере

Формирование стабильной финансовой системы, отвечающей новым условиям и факторам развития свободной рыночной экономики, создает необходимые предпосылки для укрепления государственности, защиты института частной собственности и суверенитета Российской Федерации. Однако для обеспечения независимости страны в рамках современного информационно-индустриального общества требуется проведение гибкой финансовой политики, направленной на соблюдение национальных интересов в условиях глобализации экономической деятельности.

Представляется, что в процессе становления единого политического и информационного пространства реформирование системы правовой защиты национального суверенитета может осуществляться по двум ключевым направлениям: борьба с криминализацией экономики и обеспечение ее инвестиционной привлекательности, включающей оптимизацию финансового и хозяйственного законодательства. При этом проводимая государственная политика - либеральная или консервативная - должна быть направлена на решение задачи капитализации экономики.

В настоящее время актуальная проблема в сфере обеспечения приоритета российских национальных интересов - необходимость организации борьбы с криминальным переделом собственности. Основным препятствием для ее решения стало непосредственное участие правоохранительных органов в спорах хозяйствующих субъектов, представителей судейского корпуса, прокуратуры, а также чиновников налоговых органов - в процессе недружественных захватов крупных предприятий.

В целом контролирование бизнеса осуществляется согласованными действиями чиновников, которые можно интерпретировать как захват бизнеса и установление определенных барьеров в деятельности предпринимателей. Это может быть излишнее давление контрольных и надзорных органов на предпринимателей; создание искусственных монополий; протекционизм подконтрольным предприятиям; плохая работа судов общей юрисдикции и арбитражных судов; участие органов власти в искусственных банкротствах, их борьба за блокирующие или контрольные пакеты акций; незаконное предоставление налоговых и иных льгот отдельным организациям. Для разрешения вышеуказанной проблемы потребуется организация совместной работы Правительства РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной налоговой службы по устранению причин, порождающих данные нарушения.

Вместе с тем в условиях концентрации финансового и промышленного капитала, которая является результатом глобальной общемировой конкуренции и вовлечения России в систему мирохозяйственных связей, необходимо разработать правовые меры государственного регулирования ценообразования, включающие:

недопущение нелегальных сговоров на рынках, нацеленных на установление монопольно высоких цен, в том числе посредством введения санкций за незаконные картельные соглашения;

ужесточение контроля за соблюдением требований законодательства о естественных монополиях, защите прав потребителей, рекламе и правах интеллектуальной собственности, антимонопольного законодательства;

пресечение деятельности организованных преступных групп, пытающихся ограничить доступ на рынок или установить контроль за товаропроводящими сетями;

разработку федеральной программы по развитию конкуренции на товарных рынках, в которой должны быть предусмотрены механизмы законодательного, организационного, научно-методического и финансового обеспечения конкурентных условий.

В свою очередь, в результате криминализации экономики основной угрозой национальной безопасности в налоговой сфере становятся просчеты в планировании и выполнении доходной части государственного бюджета. Поэтому ключевая задача налоговой реформы на современном этапе - установление стабильных партнерских отношений между государством и налогоплательщиками, направленных на обеспечение необходимого и достаточного количества финансовых средств.

Для достижения указанной цели следует повысить уровень долгосрочной определенности в отношении налоговых обязательств, существенно изменить структуру управления налогами, а также ввести в сферу налогообложения элементы стимулирования инвестиций. Указанные меры позволят предотвратить многочисленные нарушения, связанные с уклонением от уплаты налогов, например, уменьшение налоговых и иных платежей, когда налогоплательщик умышленно или неосторожно избегает уплаты налога или уменьшает размер своих налоговых обязательств с нарушением действующего законодательства.

Уход от налогов чаще всего совершается путем сокрытия дохода (прибыли), других объектов налогообложения, грубого нарушения правил бухгалтерского или налогового учета, фальсификации учетных данных, непредставления или несвоевременного представления документов, необходимых для исчисления и уплаты налогов или их уничтожения, а также посредством неправомерного использования налоговых льгот.

Эффективность борьбы с уклонением от уплаты налогов связана с преодолением кризиса налогового администрирования. Его наличие обусловлено недостатком профессионализма в деятельности налоговых органов и принятием ими большого количества решений, ограничивающих или прямо нарушающих права налогоплательщиков. Так, в 2004 г. Высший Арбитражный Суд РФ признал недействительными три четверти актов налоговых органов, обжалованных в судебном порядке. Однако на уровне федеральных арбитражных судов экономические интересы и права налогоплательщиков часто не учитывались, а судьи исходили из неправильно трактуемых соображений государственной целесообразности и принципа социальной ответственности бизнеса.

Налоговая реформа предусматривает существенное преобразование структуры налогового администрирования. При этом правовые нормы должны включать:

административные установления, регулирующие отношения между налогоплательщиками и властями, а также их обязанности;

основные определения и правила, относящиеся к обложению конкретными видами налогов;

новые положения, упрощающие формальные правила ведения хозяйственной деятельности, их толкование, предотвращающие легализацию неформальных норм, образующих "теневое право".

Следует отметить, что внесение изменений в Налоговый кодекс РФ (далее - НК РФ), позволяющих взыскивать с налогоплательщиков штрафы в бесспорном порядке, фактически узаконит произвол налоговых органов в отношении организаций и физических лиц. Введение указанных изменений заставит налогоплательщиков доказывать свою невиновность, что противоречит принципу презумпции невиновности налогоплательщиков в налоговых правоотношениях, установленному п. 6 ст.108 НК РФ.

Одновременно планируемые поправки в Уголовный кодекс РФ (далее - УК РФ) предоставляют возможность конфискации за налоговые преступления имущества, полученного преступным путем, доходов и прибыли от этого имущества, а также имущества, предназначенного для финансирования преступлений. Опираясь на указанные изменения, суды будут выносить субъективные решения, отвечающие потребностям государства, способствующие увеличению доходов федерального бюджета, но противоречащие интересам налогоплательщика.

Между тем существенно ограничить произвол налоговых органов возможно только путем осуществления ряда мер, направленных на реализацию принципа законности при взимании налоговых платежей.

Так, на основании п. 1 и 2 ст. 93 НК РФ должностное лицо налогового органа, проводящее налоговую проверку, вправе истребовать у проверяемого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента необходимые для проверки документы. Лицо, которому адресовано требование о представлении документов, обязано направить или выдать их налоговому органу в пятидневный срок. Несмотря на то, что отказ указанных лиц от представления запрашиваемых документов или непредставление их в установленный срок признается налоговым правонарушением, исчерпывающего перечня подобных документов нет. В результате налоговые органы и их должностные лица часто совершают в отношении налогоплательщиков действия, противоречащие основным положениям законодательства о налогах и сборах. Например, налоговые органы, требующие в ходе проверки предоставить им первичные учетные документы, регистры бухгалтерских учетов, договоры и иные первичные документы, которые относятся к коммерческой тайне, нарушают права налогоплательщиков. Поэтому в законодательном порядке следует установить четко определенный перечень документов, информирующих о деятельности проверяемого налогоплательщика, по каждому виду налогового платежа. Налоговый орган будет вправе истребовать или изъять их у налогоплательщика при проведении налоговой проверки в соответствии со ст.87, 93 и 94 НК РФ.

Необходимо также лишить налоговые органы возможности увеличивать сроки двухмесячных документальных проверок, используя различные административные процедуры, а также исключить какую-либо возможность проведения повторных налоговых проверок за один и тот же налоговый период.

Кроме того, в нормах, которые регламентируют ответственность за преднамеренное и фиктивное банкротство (ст. 196, 197 УК РФ), следует предусмотреть в качестве квалифицирующего признака цель "уклонение от уплаты налогов" с соответствующим усилением ответственности, поскольку указанный мотив значительно повышает общественную опасность совершаемых деяний.

Тем не менее приоритетом совершенствования системы нормативно-правового регулирования в области налоговых отношений должно стать развитие национального законодательства в контексте международного права, его унификация и гармонизация с европейским законодательством. Прежде всего это касается областей, имеющих наибольшее практическое значение для обеспечения финансовой независимости государства и становления основ социально ответственного бизнеса.

Одна из угроз национальной безопасности страны - отсутствие государственной идеологии в финансовой сфере, оказывающее негативное влияние на инвестиционный климат. Создание благоприятных условий для осуществления инвестиционной деятельности и ведения легального бизнеса связано с качеством и особенностями правоприменения; стабильным состоянием государственных финансов; защищенностью прав и интересов собственников; ликвидацией административных барьеров; низким уровнем преступности и коррупции; высокими темпами роста экономики; отсутствием резких перепадов в развитии фондового рынка.

В целях устранения виртуальности отечественного фондового рынка и превращения России в международный рынок капиталов следует изменить ряд положений действующего законодательства, запрещающих листинг иностранных компаний на российских торговых площадках. Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР России) был подготовлен проект федерального закона, регулирующего порядок выпуска российских депозитарных расписок иностранными компаниями. Он открывает доступ на российский рынок большому числу канадских, белорусских и казахстанских компаний, ведущих основной бизнес в России.

Появление на рынке финансовых альтернатив в виде кредитных нот (CLN), акций второго и третьего эшелона, деривативов, закрытых паевых инвестиционных фондов и ипотечных облигаций позволило перестроить систему управления финансовыми рисками компаний, что обеспечило приток иностранных инвестиций в российскую экономику. Однако развитию рынка производных финансовых инструментов мешает отсутствие соответствующей законодательной и нормативной базы. В связи с этим важно разработать и принять федеральные законы "О неттинге"(передаче обязательств по сделке от брокера к клиентам), "О складских свидетельствах и товарных складах", устанавливающие особенности функционирования сегментов данного рынка.

Создание конкурентоспособного банковского сектора, определяющего степень независимости финансовой системы страны, и его капитализация требуют упрощения юридических процедур слияний и поглощений в банковской системе. Основным критерием консолидации следует признать международные стандарты требований к минимальной величине собственного капитала действующих банков. Их абсолютный характер позволит в законодательном порядке ликвидировать несколько сотен мелких банков, присутствующих на российском рынке.

Как свидетельствует мировая практика, усложнение внутренней организации финансового сектора экономики неразрывно связано с процессом модернизации существующей системы банковского надзора и перехода банков на международные стандарты финансовой отчетности (МСФО).

По мнению первого заместителя председателя Центрального банка РФ Т. Парамоновой, МСФО предполагают совсем другой уровень открытости и прозрачности банков. Как публичные финансовые институты они обязательно должны публиковать свою отчетность. Но только после ее всесторонней проверки и заверения аудиторов, с тем чтобы минимизировать риск распространения неверной и (или) недобросовестной информации.

Кроме того, Россия должна присоединиться к новому своду положений Базельского банка международных расчетов (Базель-2), иначе уже через несколько лет у отечественных банков возникнут сложности с открытием корреспондентских счетов в западных банках. Базель-2 - это свод лучшей международной банковской практики, который имеет рекомендательный характер. Поэтому, чтобы сохраниться в системе глобализации, Российской Федерации надо соответствовать самым современным представлениям о банковском секторе и процедурам надзора за ним.

В ряде стран функции банковского надзора и регулирования различных сегментов финансового рынка были объединены в единый институт под эгидой центрального банка страны. Формирование подобного финансового регулятора должно осуществляться под руководством Центрального банка РФ, объединяющего наиболее квалифицированных специалистов по банковскому надзору. Создание подобного мегарегулятора на базе других органов, например ФСФР России, приведет к дублированию соответствующих функций между Банком России и указанной службой и потребует четкого распределения ответственности между ними.

Подготовка банками финансовой отчетности по международным стандартам изменит качественные показатели ведения бизнеса, окажет существенное влияние на процессы консолидации финансовых услуг, выполнение инвестиционных и страховых операций.

Становление Российской Федерации как самостоятельного субъекта хозяйственной деятельности невозможно без ее непосредственного участия в деятельности международных организаций по борьбе с отмыванием криминальных денег, которые направляются на финансирование международных террористических операций. Так, три года назад Россия стала участником Международной группы по борьбе с финансовыми злоупотреблениями (FATF). Присоединившись к данному сообществу, страна приступила к формированию собственной системы борьбы с нелегальными доходами, полученными преступным путем, и финансированием терроризма.

Вместе с тем государству следует решить задачу по активизации усилий национальной налоговой администрации в рамках соответствующих структур ЕС и ОЭСР, направленных на предотвращение недобросовестной налоговой конкуренции и уклонение от налогообложения со стороны резидентов ведущих стран мира. Необходимо разработать концепцию данной деятельности и предусмотреть возможность ее законодательного регулирования, что позволит скоординировать внутреннюю политику страны с политикой других государств и мирового сообщества в целом.

При выработке стратегии развития финансовой системы страны следует учитывать наличие двусторонних и многосторонних соглашений и договоров, основанных на общих правилах взаимно разделяемых правовых концепций. Это даст возможность России использовать преимущества глобализации в процессе создания правового фундамента национальной безопасности с учетом происходящих изменений в мировой экономике.

Н.В. Герасименко,

доцент кафедры финансового права Академии экономической

безопасности МВД России, кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.