Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти (Л.К. Терещенко, "Законодательство", N 6, июнь 2005 г.)

Обеспечение открытости деятельности органов исполнительной власти

Новые информационные и коммуникационные технологии позволили расширить права граждан и организаций в части получения доступа к разнообразной информации, в том числе к сведениям о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Чтобы эти права могли быть реализованы, на органы государственной власти были возложены обязанности собирать и предоставлять информацию, имеющую общественный интерес, поддерживать развитие информационной сферы государства, а также обеспечивать доступ к запрашиваемой информации.

В разных странах процесс формирования информационного общества имеет свои особенности. Существует множество официальных резолюций, деклараций и докладов, опубликованных ООН и ее учреждениями, об открытости информации, являющейся общественным достоянием и создаваемой органами государственной власти.

Рекомендации ЮНЕСКО дают следующее определение информации, являющейся общественным достоянием: "Доступная для населения информация, использование которой не нарушает никаких предусмотренных законом прав или обязательств по соблюдению конфиденциальности". С одной стороны, данная дефиниция распространяется на все произведения и объекты права, смежного с авторским правом, которые могут использоваться любыми членами общества без получения какого-либо разрешения. С другой стороны, под это определение подпадают все данные, доступ к которым добровольно открыт государственными органами или международными организациями, и вся официальная информация. В информационном обществе должна действовать "презумпция открытости" в отношении информации, и исключением из этого правила будет лишь информация с ограниченным доступом, к которой относятся сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальная информация.

Информационное обслуживание предполагает формирование и поддерживание органами государственной власти и местного самоуправления информационных ресурсов, обеспечение доступа к ним. Информационные ресурсы страны создаются как государственными органами власти и органами местного самоуправления, так и иными структурами. Национальные информационные ресурсы принято разделять на государственные, формируемые непосредственно государственной властью либо за государственный счет, и негосударственные, формируемые иными субъектами информационных и правовых отношений.

Национальные информационные ресурсы должны образовывать единую взаимоувязанную систему, исключающую возникновение информационного хаоса, дублирование информации, не оправданное практической необходимостью разрастание информационных массивов и, как следствие, затрат на их содержание, возможную потерю информации или ее достоверности из-за отсутствия четкого распределения обязанностей и ответственности за формирование и актуализацию отдельных информационных массивов.

Федеральный закон от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изменениями от 10 января 2003 г.) регулирует в основном порядок формирования информационных ресурсов, закрепляет обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере создания общедоступных информационных ресурсов. Однако качество информационного обеспечения определяется не только полнотой, достоверностью, актуальностью и непротиворечивостью системы национальных информационных ресурсов, ее рациональной организацией и структурированностью, но и возможностью получить свободный доступ к этим ресурсам, использовать и распространять содержащуюся в них информацию. Кроме того, для эффективного развития самой системы национальных информационных ресурсов необходимо благоприятные условия для обмена информацией между депозитариями информационных ресурсов, как отечественными, так и зарубежными.

Для формирования информационной открытости власти ее органы должны предоставлять информационные услуги населению и юридическим лицам. Конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. 24, 29, 42 Конституции РФ, закрепляющие соответственно право каждого на территории России на свободный поиск и получение информации любым законным способом; на достоверную информацию о состоянии окружающей среды; на ознакомление "с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом". И хотя нормы Конституции являются нормами прямого действия, в развитие Основного закона должен быть принят федеральный закон о праве на информацию (о праве на доступ к информации).

В настоящее время в российском законодательстве нет нормативного правового акта, устанавливающего механизм реализации права каждого свободно искать и получать информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. Такой закон позволит не только сформировать механизм реализации конституционного права на информацию, но и обеспечить открытость, прозрачность деятельности государственных органов, органов местного самоуправления. Исключительно важно, чтобы конституционные права на доступ к информации, ее поиск, распространение имели верное соотношение с правами других субъектов и с установленными запретами в отношении конфиденциальной и иной информации ограниченного доступа.

В то же время закон о праве на информацию не решает всех проблем, поскольку предусматривает обременительную процедуру получения гражданином необходимой информации. Полагаем, государство должно разработать политику активного распространения создаваемой государственными органами информации.

Существует несколько способов донесения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе:

- опубликование государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности, в том числе размещение ее в информационных системах общего пользования;

- ознакомление пользователей (потребителей) информации с документами государственных органов и органов местного самоуправления;

- обеспечение доступа пользователей (потребителей) информации на заседания государственных органов и органов местного самоуправления;

- предоставление пользователям (потребителям) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по запросу.

Как видно из приведенного перечня, формируются две группы отношений. В первой желание получить информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления возникает у гражданина, организации, поэтому обязанность предоставить сведения возникает у органов власти, только если такая инициатива проявлена.

Вторая группа отношений предполагает информирование государственными органами и органами местного самоуправления по собственной инициативе неопределенного круга лиц, что вытекает из возложенных на указанные органы функций.

И в том, и в другом случаях информационные услуги оказываются на основе имеющихся государственных и муниципальных информационных ресурсов, полнота и актуальность которых характеризует в конечном счете прозрачность деятельности органов власти.

Гарантией реализации права на информацию должно стать закрепление максимально упрощенной процедуры подачи информационного запроса и получения ответа на него. Она должна включать требования к запросу о получении информации, сроки и порядок рассмотрения запроса, требования к ответу на запрос, исчерпывающие основания для отказа в предоставлении информации.

Форма представления информации, в первую очередь, должна быть удобна для потребителя, который вправе выбирать между устной и письменной и электронной формами.

Практически все развитые страны рассматривают свои усилия в области "электронных правительств" в качестве одного из центральных элементов политики модернизации государства.

В стране идет переосмысление взаимодействия государственных структур с гражданами. Интернет-порталы становятся едиными точками доступа к информации и услугам, рассматриваются возможности предоставления информации и услуг в соответствии с потребностями пользователей. Именно ориентация на интересы пользователя позволяет оптимизировать деятельность государственных структур. Основополагающий принцип таков: электронное правительство должно быть доступно каждому и в любом месте, при этом информация может быть предоставлена различными способами: в режиме онлайн, через получение электронной версии формуляра, через посылку документов обычной почтой или личный контакт. Фаза информирования может быть реализована в форме одно- или двунаправленного действия. В первом случае информация публикуется, например, на сайте, во втором - предполагается интерактивное взаимодействие с государственным органом.

На следующем уровне взаимодействие государства и граждан не ограничивается простым предоставлением информации, возникает диалог. Примером может служить ситуация, когда государственное ведомство предоставляет публичный адрес электронной почты для посылки запросов общего характера. Электронное письмо, направленное на этот публичный адрес, получает ответственный сотрудник, который готовит ответ, отсылаемый обычной или электронной почтой.

Определенную информацию можно получить, только если решены проблемы аутентификации пользователя, целостности информации и т.п. В нашей стране для граждан электронно-цифровая подпись, ее удостоверение - дело будущего. Тем не менее, в России предприняты существенные усилия по запуску национальной инициативы "электронного правительства" в форме ФЦП "Электронная Россия". И хотя следует признать, что электронная форма предоставления информации со временем должна стать основной, надо учитывать тот факт, что пока доступ к Интернету имеют около 10% россиян, что говорит о низком уровне использования информационных технологий.

Принцип социального равенства в отношении доступа к государственным информационным ресурсам обязывает органы государственной власти и местного самоуправления действовать так, чтобы информационными ресурсами могли бы воспользоваться и оставшиеся 90% населения. Невозможно говорить об открытости, прозрачности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, если информация доступна только для 10% населения.

При формировании комплекса мер, направленных на обеспечение информационной открытости власти, возникает вопрос: в равной ли степени должны быть информационно открыты все ветви власти? Обратимся к зарубежному опыту. Комитет Министров Совета Европы еще 25 ноября 1981 г. принял Рекомендацию R(81) 19 странам - членам СЕ "О доступе к официальной информации, находящейся в распоряжении государственных органов". В этом документе содержится призыв предоставить каждому человеку возможность получать по запросу информацию, имеющуюся у государственных органов, кроме законодательных и судебных. Таким образом, европейское право делает исключение из общей презумпции общественной открытости официальной информации для законодательной и судебной власти. То есть открытость должна быть необходимой и достаточной, но не абсолютной.

Действительно, вряд ли целесообразен одинаковый подход к информационным ресурсам, формируемым судебной, законодательной и исполнительной властями, тем более что основная масса информации, представляющей интерес для граждан и для коммерческих структур, аккумулируется в органах исполнительной власти. Тем не менее следует отметить, что в странах Европейского союза широко представлена информация (как в электронном, так и в традиционном печатном виде) о нормативных актах, судебных решениях.

Что касается российской позиции по данному вопросу, то упомянутый проект федерального закона предполагает распространить свое действие на отношения, связанные с доступом к информации о деятельности органов законодательной власти, судов, органов внутренних дел, налоговых и таможенных органов, органов прокуратуры, Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, органов обеспечения безопасности, но с учетом особенностей, установленных для этих органов другими федеральными законами. Таким образом, если иными федеральными законами не установлены такие особенности, то доступ к информации о деятельности указанных государственных органов будет осуществляться на общих условиях и в общем порядке, что, как показывает мировая практика, не вполне оправданно.

Предполагается, что в законе будет содержаться перечень информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, обязательной для размещения в информационных системах общего пользования. Конкретные перечни информации должны утверждаться соответственно законодательными органами, Президентом РФ (в отношении федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ), Правительством РФ (в отношении деятельности федеральных органов исполнительной власти, которые курирует Правительство РФ), органами местного самоуправления.

Несмотря на то что закон еще не принят, Правительство РФ в опережающем порядке постановлением от 12 февраля 2003 г. N 98 утвердило такой перечень. Данным постановлением на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность создать информационные ресурсы в соответствии с указанным перечнем, чтобы обеспечить доступ граждан и организаций к информации о деятельности таких органов, своевременно обновлять данные в информационных системах общего пользования, в том числе в сети Интернет. Наряду с этим федеральные органы исполнительной власти обязаны информировать граждан и организации и иными способами, предусмотренными законодательством Российской Федерации, наиболее значимый среди которых - публикация в средствах массовой информации (СМИ).

Гражданин правового государства, чтобы суметь получить нужные сведения, должен иметь навык самостоятельного их поиска без посредников в виде СМИ. Для этого он должен получить представление о правовом механизме и его деталях: объектах (что вырабатывается и обрабатывается), действиях (как это делается), людях, оргструктурах (кто делает), местоположении (где делается), времени (когда делается), мотивах (зачем делается). Помочь в этом гражданину в скором времени смогут разрабатываемые перечни услуг, оказываемых органами государственной власти, которые будут объединяться в сводный реестр государственных услуг.

Перечень услуг и регламентов должен содержать все данные, касающиеся процесса предоставления услуги, оказываемой органом государственной власти, описание этой услуги и другую информацию, необходимую для ее реализации.

Перечень услуг, оказываемых конкретным органом государственной власти, надо формировать на основе нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа государственной власти, его задачи и функции. Поэтому в перечне должны также содержаться сведения о правовых основаниях, позволяющих включить в него каждую из услуг. Это предполагает необходимость опубликования информации об оказываемых органом власти услугах.

В сводный реестр государственных услуг следует поместить данные о всех государственных услугах, тогда как перечень услуг отдельных органов государственной власти обязан содержать информацию об услугах, относящихся только к данному органу государственной власти.

В результате проделанной работы будет создан открытый информационный массив данных, позволяющий судить об оказываемых органом государственной власти услугах. Тем самым будет выполнено одно из условий прозрачности государственного управления, что обеспечит приоритет демократических принципов равенства, открытости и гласности.

Однако ни один из способов предоставления органами государственной власти и местного самоуправления информации не может сравниться по эффективности с размещением ее в Интернете. Как же обстоит дело с интернет-представительством органов государственной власти и местного самоуправления после принятия упомянутого постановления Правительства РФ? Однозначного ответа на этот вопрос, к сожалению, нет. На то есть объективные причины, главная из которых - реформирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента России от 9 марта 2004 г. N 314, которое затянулось до настоящего времени. До Указа Президента был создан сервер органов государственной власти "Официальная Россия", федеральные органы исполнительной власти создали свои сайты (либо скорректировали уже имеющиеся в соответствии с требованиями постановления Правительства). Однако объем информации, ее обновляемость были и остаются весьма разными. На данный момент, например, большинство федеральных органов исполнительной власти еще не внесли изменения в информацию о своем статусе и даже наименования органов не соответствуют реально существующим.

Если не принимать указанное обстоятельство во внимание, то динамика фактического представительства органов власти (федеральных и органов субъектов Российской Федерации) в Интернете свидетельствует об их активизации, а в отдельных случаях и активном использовании преимуществ данного источника. В этом плане показателен сайт МНС России, содержащий большой объем полезной информации для налогоплательщика. Здесь размещены "налоговые" новости, в том числе сведения о проводимых официальных мероприятиях, официальных заявлениях и выступлениях руководства; пользователи могут ознакомиться с налоговым законодательством и судебной практикой, формами установленной налоговой отчетности, получить различную справочную информацию, консультацию и т.д. Подача информации организована так, что ее поиск не составляет труда даже для неспециалиста.

Свои сайты имеют также законодательные и судебные органы, но доступ на некоторые из них ограничен. Так, на сайте Верховного Суда РФ всем желающим представлены новости и документы суда, а вот для получения информации о работе Высшего Арбитражного Суда РФ требуется знать пароль.

Использование преимуществ Интернета для обеспечения информационной открытости органов власти можно усилить, не дожидаясь естественного увеличения числа пользователей, а создавая для них наиболее благоприятные условия, в частности, предоставляя им большее количество пунктов общественного доступа к государственным информационным ресурсам. Предлагается организовать такие пункты не только в отделениях связи, но и на базе публичных библиотек.

Одной из гарантий открытости деятельности органов власти является установление юридической ответственности за непредоставление информации. Уголовный кодекс РФ, включая ст. 237 "Сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей", ст. 140 "Отказ в предоставлении гражданину информации", обеспечивает мерами уголовной ответственности конституционное право каждого гражданина на доступ к документированной информации (документы и материалы), непосредственно затрагивающей его права и свободы. Отдельные статьи КоАП РФ также содержат составы правонарушений, в определенной степени направленные на обеспечение открытости деятельности органов власти.

В России только начинается переход к открытой и прозрачной деятельности органов государственной власти и муниципальных органов. Необходимо в ближайшее время принять федеральный закон о доступе к информации органов государственной власти и местного самоуправления, реализация которого существенно поможет в создании российского информационного общества.

Л.К. Терещенко

"Законодательство", N 6, июнь 2005 г.