Право граждан и общественных организаций на доступ к экологической информации и ее предоставление: законодательство и судебная практика (А.А. Попов, "Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.)

Право граждан и общественных организаций на доступ к экологической
информации и ее предоставление: законодательство и судебная практика

Последние несколько лет наблюдается значительный рост числа обращений граждан и юридических лиц в суды. Суды общей юрисдикции рассматривают огромное количество дел. Например, за год ими разбирается около 5 млн гражданских дел, 2 млн административных и более 1 млн уголовных дел. Арбитражные суды также работают с колоссальной нагрузкой, принимая и рассматривая в среднем 600 тысяч заявлений в год.

Сложившаяся ситуация - наглядный пример важности для общества деятельности судов. Однако имеет место и определенная неудовлетворенность их деятельностью и состоянием правосудия в целом, поэтому очень важным является поиск способов укрепления судебной системы. Это в полной мере относится и к проблемам судебной защиты права на доступ к экологической информации и на ее предоставление.

Законодательные принципы

Российское законодательство содержит достаточно большое количество норм, регламентирующих право на экологическую информацию.

Так, в ч. 2 ст. 24 Конституции РФ предусмотрена обязанность органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 29 каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию, что, очевидно, распространяется и на информацию экологическую.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(1) в качестве одного из основных принципов провозглашает соблюдение права каждого на получение информации о состоянии окружающей среды (ст. 3) и закрепляет право граждан направлять обращения в соответствующие органы и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания и мерах по ее охране (ст. 11).

Помимо этого ч. 3 ст. 63 Закона устанавливает статус информации о состоянии окружающей среды, полученной при осуществлении государственного экологического мониторинга.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации"*(2) создает условия для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. В ст. 10 Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом.

Федеральный закон от 19 июля 1998 г. N 113-ФЗ "О гидрометеорологической службе"*(3) (ст. 14-17) устанавливает порядок предоставления и использования информации о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и информационной продукции, определяет категории доступа к указанной информации и предусматривает функционирование Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, создание которого предусмотрено постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410.

В некоторых других законах федерального уровня закреплено право граждан на достоверную информацию об окружающей среде и обязанность органов власти предоставлять соответствующие сведения (Федеральные законы от 4 июля 1996 г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене"*(4), от 17 декабря 1999 г. N 212-ФЗ "О защите прав потребителей"*(5), Законы РФ от 10 июня 1993 г. N 5154-I "О стандартизации"*(6), от 19 февраля 1993 г. N 4524-I "О федеральных органах правительственной связи и информации" от 19 февраля 1993 г. и др.).

Некоторые нормативные акты в своих положениях прямо предусматривают право обращаться в суд в случае непредоставления либо нарушения порядка предоставления сведений, относящихся к экологической информации (например, ст. 24 Закона "Об информации, информатизации и защите информации").

Защита прав граждан на экологическую информацию регламентируется прежде всего Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-I "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и некоторыми другими актами. Данный Закон предусматривает механизм обращения граждан в суд, сроки и порядок рассмотрения этих обращений, а также процедуру принятия и исполнения решений по ним.

Проблемы судебной защиты

Итак, действующее законодательство России достаточно широко регламентирует процессы, связанные с доступом к экологической информации и ее предоставлением. Но необходимо отметить, что возникают серьезные вопросы, касающиеся непосредственной реализации этих норм законодательства.

Относительно небольшая судебная практика по такого рода делам свидетельствует о том, что провозглашенное в ст. 42 Конституции РФ право на достоверную информацию об окружающей среде остается декларативным. На наш взгляд, судебная практика по вопросам, связанным с экологической информацией, ограничена по двум основным причинам:

во-первых, российские граждане не склонны обращаться в суд за защитой своих прав;

во-вторых, как правило, судебная защита права на доступ к экологической информации производна от судебной защиты права на благоприятную окружающую среду и права на возмещение ущерба, причиненного жизни, здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Процессуальных препятствий для деятельности судов нет, однако возникают трудности, связанные с толкованием понятия, видов, режима экологической информации, а также с профессиональной подготовленностью судей для решения дел по существу.

В силу своей загруженности суды могут оставлять без рассмотрения дела такого рода, принимая во внимание их сложность и определенную политическую окраску (например, дела Никитина и Пасько). В последнем случае главная проблема носит некий организационно-технический характер - отсутствие механизма разграничения сведений, содержащих экологическую информацию, и сведений, составляющих государственную тайну и конфиденциальную информацию.

Открытость экологической информации и проблемы свободного доступа

Говоря о "закрытии" экологической информации в связи со сведениями, составляющими государственную тайну и конфиденциальную информацию, следует твердо понимать, что это уже не экологическая, а военная, оборонная, техническая, служебная, коммерческая и т.д., но никак не экологическая информация!

В Конституции РФ эколого-правовые нормы ограничены лишь "Перечнем сведений, составляющих государственную тайну". При этом указанный перечень должен:

соответствовать юридическому понятию "государственная тайна" и быть ориентированным на "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации" (ст. 2 Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-I "О государственной тайне");

быть направленным только на правовое регулирование отношений, возникающих "в связи с отнесением сведений к государственной тайне, их засекречиванием или рассекречиванием и защитой в интересах обеспечения безопасности Российской Федерации" (из преамбулы Закона "О государственной тайне").

Из этого следует, что критерием отделения сведений, относящихся к экологической информации, и сведений, содержащих государственную тайну, является наличие в них любой информации о воздействии на окружающую среду и угрозе здоровью (жизни) людей, находящихся на соответствующей территории.

Таким образом, государственная тайна должна заканчиваться там, где начинается экологический вред. Только такой критерий позволит разграничить указанные группы сведений в спорных ситуациях. Тот же критерий должен быть применен и при отделении экологических сведений от других видов информации с ограниченным доступом - конфиденциальной информации (служебная, коммерческая, врачебная и иные виды тайн).

Все иные решения должны быть признаны антиконституционными.

Даже при условии четкого урегулирования этих вопросов с правовой точки зрения нельзя не принимать в расчет политические (неправовые) обстоятельства, оказывающие серьезное влияние на механизмы правового регулирования информационного обеспечения экологических правоотношений. Следует признать, что коллизии неизбежны.

Что касается соотношения деятельности экологических организаций и интересов государства, то, по нашему мнению, необходимо отметить следующее. Позиция обеих сторон является юридически обоснованной, однако, учитывая возникающие проблемы при столкновении их интересов, весьма неоднозначной. Противоречия между доступностью, открытостью права на экологическую информацию и секретностью носят "надправовой" характер, выходящий за рамки экологического, информационного и других отраслей права.

Костромское дело

В качестве примера можно привести дело об отказе в предоставлении гражданину информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране, нарушающем права, гарантируемые ст. 42 Конституции РФ.

В ноябре 1998 г. к Костромскому межрайонному природоохранному прокурору обратилась сопредседатель регионального общественного экологического движения "Во имя жизни" в связи с тем, что председатель комитета по охране окружающей среды области отказался предоставить ей экологическую информацию, необходимую в связи с осуществлением общественной работы. Свой отказ он мотивировал тем, что указанная информация предназначена для служебного пользования.

Прокурор обратился с иском в интересах общественного экологического движения к комитету по охране окружающей среды области в Ленинский районный суд Костромы.

В обоснование своих требований прокурор сослался на то, что ст. 42 Конституции РФ гарантирует каждому гражданину право на благополучную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Это право конкретизировано в ст. 12 Закона "Об охране окружающей природной среды", согласно которой граждане имеют право требовать от соответствующих органов предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и мерах по ее охране.

Суд требования прокурора удовлетворил и обязал руководство комитета выполнить все действия по восстановлению нарушенных прав граждан.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Костромского областного суда кассационная жалоба председателя комитета оставлена без удовлетворения, а решение районного суда - без изменений.

Санкт-Петербургское дело

Приведем в качестве примера еще одно интересное дело. Речь идет об иске г-на Р. к мэру Санкт-Петербурга о признании его действий, выразившихся в непринятии мер по обеспечению права граждан на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, неправомерными и предоставлении ненадлежащей экологической информации.

Достаточно продолжительное время районный и городской суд Санкт-Петербурга отказывали истцу в приеме заявления и рассмотрения дела по существу. Основные доводы судов сводились к неподведомственности судам данного спора, расплывчатости права граждан на охрану здоровья, неконкретности форм обеспечения экологических прав граждан.

Частная жалоба на определение Санкт-Петербургского городского суда о прекращении дела производством рассматривалась в Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ.

Обоснование жалобы было следующим: право на благоприятную среду обитания предусматривает ст. 5 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды предусматривается ст. 11 Закона "Об охране окружающей природной среды"; истец, как и тысячи жителей города, пользуется пляжами побережья для активного отдыха и спорта; в последние годы он лишается этой возможности из-за ухудшения экологической обстановки и многочисленных загрязнений в Финском заливе; это происходит из-за решения исполнительных органов города "О дополнительных мерах по предотвращению загрязнения водного бассейна города", которое мэр не отменил.

Это неправомерное решение и действия ущемляют права Р. Согласно ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, утвержденной постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г., каждому гражданину гарантируется судебная защита его прав и свобод; аналогичные гарантии предусматриваются Конституцией РФ, имеющей высшую юридическую силу и прямое действие; обжалуемые решения и действия не связаны с обеспечением обороноспособности страны и государственной безопасности.

Верховный Суд РФ согласился с основными доводами истца, предложил Санкт-Петербургскому городскому суду принять дело к производству и рассмотреть дело по существу, что свидетельствует о том, что суды приступили к рассмотрению подобных категорий дел.

Небезынтересны некоторые обстоятельства, подлежавшие доказыванию в судебном заседании по данному делу.

Суд признал заявление о непринятии мэром экологических мер декларативным, неубедительным, поскольку сам мэр действительно не может заниматься вопросами, требующими специальных познаний в данной области, однако по его поручению учеными Академии наук и другими специалистами разработана экологическая программа Санкт-Петербурга, находящаяся на утверждении.

По этому поводу истец показал, что общественности о такой программе ничего не известно, что доказательств дачи поручения о ее разработке и о начале работы над ней не представлено, более того, экологическая программа города, утвержденная еще Ленгорисполкомом, забыта нынешним руководством города и не применяется.

Последующий иск уже не отвергался с порога и был принят Дзержинским районным судом Санкт-Петербурга к рассмотрению по существу. Истец требовал признать незаконной деятельность ответчиков по строительству и эксплуатации северного полигона по захоронению осадков сточных вод, ликвидировать сам полигон, обязать "Водоканал" за свой счет привести окружающий ландшафт в первоначальное состояние и выплатить компенсацию за нанесенный экологический ущерб в пользу государственного экологического фонда, предоставить об этом соответствующую информацию.

Московское дело

Особый интерес и значимость имеет судебное разбирательство, проходящее в настоящее время в Пресненском межмуниципальном суде г. Москвы.

Все началось с того, что в 2001 г. на имя Председателя Правительства РФ М.М. Касьянова, министра природных ресурсов РФ В.Г. Артюхова, Генерального исполнительного директора "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, ЛТД" (государство Бермудские острова) Стива Мак Вея был направлен коллективный запрос на информацию, затрагивающую право граждан России на благоприятную окружающую среду и на природные ресурсы как национальное достояние.

Инициаторами запроса были областная общественная организация "Экологическая вахта Сахалина", общественная региональная организация "Правовой центр "Родник", Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, региональная общественная организация "Совет ительменов Камчатки "Тхсаном", Хакасское региональное общество малочисленных народов Севера "Общество Шория", Ассоциация коренных малочисленных народов Севера Республики Бурятия, группа граждан, граждане - представители коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.

Основанием для данного коллективного запроса стала озабоченность российской общественности разработкой и реализацией проектов добычи нефти и газа в Дальневосточных морях России, в частности, в Охотском море, где активно развивается разведка и добыча нефти и газа на сахалинском шельфе, там же была установлена первая в России морская платформа, которая с июля 1999 г. добывает нефть у северо-восточного побережья острова.

По мнению инициаторов коллективного запроса, эта деятельность является экологически опасной и может привести в будущем к потере рыбных и других ресурсов как Охотского, так и других дальневосточных морей. Реализация проектов по разведке нефтяных запасов и добыче нефти ведется иностранными компаниями, не заинтересованными в сохранении природных богатств, принадлежащих как ныне живущим, так и будущим поколениям россиян.

В коллективном запросе, в частности, указывается, что заинтересованные граждане России не располагают официальной информацией о мерах по экологической безопасности деятельности иностранных нефтяных компаний в Охотском море, о решениях органов власти, на основании которых ведется разведка и добыча нефти и газа, о соблюдении требований природоохранного законодательства при принятии этих решений и выполнении проектных работ, при реализации проектов, а также другой необходимой информацией, касающейся экологической безопасности этой деятельности.

Данная информация представляет общественный интерес, непосредственно затрагивает права всех граждан России и в первую очередь населения сахалинской области и Дальневосточного региона.

В целях реализации конституционного права на информацию, затрагивающую права граждан и представляющую общественный интерес, инициаторы коллективного запроса просят предоставить документированную информацию по проекту "Сахалин-2", реализуемому на условиях Соглашения о разделе продукции компанией "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, Лтд", зарегистрированной в государстве Бермудские острова.

Среди требуемых документов были:

копии решений, распоряжений и иных правовых актов Правительства РФ, Министерства природных ресурсов РФ и других ведомств, на основании которых осуществляется реализация проекта "Сахалин-2" на всех его этапах, копия Соглашения о разделе продукции по проекту "Сахалин-2";

копии заключений Государственной экологической экспертизы проектов решений, распоряжений и иных правовых актов, на основании которых осуществляется реализация проекта "Сахалин-2", в случае если экспертиза указанных правовых актов проводилась в соответствии с требованиями ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе";

копия "Декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта" по нефтедобывающему комплексу "Витязь" (проект Сахалин-2, компания "Сахалин Энерджи");

перечень вредных веществ, входящих в состав использованных буровых растворов и данные о количестве этих веществ, сброшенных в море с 1999 г. по август 2001 г. с платформы "Моликпак";

данные расчета ущерба, наносимого рыбным запасам при освоении Пильтун-Астохского нефтегазового месторождения, в частности, расчеты ущерба от строительства объектов комплекса "Витязь" (платформы "Моликпак", подводного трубопровода и одноякорного причала) и эксплуатации платформы "Моликпак" (сбросы отходов бурения и нефтедобычи);

научные отчеты о проведении экологического мониторинга окружающей среды в районе Пильтун-Астохского месторождения за 1996-2000 гг.;

данные о проведении государственных экологических экспертиз до принятия решений по отводу земель под трассы трубопроводов и завода в соответствии со ст. 36 Закона "Об охране окружающей природной среды", а также копии заключений этих экспертиз;

данные о выполнении требования ст. 28 Земельного кодекса в отношении участия населения, интересы которого затрагиваются строительством трубопроводов и завода, в рассмотрении вопросов изъятия земель под трубопроводы и завод, а также в отношении проведения референдума коренных малочисленных народов, проживающих в районе предполагаемой трассы трубопроводов, по вопросу выделения земельных участков;

полные материалы оценки воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной деятельности по второму этапу проекта "Сахалин-2".

15 июня 2004 г. в Пресненский межмуниципальный суд г. Москвы поступило исковое заявление от девяти граждан Российской Федерации и трех организаций (областная общественная организация "Экологическая вахта Сахалина", региональная общественная организация "Правовой центр Родник", Ассоциация коренных малочисленных Народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ).

Ответчиками по данному делу являются Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ, Министерство энергетики РФ, "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, Лтд".

Суть искового заявления заключается в том, что ответчики, грубо нарушая конституционные права, не предоставили запрошенную информацию, затрагивающую право граждан на благоприятную окружающую среду. А именно:

1) Правительство РФ, не ответив на поставленные вопросы по существу, направило формальный ответ о передаче запросов на информацию в Министерство природных ресурсов РФ и Министерство энергетики РФ;

2) Министерство энергетики РФ не предоставило никакую информацию по запросам, несмотря на поручение Правительства РФ;

3) Министерство природных ресурсов РФ направило формальный ответ, не предоставив запрошенную информацию;

4) компания "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, Лтд." на запросы не ответила.

Можно утверждать, что, не предоставив запрошенную информацию, ответчики нарушили права, гарантированные действующим законодательством:

право получать информацию (гарантированное ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, ст. 13 Декарации прав и свобод человека и гражданина, ч. 4 ст. 29 Конституции РФ);

право на доступ к государственным информационным ресурсам (гарантированное Законом "Об информации, информатизации и защите информации");

право на осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и иных организаций, а также за состоянием экологии (гарантированное ст. 12 Закона "Об информации, информатизации и защите информации");

право на доступ к информационным ресурсам и ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан (гарантированное ст. 31 Декларации прав и свобод человека и гражданина, ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, ст. 13 Закона "Об информации, информатизации и защите информации");

право на получение своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране (гарантированное ст. 12, 13 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (действовавшего на момент обращения"), ст. 3, 11, 12 Закона "Об охране окружающей среды" 2002 г.);

право на получение информации о результатах проведения экологической экспертизы (гарантированное ст. 19 Закона "Об экологической экспертизе").

Таким образом, было оспорено бездействие органов государственной власти, выразившееся в непредоставлении полной, своевременной информации и в отказе в предоставлении информации.

Суть исковых требований состояла в том, чтобы:

1) признать бездействие, выразившееся в отказе Правительства РФ, Министерства природных ресурсов РФ, компании "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, Лтд." в предоставлении информации незаконным;

2) обязать Правительство РФ, Министерство природных ресурсов РФ, компанию "Сахалин Энерджи Инвестмент Компани, Лтд." устранить допущенное нарушение права на получение информации, предоставив запрашиваемую информацию.

По нашему мнению, исковые требования истцов следует признать правомерными, поскольку они выдвинуты в строгом соответствии с законодательством и не обращены к группе сведений, относящейся к категории информации с ограниченным доступом.

В настоящий момент судебное решение по этому делу еще не вынесено...

Таким образом, несмотря на некоторые сложности, суды приступают к рассмотрению подобного рода дел в Санкт-Петербурге и некоторых других городах.

Например, в феврале 2003 г. житель г. Уфы А.К. Веселов подал жалобу в Конституционный Суд РФ на несоответствие Конституции РФ и ряду статей федерального законодательства п. 2 ст. 11 Федерального закона "Об охране окружающей среды", ограничивающего право гражданина на получение полной, достоверной и объективной экологической информации "местом своего проживания", а также предоставлением возможности только "направлять обращения", а не получать информацию.

Однако, по нашим данным, официальный ответ пока получен не был.

Итак, анализ состояния правосудия и судебной практики по делам об экологической информации показывает, что:

1) вопросы соблюдения права граждан на экологическую информацию, хотя и закреплены в законодательных и иных нормативных актах России, в полной мере на практике не решены;

2) российские граждане преимущественно не склонны обращаться в суд за защитой своих экологических прав;

3) юридических препятствий для осуществления судами правосудия нет, однако существуют некоторые трудности, связанные с толкованием судьями понятия, видов, режима экологической информации;

4) при рассмотрении по существу данной категории дел судьи сталкиваются с политическим и социальным давлением, оказываемым на них как в процессе принятия решения, так и при принятии дел к рассмотрению. Частично это является следствием недостаточной профессиональной подготовленности судей, частично объясняется неправовыми обстоятельствами.

Одна из задач судебной системы в нашей стране - создание таких условий, при которых любой гражданин или юридическое лицо получало бы реальную возможность защиты своего права на экологическую информацию, а также на возмещение убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц в соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса РФ*(7).

Между тем оптимальная реализация указанной задачи применительно к отправлению правосудия по делам об экологической информации упирается в неэффективность механизмов претворения в жизнь нормативных предписаний законодательства, в эколого-правовой нигилизм как со стороны граждан, так и со стороны государственных чиновников, а также в определенные политические противоречия, порожденные социальными отношениями в стране.

Вместе с тем для того чтобы создать реальные гарантии доступа к правосудию по делам об экологической информации, необходимо:

создать систему подзаконных актов, способных создать отлаженную процедуру доступа к экологической информации;

исходя из того, что цена не должна быть препятствием ни для получения экологической информации, ни для доступа к правосудию, необходимо, чтобы тарифы на получение экологической информации, включая госпошлину и другие судебные расходы, были соразмерны доходам населения (МРОТ, прожиточный минимум);

Пленуму Верховного Суда РФ принять постановление для разъяснения судам процедуры и специфики принятия решений по делам об экологической информации;

предусмотреть специальный порядок защиты лиц, сообщающих об экологических правонарушениях и добивающихся решения какого-либо экологического вопроса.

А.А. Попов,

эксперт программы ЮНЕСКО "Информация для всех"

"Законодательство и экономика", N 5, май 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. - 2002. - 12 янв.

*(2) СЗ РФ. - 1995. - N 8. - Ст. 609.

*(3) СЗ РФ. - 1998. - N 30. - Ст. 3609.

*(4) СЗ РФ. - 1996. - N 28. - Ст. 3347.

*(5) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - N 15. - Ст. 766; СЗ РФ. - 1996. - N 3. - Ст. 140; СЗ РФ. - 1999. - N 51. - Ст. 6287.

*(6) ВСНД РФ. - 1993. - N 25. - Ст. 917.

*(7) СЗ РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3301.