Конституционно-правовые принципы народовластия в России (В.В. Комарова, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

Конституционно-правовые принципы народовластия в России

Основополагающие нормы федеральной Конституции и нормы конституций и уставов субъектов Российской Федерации, устанавливающие основы народовластия, можно назвать конституционными основами народовластия. Они представляют собой совокупность норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти народом как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В конституционных основах народовластия можно выделить (с известной долей условности, поскольку все нормы взаимосвязаны) три группы норм:

первая группа - общие нормы-принципы, характеризующие государственность и устанавливающие предпосылки реального народовластия;

вторая группа - нормы-принципы, основополагающие для института народовластия;

третья группа - специальные нормы, закрепляющие элементы механизма реализации высших форм народовластия.

К общим нормам-принципам можно отнести следующие конституционные установления:

1) Россия - правовое, демократическое государство с республиканской формой правления (ст. 1);

2) человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2). Данный фундаментальный принцип предполагает, что все действия субъектов права (в том числе коллективных) должны соизмеряться с приоритетным положением человека в государстве и обществе;

3) верховенство закона (ст. 15). Соблюдение законов является всеобщей обязанностью, которая распространяется и на государство (в виде его органов и должностных лиц), и на гражданское общество (в виде граждан и их объединений);

4) идеологическое многообразие, политическое многообразие, многопартийность (ст. 13);

5) равенство субъектов права перед законом и судом (ст. 13, 19).

Вторая группа конституционных норм-принципов включает в себя следующие:

1) носителем суверенитета и единства источников власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3);

2) народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3);

3) высшим непосредственным выражением власти народа является референдум и свободные выборы (ч. 3 ст. 3);

4) граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32);

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства традиционно считается основным, определяющим саму природу политических прав и свобод граждан. Объем правового регулирования нормы, закрепляющей права граждан на участие в управлении делами государства, выходит далеко за рамки обычного субъективного права, вторгаясь в пределы действия других политических прав и свобод граждан: избирательного права, права на участие в референдуме и многих других. Возможно, право граждан на участие в управлении государственными и общественными делами является не столько субъективным правом, входящим в систему политических прав и свобод, сколько основополагающим принципом взаимоотношений между демократическим государством и его гражданами. Данный принцип реализуется в первую очередь посредством осуществления политических прав и свобод граждан*(1).

Право граждан на управление делами государства есть реализация принципа народовластия. Это право раскрывается в целом ряде конкретных форм его осуществления:

местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 130 Конституции РФ);

местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130);

структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 1 ст. 131);

граждане Российской Федерации имеют право на объединения (ст. 30);

граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31);

граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Третья группа конституционных установлений, которую мы условно определили как специальные, включает в себя нормы, закрепляющие элементы механизма реализации народовластия в России:

1) граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32);

2) не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда (ч. 3 ст. 32);

3) ссылка на наличие федерального конституционного закона о референдуме Российской Федерации (ст. 84), специальных федеральных законов о порядке выборов Президента Российской Федерации (ст. 81) и о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы (ст. 96);

4) обязанность Президента Российской Федерации назначить референдум (ст. 84);

5) отсутствие права назначить референдум у временно исполняющего обязанности Президента Российской Федерации (ст. 92).

6) обязанность Президента Российской Федерации назначить выборы Государственной Думы (ст. 84, 111, 117);

7) установлении гарантий проведения выборов: выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности (ст. 92); в случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска (109);

8) обязанность Совета Федерации назначить выборы Президента Российской Федерации (ст. 102);

9) закрепление принципов выборов Президента Российской Федерации: на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (ст. 81);

10) установление избирательных цензов:

- Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет, одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд (ст. 81);

- депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах;

- одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы;

- депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 97).

В Конституции России закреплены следующие виды выборов и референдумов: общероссийские, субъектов Федерации и муниципальные; по решению вопросов государственной и муниципальной жизни*(2).

Основываясь на нормах Конституции можно выделить срочные (ст. 81) и досрочные выборы; по предмету формирования: выборы должностного лица и представительного органа. Анализ норм Конституции также позволяет выявить следующие виды референдумов: по предмету - конституционный референдум (ст. 135), по юридической силе - императивный (принятие Конституции России); по императивности назначения - факультативный (ст. 135)*(3).

Анализ норм Конституций, Уставов (основных законов) субъектов Российской Федерации, регулирующих формы народовластия, также позволяет условно подразделить их на несколько групп*(4).

Первая группа норм посвящена установлению общих принципов народовластия, уровней властеотношений (государственной и местной властей). В большинстве уставов и конституций субъектов Российской Федерации можно найти перечень форм осуществления народовластия, которые могут быть использованы при реализации народом государственной власти и населением - муниципальной. Высшие формы народовластия перечислены в ст. 2 Конституции Адыгеи, ст. 6 Устава (Основного Закона) Алтайского края, ст. 9 Устава Амурской области, ст. 3 Устава Липецкой области, ст. 3 Устава Магаданской области, ст. 2 Конституции Мордовии, ст. 10.1 Устава Мурманской области, ст. 3 Конституции Республики Марий Эл; ст. 3 Устава Новгородской области; ст. 4 Устава Новосибирской области; ст. 3 Устава Орловской области. Например, в ст. 99 Конституции Республики Марий Эл закреплена система местного самоуправления республики: "Система местного самоуправления включает формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания (сходы), конференции граждан), представительные органы (районные, городские собрания), глав местного самоуправления, местные администрации, органы территориального общественного самоуправления населения (советы микрорайонов, домовые, уличные, сельские комитеты и иные формы самоуправления)".

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г.*(5) предусмотрено, что самоуправление в муниципальном образовании осуществляется местным сообществом как непосредственно, так и через органы и должностных лиц местного самоуправления. Формами самоуправления, осуществляемыми местным сообществом непосредственно, являются местный референдум, сход, выборы органов и должностных лиц местного самоуправления.

Практически это закрепление такой основы конституционного строя, как народовластие.

Вторая группа норм основных законов субъектов Российской Федерации - нормы, закрепляющие общие принципы института народовластия. Это нормы, устанавливающие субъективное право на участие в выборах и референдуме, иных формах народовластия; принципы избирательного права и проведения референдума, вопросы референдума, его виды; нормы, закрепляющие понятие референдума, выборов и отзыва, основы территориального общественного самоуправления, народную правотворческую инициативу и иные*(6).

Уставом Амурской области (ст. 121) закрепляются следующие принципы местного самоуправления, на которых основывается областное законодательство:

а) населению конкретных муниципальных образований предоставляется возможность использования форм непосредственной демократии (референдумов, собраний, народной инициативы, выборов, отзыва должностных лиц и др.);

б) представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, избираемых на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании;

в) глава муниципального образования, если это должностное лицо предусмотрено уставом, избирается на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из своего состава;

г) при наличии возможности регулярного проведения собраний всего населения представительные органы в пределах конкретных муниципальных образований могут не создаваться, их полномочия передаются данным собраниям;

д) запрещается изменение границ муниципальных образований без учета мнения населения соответствующей территории (ст. 122).

Уставом Амурской области (ст. 31) предусмотрено принятие законов области, регулирующих порядок проведения референдума области, областных выборов, реализации права народной правотворческой инициативы, в том числе подачи петиций, а также порядок публичного обсуждения проектов государственных решений, общественных слушаний; порядок проведения выборов в органы местного самоуправления области; порядок деятельности органов местного самоуправления.

Уставом Московской области от 11 декабря 1996 г. предусмотрено, что порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного референдума; порядок созыва и проведения схода членов местного сообщества, принятия и изменения его решений, пределы компетенции; порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления; порядок проведения выборов органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливается федеральным законом и законом Московской области.

Третья группа - специальные нормы, закрепляющие элементы механизма подготовки, назначения, проведения высших форм непосредственного волеизъявления, полномочий и деятельности выборных органов и выборных должностных лиц.

Например, в статье 25 Устава Амурской области устанавливается обязанность по соблюдению и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти на территории области, в органы государственной власти области, а референдума Российской Федерации, референдума области, при проведении муниципальных выборов, местных референдумов.

Статьей 101 Конституции Адыгеи от 10 марта 1995 г. (ред. 21 мая 2002 г.) устанавливается, что Конституционный Суд Республики Адыгея по запросам Президента Республики, Совета представителей, Совета Республики, депутата Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Кабинета министров Республики Адыгея, Верховного и Арбитражного Судов Республики Адыгея, прокурора Республики, местных органов государственной власти, органов местного самоуправления разрешает дела о соответствии Конституции Республики Адыгея проекта нормативного правового акта или проекта иного решения, предлагаемого для вынесения на референдум Республики Адыгея или местный референдум.

К нормам-принципам относятся, помимо конституционных, и установления базовых отраслевых законов, регулирующих механизм осуществления различных форм народовластия.

На федеральном уровне наиболее остро стоит вопрос о принципах избирательной системы и особенностях избирательных процедур, используемых на выборах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Так, практика выборов в Государственную Думу 1995 г., показала, что в обществе далеко неоднозначно воспринимается предусмотренная законодательством необходимость преодоления избирательными объединениями пятипроцентного барьера для участия в распределении депутатских мандатов по федеральному округу. Как следствие, ряд депутатов инициировал рассмотрение данного вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации, который, однако, не принял их запрос к рассмотрению. Свое определение Конституционный Суд мотивировал тем, что регламентация избирательных процедур осуществляется не в текстах конституций, а законодательным путем, и выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в законе зависят от конкретных социально-политических условий и является вопросом политической целесообразности. Тем самым официально было подтверждено, что российская Конституция предполагает возможность проведения выборов по различным избирательным системам в зависимости от воли законодателей*(7).

Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (ред. от 11 декабря 2004 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(8) в ст. 3 закрепляет общие принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность и независимость деятельности избирательных комиссий; обязательность (ст. 9) проведения выборов и их периодичность (ст. 8), состязательность. Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ (ред. от 22 июня 1998 г.) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления"*(9) повторяет аналогичное закрепление принципов.

Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации"*(10) (ст. 2) закрепляет принципы проведения референдума: всеобщее равное и прямое волеизъявление при тайном голосовании; свобода и добровольность участия; гарантированность; открытость, гласность.

Однако в отраслевом законодательстве, закрепляющем основополагающие начала различных форм и видов народовластия, помимо повторения общих принципов, мы видим специфические, характерные только для той или иной формы принципы. Например, нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закрепляют:

- местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1);

- право граждан Российской Федерации осуществлять местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления (ст. 3);

- перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении: местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход, правотворческая инициатива граждан, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания, конференции, опросы, обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 22-32);

- возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации (ст. 34) и др.

Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(11) (ст. 3) закрепляет принципы проведения публичного мероприятия:

1) законность - соблюдение положений Конституции Российской Федерации, настоящего Федерального закона, иных законодательных актов Российской Федерации;

2) добровольность участия в публичном мероприятии.

Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ (ред. от 28 декабря 2004 г.) "О политических партиях" в ст. 8 закрепил основные принципы деятельности политических партий*(12): равенство партий перед законом, добровольность, равноправие, самоуправление, законность, гласность и независимость. Следует согласиться с Т.К. Байковой, которая в своей работе заявляет о существовании еще одного принципа правового статуса политических партий, не получивший прямого закрепления в этой статье Закона о политических партиях*(13). Это принцип территориальности (или национального характера)*(14). Принцип территориальности является единственным принципом, свойственным исключительно правовому статусу политических партий. Все иные принципы свойственны в равной мере как политическим партиям, так и иным общественным объединениям.

В заключение можно сказать следующее. Современный этап развития форм непосредственной демократии России является составной неотъемлемой частью общей государственной политики по совершенствованию избирательного законодательства и законодательства о референдуме с учетом как отечественных традиций и опыта, так и международных стандартов в осуществлении законодательного регулирования и проведения демократических выборов и референдумов. В Российской Федерации за короткий период (1994-2000 гг.) создано современное избирательное законодательство и законодательство о референдуме, соответствующее международным избирательным стандартам и отвечающее основным гражданским и политическим правам и свободам человека*(15).

Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как Основного закона. Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.

Не призывая ввести в Конституцию России понятие избирательной власти, тем не менее нельзя не отметить, что поскольку народовластие и опосредующие их проведение формы составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов их реализации и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне. Можно полностью согласиться с А.В. Иванченко, который в своем диссертационном исследовании подчеркивает, что "отсутствие в действующей Конституции специальной главы "Избирательная система" создало ряд сложностей в законодательном определении общих принципов и институтов избирательного права, хотя, как известно, этот конституционный пробел отчасти был восполнен Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав граждан. Однако федеральный закон менее устойчив, нежели конституционные нормы, к тому же для их защиты используется более широкий круг юридических средств"*(16).

Отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, лапидарность и бессистемность принципов народовластия, игнорирование принципов избирательного права не способствовало определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, являлось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации, построения логичной системы народовластия, и уж тем более - механизма ее реализации с учетом особенностей осуществления на различных уровнях.

Для реализации таких конституционных основ, как демократизм, народовластие, местное самоуправление, полезно было бы более четко определить в Конституции России, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации основные принципы системы народовластия, форм реализации, быть может, и механизмов их осуществления. Возможно, следует вспомнить практику регулирования на конституционном уровне избирательной системы в виде отдельной главы.

В.В. Комарова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры

конституционного и муниципального права России МГЮА

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2003.

*(2) См.: Комарова В.В. Референдум по укрупнению субъектов - способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика // Право и жизнь. - 2004. - N 67; Практика регулирования местного референдума в России // Муниципальное право. - 2004. - N 2.

*(3) См.: Комарова В.В. Российская система референдумов. Ученые записки юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета экономики и права. - 2004; Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. - М., 2003. - N 5.

*(4) См.: Комарова В.В. Нормативное регулирование института референдума в современной России. - Сборник МГЮА, 2004. - С. 67.

*(5) Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. N 55/96-ОЗ, с изм. от 2 июля 2003 г. // Вестник Московской областной Думы. - 1997. - N 1; Ежедневные новости. Подмосковье. - 2003. - N 118.

*(6) Примерами норм, закрепляющих право граждан на участие в прямом народовластии, является ст. 30 Конституции Адыгеи, ст. 100 Конституции Республики Алтай, ст. 22 и 23 Устава Амурской области, ст. 18, 19 Устава Липецкой области, ст. 31 Конституции Мордовии; ст. 32 Конституции Республики Марий Эл, ст. 16 Устава Новосибирской области.

*(7) Князев С.Д. Очерки теории российского избирательного права. - Владивосток, 1999.

*(8) СЗ РФ. - 2002. - N 24. - Ст. 2253.

*(9) СЗ РФ. - 1996. - N 49. - Ст. 5497.

*(10) СЗ РФ. - 2004. - N 27. - Ст. 2710.

*(11) СЗ РФ. - 2004. - N 25. - Ст. 2485.

*(12) СЗ РФ. - 2001. - N 29. - Ст. 2950; 2004. - N 25. - Ст. 2485.

*(13) Байкова Т.К. Конституционно-правовой статус политических партий в Российской Федерации. Дис. канд. юрид. наук. - М., 2001.

*(14) Согласно данному принципу, во-первых, деятельность политических партий ограничена территорией России, во-вторых, распространяется на всю ее территорию и, в-третьих, на российской территории имеют право действовать только российские партии и их структурные подразделения.

*(15) См.: Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. - М.: Весь мир, 1997.

*(16) Иванченко А.В. Организационно-правовые основы избирательного процесса в Российской Федерации. Автореф. докт. дисс. - С. 26.