Подземные воды защитить договором (Д.О. Сиваков, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

Подземные воды защитить договором

В настоящее время активно обсуждается проблема обновления водного и горного законодательства. Безусловно, обновление этих двух взаимосвязанных отраслей должно быть взаимно согласованным, а в идеале даже синхронным. Прежде всего это касается сопоставимости терминологического аппарата и договорного механизма обеих отраслей. От выполнения данной задачи зависит обеспечение сохранности многих природных ресурсов, в том числе и подземных вод.

Подземные воды распространены почти по всей территории России, являясь одним из источников питания рек. Прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 км3, месторождений же подземных вод насчитывается около 3,5 тыс. Однако в настоящее время на территории России выявлено более 3тыс. очагов загрязнения подземных вод*(1).

Подземные водные объекты в целом подвержены гораздо меньшему негативному воздействию, чем поверхностные реки и озера. Это - одна из причин того, что подземные воды используются для питьевых целей. По данным государственного водного кадастра за 1999 г. доля подземных вод составила 46% в балансе хозяйственно-питьевого и сельскохозяйственного водоснабжения*(2).

При этом в последние годы отчетливо прослеживается рост загрязнения и истощения подземных вод. Практически во всех крупных промышленных городах СНГ (Москва, Санкт-Петербург, Киев, Харьков, Донецк, Курск и др.) возникли значительные районные депрессии подземных вод. В районе московской агломерации даже пригороды Москвы (Люберцы, Мытищи и др.) создают свои воронки загрязнения. Кроме того, из-за фильтрации сточных вод на территории городов, промышленных предприятий, свалок, избыточного применения удобрений и ядохимикатов, растет техногенное загрязнение подземных вод, которому наиболее подвержены близко залегающие к поверхности земли грунтовые воды.

Состояние подземных вод вообще имеет плохую "наследственность", отмеченную еще в середине 60-х гг. прошлого века профессором О.С. Колбасовым*(3). До 1959 г. спуск сточных вод не был упорядочен и по существу не ограничивался, вследствие чего производственные и бытовые стоки портили запасы питьевой и минеральной воды. Затем в ряде правительственных и ведомственных актов Союза ССР были установлены общие правила выпуска сточных вод в подземные водоносные горизонты. Было принято "Положение о порядке использования и охране подземных вод на территории СССР", утвержденное в апреле 1960 г. Министерством геологии и охраны недр СССР и Главной государственной санитарной инспекцией СССР*(4). Позже охранные требования по подземным водам нашли свое отражение в советском, а затем российском водном и горном законодательстве. Но по ряду причин правовые требования по охране подземных вод не получили полного воплощения на практике.

Согласно действующему Федеральному Закону "О недрах" 1992 г. и всей концепции горного законодательства, недра понимаются как пространственная сфера, которая наряду с полезными ископаемыми (нефть, газ, и т.д.) включает в себя такой компонент, как подземные воды. Следовательно, недропользованием следует считать и добычу подземных вод. В ряде регионов Российской Федерации (например, в Московской области) лица, добывающие подземные воды, составляют большинство недропользователей*(5). В целом и федеральное, и региональное горное законодательство рассматривают подземные воды именно как подлежащее добычи природное вещество.

Между тем водное законодательство подходит к подземным водам как к входящему в недра природному образованию - подземным водным объектам. Нормы Водного кодекса РФ 1995 г. (далее - ВК РФ) устанавливают лишь основные признаки правового режима подземных водных объектов. В Кодексе дается определение и классификация подземных водных объектов, предусматривается государственная собственность на подземные водные объекты, лицензирование их использования, мониторинг, учет и кадастр подземных вод (ст. 17, 35, 78, 79, 83 ВК РФ). В отдельной статье ВК РФ - ст. 134 - предусмотрено резервирование источников питьевого водоснабжения на базе защищенных от загрязнения и засорения подземных вод.

Нормы федерального горного и водного законодательства о подземных водах весьма лаконичны, но их можно конкретизировать в законах субъектов Российской Федерации. Это позволит максимально учесть природную специфику российских регионов.

Можно с уверенностью сказать, что действующее водное и горное законодательство лишь заложило основы правового режима подземных вод. Этого оказалось недостаточно для их полноценной охраны и грамотного использования. Поэтому требуется усиление правового регулирования отношений, возникающих в связи с использованием и охраной подземных водных объектов, что необходимо отразить в готовящейся новой редакции Водного кодекса.

Но что же такое подземные водные объекты? По ст. 17 ВК РФ 1995 г., это сосредоточение находящихся в гидравлической связи вод в горных породах, имеющее границы, объем и черты водного режима. К подземным водным объектам относятся водоносные горизонты, бассейны, месторождения, а также естественные выходы подземных вод. Водоносными горизонтами считаются воды, сосредоточенные в трещинах и пустотах горных пород и находящиеся в гидравлической связи. Бассейны подземных вод - совокупность водоносных горизонтов, расположенных в недрах. Месторождения подземных вод - часть водоносного горизонта, в пределах которой имеются благоприятные условия для извлечения подземных вод. Естественные выходы подземных вод могут быть как на суше, так и под водой. К их числу относятся родники, ключи, гейзеры, субмаринные источники (источники, находящиеся на морском дне).

Следует признать, что предусмотренное в ст. 17 ВК РФ деление подземных водных объектов является довольно спорным. Дело в том, что при данной классификации ставятся в один ряд разные по масштабам природные объекты: совокупность водоносных горизонтов, сами водоносные горизонты, их части (месторождения). Также неверно было бы выделять следующие виды поверхностных вод: речной бассейн, река, ее рукава и излучины. По сути дела, речь идет о разных уровнях гидросферы, а не о разных ее видах. В свою очередь, проводить юридическую классификацию подземных (как и поверхностных) водных объектов следует так, чтобы было легко определить собственника или пользователя водного объекта. Даже малый водный объект - не здание или предприятие, это единое природное образование, поэтому у него должен быть один собственник. Если же правоотношения складываются таким образом, что разные части единого водного объекта находятся в руках разных пользователей, это не дает научных оснований разделять сам водный объект. Это соображение не было учтено при классификации подземных водных объектов. Подземный водный объект, неизменно находящийся в государственной собственности, может быть один, но его части (месторождения) могут быть в пользовании различных лиц, что не дает оснований считать месторождения подземных вод отдельными подземными водными объектами.

Относительно общего понимания специфики, внутреннего строения, границ и приоритетного использования подземных водных объектов возникает целый ряд вопросов. Во многом они обусловлены тем, что подземные водные объекты мало похожи на поверхностные. Это можно выявить на примере водоносных горизонтов, состоящих из следующих элементов: водоупор (ложе), водоносный слой и уровень грунтовых вод. Как известно из гидрогеологии, вода просачивается с поверхности земли и насыщает водопроницаемые породы, но ее проникновение останавливается на водоупорных слоях. Следовательно, под землей вода содержится в самом пласте породы, а не образует водную толщу как в реках и озерах. В то же время, как и у поверхностного водного объекта, ложе водоносного горизонта может быть ровным, наклонным или изогнутым; имеются области питания и истечения ("разгрузки")*(6).

Своеобразны подземные "озера и реки" в карстовых районах. Они не только связаны, но и схожи с поверхностными водотоками и водоемами. Это ярко выраженные водные объекты, имеющие свою водную толщу. Как известно, карст - растворение и выщелачивание горных пород водой. В результате этого процесса в недрах образуются колодцы, шахты, промоины, пещеры и другие карстовые пустоты. Именно в них зачастую и текут подземные ручьи, реки, образуются озера. Некоторые подземные реки имеют свои боковые притоки, проточные озера, образующие своеобразные каскады. В карстовых районах встречаются и пещеры-ледники. Возникают карстовые формы и на поверхности земли (например, воронки, в которых также образуются озера). Зачастую карст создает сложную систему ходов и выходов, лабиринты пещер. В результате гидрологи сталкиваются с такими явлениями, как "исчезающие", "ныряющие", "пещерные", "потерянные" реки (воклюзы). Перед выходом на поверхность в качестве "ключа" эти водотоки образуют подобие устьевых озер - "ключевых горшков."

Карстовые явления наблюдаются на различных континентах, присущи разным формам рельефа и климатическим поясам. Карст охватывает целые районы во многих странах СНГ, встречается на Карпатах, Урале, в Прикаспийской низменности, Туранской равнине и т.д. Карстовые процессы могут быть естественными и искусственными, могут вредить, и наоборот, помогать человеку. Так, например, подземные карстовые воды являются обильными и нередко единственными источниками водоснабжения. Они дают 70% воды австрийской столице Вене, снабжают ряд других европейских городов. Многие населенные пункты уже освоенных и труднодоступных местностей России также снабжаются за счет карстовых источников. Нередко карстовые водные объекты из препятствия водному хозяйству превращаются в подспорье. Карстовые формы используются для строительства гидротехнические станции и проводки гидротоннелей (например, Ялтинский).

Защита от истощения и обеспечение целостности подземных водных объектов - не академическая фантазия экологов. Это - реальная необходимость поддержания безопасности хозяйственной деятельности. Ведь непродуманная откачка подземных вод нарушает устойчивость закарстованных пластов, вызывает опасность провалов застроенных земельных участков. Легенда о граде Китеже неоднократно подтверждалась в ХХ веке. Так, например, в 1962 г. второй по величине и значению город ЮАР Йоханнесбург из-за крупной откачки воды потерял целый завод. Опасно также вызванное горными выработками проникновение воды подземных озер в рудники, которые приходится консервировать*(7).

Как отмечал ведущий специалист в области водного права профессор О.С. Колбасов, остается неясным, до каких пределов горные породы, вмещающие в себя подземные воды, могут признаваться объектом права собственности*(8). Очевидно, это утверждение справедливо как для ярко выраженных водных объектов карстового происхождения, так и для довольно нестойких водоносных горизонтов. Данный вопрос может показаться пока неактуальным, так как недра, включая подземные запасы вод, принадлежат одному хозяину - государству. Тут, казалось бы, нет смысла устанавливать четкие границы, разделяющие собственность одного и того же хозяина. Но в ходе развития рыночных начал в сфере охраны и использования недр подземные водные объекты могут стать предметом договора водопользования. Если же нет четкого понимания объекта права собственности, можно ли четко сформулировать предмет договора?

Отметим, что ВК РФ не исключает и совершенно не запрещает заключение договоров на использование подземных водных объектов. В то же время, в Кодексе не содержится специальных норм относительно договоров подземного водопользования, и эти договоры пока не практикуются. В проектах новой редакции ВК РФ, которые готовились в 2004 г., к специальному водопользованию относится использование подземных водных объектов, за исключением случаев, предусмотренных законодательством о недрах. Таким образом, планируется сохранить юридические условия для заключения договора водопользования по подземным водным объектам. В этом случае и по использованию подземных водных объектов следует разрабатывать Типовые формы договоров (аналогично существующим в отношении поверхностных водных объектов). Именно они обеспечат единообразие договорной практики, так как с помощью названных форм можно добиться четкой и логичной структуры и подробного содержания конкретных договоров водопользования. Следовательно, можно будет устранить пробелы и по возможности избежать конфликтных ситуаций в отношениях подземного водопользования.

Отметим, что заключение договоров водопользования по естественным выходам подземных вод (родников, ключей и т.д.) является весьма целесообразным. В процессе хозяйственной деятельности родникам был нанесен большой вред: они запахивались, загрязнялись, истощались и даже (в рамках борьбы с религией) намеренно уничтожались. В настоящее время наметились возможности для повышения водности родников путем лесопосадок и других противоэрозионных мер. Восстановление и окультуривание родников и прочих водопроявлений может интегрировать их в водохозяйственный комплекс. Наличие конкретного "договорного" пользователя сможет предотвратить дальнейшее безнаказанное вредоносное обращение с ними, обеспечит их благоустройство. Тенденция к этому уже намечается в ряде российских регионов. Например, в Воронежской области происходит регистрация, паспортизация и составление карт естественных выходов подземных вод, благодаря чему создается база для заключения договоров*(9).

Если же российское законодательство не пойдет по пути утверждения и развития названных договоров "подземного водопользования", последнее будет осуществляться в рамках недропользования. Но и тогда должны быть предусмотрены такие условия недропользования, которые должным образом охраняли бы подземные водные объекты. Сделать это можно путем закрепления в обязательных условиях договоров недропользования специальных пунктов, посвященных подземным водам. В любом случае нельзя допустить потребительского отношения к запасам подземных вод. В ряде законопроектов в области горного права предусматриваются договорные формы, в том числе договор концессии. Достоинства и недостатки подобных договоров обсуждались в прессе*(10). Как и договоры лесной концессии, они предназначены для долгосрочного инвестирования освоения месторождений полезных ископаемых. Но при геологическом изучении и добыче полезных ископаемых могут затрагиваться и нарушаться водоносные горизонты, что имеет непредсказуемые последствия. Следовательно, в проектируемых договорах по использованию недр данный аспект также должен быть учтен. Условия по подземным водам должны входить в подобные договоры в качестве существенных (обязательных).

В случае планируемой отмены лицензирования природопользования именно на договоры ляжет основная нагрузка по обеспечению бережного использования этих природных богатств. Это касается прежде всего природных богатств недр, в том числе и подземных вод. По убеждению автора, в случае отмены лицензирования использование подземных водных объектов должно иметь договорную основу. Именно она позволяет реально защитить водоносные горизонты, месторождения, бассейны, а также адекватно разграничить функции между государственными органами и природопользователями.

Д.О. Сиваков,

кандидат юридических наук, научный сотрудник Института

законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) С водой - на "Вы". Информационное издание МПР России // Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. - М., 2003. - С. 13, 14; Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему: "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. - С. 4, 5.

*(2) Язвин Л.С., Боревский Д.В. Современное состояние ресурсов питьевых подземных вод и перспективы их использования.- Бюллетень "Использование и охрана природных ресурсов в России", 2003. - N 9, 10. - С. 65-70.

*(3) Колбасов О.С. Законодательство о водопользовании в СССР, "Юридическая литература". - М.: 1965. - С. 163-166.

*(4) "Гигиена населенных мест" // Сборник официальных материалов. - М.: Медгиз, 1962. - С. 347-362.

*(5) Государственный доклад "О состоянии и охране окружающей среды Московской области в 2002 г." / Под. ред. Н.В. Гаранькина. - М.: НИА-Природа, 2003. - С. 155.

*(6) Горбачев А.М. Общая геология. - М.: "Высшая школа," 1981. - С. 156, 157.

*(7) См. подробнее: Гвоздецкий Н.А. Карст. - М.: Мысль, 1981. - С. 7-17.

*(8) Колбасов О.С. О новом Водном кодексе Российской Федерации. - Законодательство и экономика, 1997. - N 1, 2. - С. 14-21.

*(9) Курдов А.Г. Родники Воронежской области: формирование, экология, охрана. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2000. - С. 106.

*(10) См.: Российская газета. - 2004. - С. 4.