О становлении и развитии парламентского права (В.Е. Усанов, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

О становлении и развитии парламентского права

Та или иная область науки рано или поздно встает перед проблемой систематизации ранее накопленных знаний. Таким образом, количество знаний переходит в их качество. Юриспруденция как наука не является исключением из данного правила. В связи с этим вполне уместно вспомнить замечание доктора юридических наук профессора И.М. Степанова, который еще в 1994 г. отмечал, что в Российской Федерации наука правоведение, а особенно ее ведущая отрасль - конституционное право - находятся в стадии серьезных качественных преобразований.

В частности, перед наукой конституционного права встает множество вопросов как сущностно-понятийного, так и практически-регулятивного характера. В числе последних - выявление тех или иных закономерностей такого нового для российской действительности юридико-нормативного образования, каким является парламентское право. Именно в нем в организационно-правовом смысле сосредоточены динамические характеристики генеральных принципов конституционного строя России: "человек - высшая социальная ценность"; "народ - единственный источник власти"; "государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную"; "конституция имеет высшую юридическую силу" (ст. 2, 3, 10, 15 Конституции РФ). Назначение парламентского права состоит не просто в обеспечении функционирования законодательного и представительного органа страны в рамках политической системы и государственного аппарата, но и в парламентаризме как особой модели государственного устройства. Таким образом, парламентское право можно определить как некую составляющую конституционного права. Тем более что такое положение дел объективно предопределено как минимум двумя обстоятельствами. Во-первых, именно становление конституционного законодательства привело к изменению легитимизации верховной власти. Власть народа получила выражение не просто в государственной воле, а в Конституции России, вставшей над иными государственными институтами, ограничившей государственную волю юридическими императивами должного: непосредственное и представительное народовластие. Во-вторых, конституционно-правовое регулирование в силу своей универсальности расширило рамки регламентации верховной представительной власти в иных нормативно-правовых актах.

Формирование парламентского права представляет собой достаточно сложный процесс. Его можно поделить на четыре периода:

формирование теоретических основ парламентаризма как политико-правового явления;

количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому;

становление процессуальных основ парламентского права;

попытки оформления парламентского права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права.

Итоги первого периода формирования парламентского права отражены в трудах таких ученых, как Д. Локк, Ж.-Ж. Руссо, Ш.Л. Монтескье, Г. Еллинек. Обозревая данный период развития парламентского права, доктор юридических наук М.В. Баглай отмечал, что идея народного представительства, выдвинутая и разработанная Д. Локком, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и другими выдающимися мыслителями, повсеместно воспринималась как антипод абсолютизма и единственная разумная основа организации подлинно демократической власти. Однако в разных странах в зависимости от конкретных условий она воплощалась в различных конституционно-правовых формах.

Идея народного представительства на территории России получила свое первоначальное развитие в эпоху царствования Екатерины II, когда с Запада в Россию начали проникать либеральные идеи: теории разделения властей, теории естественного права и теории общественного договора. Позднее указанные идеи были оформлены в некое подобие теории парламентского государственного устройства России в трудах М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, П.И. Пестеля, А.Д. Градовского и Б.Н. Чичерина.

Обозревая второй период формирования парламентского права, необходимо отметить, что уже тогда в собственной среде западных (как и дореволюционных российских) политологов, государствоведов не было единства в суждениях о сущностно-функциональной природе парламентаризма. Но что бы ни говорили в защиту или отрицание теории и практики парламентаризма, факт остается фактом: парламентаризм, применяясь на практике в большинстве цивилизованных стран мира, наложил неизгладимый отпечаток на все либеральные конституции.

Важно заметить, что несмотря на то, что процедуры формализации парламентских институтов достаточно широко разбросаны во временном пространстве, тем не менее рассматриваемый период следует признать для последующего оформления парламентского права определяющим, поскольку теоретические обоснования эффективности парламентаризма были не просто проверены на практике, а облечены в рамки нормативного права, что позволило говорить об определенном комплексе правовых норм, объединенных одним предметом и методом правового регулирования.

В ходе формирования исследуемого законодательного массива было апробировано множество моделей парламентаризма: монистическая, дуалистическая (министериальная), консенсуальная и др. В России прорабатывается своя модель, стратегически заложенная в конституционных характеристиках ее государственности (демократической и правовой). И в рамках нынешнего периода развития российской государственности прежде всего должны быть созданы надежные преграды каким бы то ни было попыткам депарламентаризации.

Третий период формирования парламентского права возник с момента осознания необходимости серьезной систематизации уже накопленного законодательного массива, с помощью которого регулировались правоотношения с участием парламентского органа.

По мнению доктора юридических наук И.П. Степанова, начало систематическому изучению и обобщению парламентских процедур было положено в 60-х гг. XX в. Г.М. Робертом, в 1915 г. написавшим книгу под названием "Правила парламентской процедуры". Работу эту называют "сводом парламентских законов", "моделью парламентского поведения".

Особенность "Правил", по мнению И.П. Степанова, состоит в том, что они приспособлены для любого собрания, где принимаются те или иные решения, - будь то палата парламента, клуб избирателей или религиозная община. Скрупулезно разбираются процедуры ведения дел на собраниях (от внесения предложений при их классификации на главные, побочные и привилегированные до этикета прений и порядка голосования), права собраний, их рабочих органов (комитеты, комиссии), должностных лиц (председатель, секретарь, казначей) и т.д. Но многие из них, будучи привнесены из английского и американского опыта парламентаризма, представляют то, что можно назвать азами собственно парламентской культуры. Именно в них процессуальная сердцевина той особой юридической структуры каждого парламентарно организованного государства, которую теперь называют парламентским правом.

Обозревая третий период формирования парламентского права, отметим, что в настоящее время четко обозначилась тенденция, в соответствии с которой не только в отечественной, но и, как представляется, во всей мировой литературе само понятие "парламентское право" не получало сколько-нибудь развернутого толкования. Причин тому несколько.

Так, парламентское право было нивелировано в собственной значимости такими терминами, как "парламентские процедуры", "парламентский процесс", взятыми в заголовки и в интерпретацию большого числа публикаций как страноведческого, так и компаративистского назначения. Здесь можно, видимо, согласиться с тем, что установка американской, например, философии конституционализма на "чрезмерный политический критицизм" не могла не повлечь за собой гипертрофированно процедурных подходов к суждениям о мере "демократичности" или "олигархичности" конституции и конституционного строя.

Таким образом, оформление парламентского права осложнялось превалированием процессуальных вопросов над вопросами материальными.

Второй причиной имманентной подчиненности парламентского права следует признать его сущностную зависимость от отрасли конституционного права.

Нормативный массив парламентского права, как бы ни была велика в нем доля процедурных правил, складывался и складывается до сих пор под определяющим воздействием принципов и норм материального (прежде всего конституционного) права. При всей важности технологии парламентаризма главное, безусловно, - в обеспечении устойчивых взаимосвязей, во-первых, в его собственной среде согласно нормам принятой модели разделения властей, государственного устройства и данного класса формы правления, во-вторых, между парламентом как высшим представительным органом государственной власти, с одной стороны, и народом как единственным источником власти - с другой. В определенности материальных норм заключена жизнеспособность процессуальных норм: устроительных, функциональных, императивных, диспозитивных и т.д.

Настоящее время представляет собой четвертый период становления и развития парламентского права, который можно охарактеризовать как период выделения парламентского права из права конституционного.

Множественность и разноплановость процедур затрудняет формализацию их в каком-либо едином кодифицированном акте парламентского права. Они разбросаны по различным источникам, притом не только права как такового. Есть основания различать три блока источников парламентского права: собственно юридический, рекомендательно-процедурный и доктринальный.

В первом, юридическом источнике они сосредоточены только на общефедеральном уровне: Конституция РФ, законы, указы, регламенты палат Федерального Собрания РФ, постановления и распоряжения, решения Конституционного Суда РФ и другие акты, несущие в себе преимущественно или частично правопроцессуальные установления. Специально должны быть упомянуты здесь такие новые для современной российской правовой системы виды актов, как федеральный конституционный закон, внутрифедеративные и международные договоры.

Второй, рекомендательно-процедурный блок представляют традиции, обычаи, обыкновения, многие из тех процедур, которые вошли в "Правила парламентской процедуры" Г.М. Роберта. Вот одно из них: "Участникам прений следует избегать любых личных выпадов и ограничиваться обсуждением лишь тех вопросов, которые в данный момент дебатируются собранием"...

Что касается доктринального блока, то в западной юриспруденции в его состав включаются прямые либо косвенные толкования признанными авторитетами законоведения смысла правовых норм и категорий. Применительно к российской действительности об этом блоке (в состав которого также включаются толкования правовых норм ведущими отечественными правоведами) можно пока говорить, видимо, в несколько ином (политико-правовом) выражении. Установка Конституции РФ на идеологическое многообразие совсем не означает освобождение от обязательств соблюдения ее норм и принципов, как бы к ним ни относиться. Доктринальные начала конституционного права, экстраполированные на парламентское, придают политическому началу парламентаризма правовую обоснованность и уже тем самым служат делу формирования парламентской культуры вообще.

В рамках развития российского парламентского законодательства следовало бы системно упорядочить регламентарные нормативы и правила, объединив их в модельном Руководстве по парламентскому праву (сходном с "Правилами" Роберта, но только и непременно в сфере собственно парламентаризма).

Таким образом, в настоящее время созданы все предпосылки для большей самостоятельности парламентского права. Причем данные предпосылки носят как макросистемный (т.е. в рамках всей правой системы), так и микросистемный (т.е. в рамках внутренней системы самого парламентского права) характер. К предпосылкам макросистемного характера следует отнести окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства. И здесь на первое место выступает характер взаимоотношений конституционного и парламентского права. К предпосылкам микросистемного характера следует отнести оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера.

Обозревая предпосылки макросистемного развития парламентского права, отметим, что в настоящее время существуют различные точки зрения на место парламентского права в национальной правовой системе. Так, за выделение парламентского права как самостоятельной отрасли высказывался в первой половине 90-х гг. Б.Н. Топорнин. Он называл парламентское право новой самостоятельной отраслью права. По его мнению, парламентское право трудно полностью отделить от конституционного, так как, во-первых, оно вышло из недр конституционного права, является продуктом его развития, а во-вторых, нормы конституционного права составляют неотъемлемую часть парламентского права, его основные начала. Вместе с тем парламентское право не только проявило все качества самостоятельной отрасли права, но и все больше обособляется от конституционного.

Однако вывод о формировании парламентского права в качестве самостоятельной отрасли не подкреплен никакими доказательствами. Более обоснованной представляется позиция доктора юридических наук С.А. Авакьяна, который считает, что вопрос о существовании такой отрасли права является весьма дискуссионным, многие исследователи обоснованно рассматривают проблемы российского парламентаризма в рамках конституционного права России.

Анализируя взаимоотношения конституционного и парламентского права, О.Н. Булаков заметил, что парламентское право имеет определенную специфику предмета и метода правового регулирования - основных критериев, используемых при построении системы права. В частности, необходимо отметить, что парламентское право регулирует организационные, процессуальные отношения. И если в целом для конституционного права характерны методы, основанные на властно-императивных началах, то для парламентского прежде всего - на началах координации и согласования.

Итак, налицо определенная специфика и направленность правового регулирования парламентского права, с одной стороны, не позволяющие парламентскому праву находиться в составе конституционного права, а с другой - мешающие обособиться парламентскому праву до самостоятельной отрасли права.

Вместе с тем следует отметить, что статус парламентского права в системе права тем не менее до конца не определен. Возможно, это происходит потому, что в теории права выделяют несколько структурных элементов отрасли: подотрасль, институт, последний из которых является наиболее распространенным в конституционном праве структурным элементом отрасли. Данные проблемы дискутируются в теории права, поскольку вопросы построения системы права, выделения новых отраслей и структуризация последних - сфера теории права. И здесь необходимо отметить, что в настоящее время нет серьезных оснований для выделения в правовой системе Российской Федерации еще одной отрасли права - парламентского права.

Говоря о статусе парламентского права, приведем мнение еще ряда ученых- конституционалистов, которые предлагают свои, авторские структуризации. Существует, к примеру, мнение о разделении самого конституционного права на материальное и процессуальное, что, следовательно, влечет за собой выделение парламентского материального и парламентского процессуального права. Эта позиция весьма интересна, но в ней нет ничего нового, такого, чтобы не вписывалось в теорию выделения парламентского права в качестве подотрасли конституционного права.

Таким образом, представляется наиболее сбалансированной и логичной позиция, идентифицирующая парламентское право как подотрасль отрасли конституционного права. К подотрасли права относят наиболее значительные по объему и содержанию, так называемые укрупненные многосложные отраслевые правовые институты. Это цельные по составу и предмету регулирования образования, которые регламентируют особую сферу отношений в пределах более широкого комплекса отношений, урегулированных той же или иной отраслью права. Например, к подотраслям отрасли гражданского права следует отнести жилищное, наследственное и авторское право; отрасли трудового права - право социального обеспечения; отрасли конституционного права - избирательное право и анализируемое в данной работе парламентское право.

Кроме того, выделению парламентского права из конституционного предшествуют некоторые особенности, позволяющие идентифицировать данную категорию именно как подотрасль отрасли конституционного права.

Во-первых, в качестве одной из таких особенностей можно назвать появление большого количества нормативно-правовых актов, регулирующих правоотношения, тесно связанные с функционированием парламентских органов. В Российской Федерации к подобного рода нормативно-правовым актам следует отнести: Федеральные законы от 20 декабря 2002 г. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(1); от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(2); от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ (в ред. от 22 апреля 2004 г.) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(3); Указ Президента РФ от 10 февраля 1996 г. N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации"*(4); регламенты палат Федерального Собрания РФ и т.д. Особенность подобных актов выражена в специальном объекте их направленности - парламентском органе, который становится основным субъектом складывающихся правоотношений.

Во-вторых, источниками парламентского права, кроме нормативно-правовых документов, являются работы ученых, разрабатывающих теоретические проблемы парламентского права, высказывающих суждения по общим и конкретным вопросам парламентаризма. Ученые вступают в дискуссии между собой, отвергают старые и выдвигают новые научные концепции, направленные на дальнейшее совершенствование теории и практики парламентского права. В результате формируется определенный "пласт" теоретических наработок, которые впоследствии может использовать и уже использует российский законодатель при формировании нормативно-правового материала для практической реализации функциональной составляющей парламента.

В-третьих, в настоящее время в Российской Федерации начинают появляться публикации, посвященные систематизации и анализу парламентского права как объективно существующей категории. Более того, сейчас появляются различные специальные учебные курсы, ориентированные на лиц, которым на практике приходится иметь дело с соответствующими правовыми актами.

Таким образом, в настоящее время парламентское право получило ряд определенных макросистемных предпосылок своей самостоятельности, позволяет еще раз сделать вывод: парламентское право - это подотрасль конституционного права.

Современное парламентское право, как было сказано выше, помимо макросистемных обладает и микросистемными предпосылками своей самостоятельности, среди которых в первую очередь следует отметить сформированную внутреннюю структуру парламентского права и наличие его определенных источников.

Вопрос о структуре парламентского права важен для оптимального построения теории в связи с остальными отраслями научного знания, взаимного согласования различных ее частей между собой, их соответствия концепции в целом. Система общей теории парламентаризма и парламентского права представляется состоящей из трех основных блоков: теоретического, институционального и динамического.

Первый блок включает общую характеристику парламентаризма, его теоретическое обоснование как идеи, предмет и метод правового регулирования, место в системе конституционно-правовых категорий, характеристику парламентского права, исторического развития парламентаризма и его современного состояния, истории идей парламентаризма и парламентского права. Это своеобразная общая часть теории парламентаризма и парламентского права.

Особенная часть, включающая вопросы организации и деятельности парламента, состоит из двух самостоятельных блоков. Институциональный (статический) блок объединяет проблематику правового статуса, функций, компетенции, структуры, порядка формирования, внутренней организации палат, статуса парламентария. Он находит развитие в различных аспектах деятельности парламента (динамический блок): порядок его работы, законодательный процесс, взаимоотношения с другими государственными органами, межпарламентское сотрудничество, организационно-правовое и техническое обеспечение деятельности палат.

Помимо уже формирующейся структуры в парламентском праве можно выделить самостоятельный предмет и метод правого регулирования. Однако в данном случае можно говорить лишь об относительной самостоятельности предмета и метода. Связано это с тем, что предмет регулирования парламентского права в полном объеме входит в предмет регулирования конституционного права. Самостоятельность же методов парламентского права так же относительна и основана исключительно на минимизации применения ряда методов (например, метод запрещения и метод обязывания).

В предмет парламентского права включаются две условно разграничиваемые группы общественных отношений. Одну из них можно обозначить как сущностные (материального характера), посредством которых выявляется предназначение парламента, т.е. это прежде всего отношения между парламентом как представительным и законодательным органом и народом - источником власти, а также отношения, которые призваны определить место парламента в системе разделения властей, - отношения межинституционального характера.

Вторая группа отношений - это организационные, процессуальные отношения: парламентские процедуры, парламентский процесс, т.е. отношения, которые можно было бы определить как собственно парламентские.

Таким образом, под предметом парламентского права следует понимать урегулированные правом общественные отношения в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанные с взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы и связанные с процессом функционирования парламентского органа.

Поскольку под источниками права принято понимать определенные формы выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права и на его формирование, представляется весьма обоснованным более подробно осветить тему источников парламентского права.

Нормативное регулирование правового статуса Федерального Собрания РФ включает в себя законы и подзаконные акты.

Нормы Конституции РФ, регулирующие правовой статус парламента, можно подразделить на два блока: общего и специального характера. В свою очередь, нормы второго блока подразделяются на закрепляющие процедуру формирования, структуру палаты, процедуры деятельности, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти.

Данное подразделение представляется вполне обоснованным как отвечающее структуре правовой информации в Конституции РФ, которую можно отнести к нормам парламентского права.

Так, к конституционным нормам первого, общего блока можно отнести характеристику Российской Федерации как демократического правового государства с республиканской формой правления, государственная власть в котором осуществляется по принципу разделения властей (ст. 1, 10, 11 Конституции РФ).

К конституционным нормам второго блока относятся ст. 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции РФ, закрепляющие основополагающие принципы и начала для формирования, работы Федерального Собрания России.

В качестве примера норм, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции РФ, отсылочные нормы которой закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст. 100, 101, ч. 4 ст. 105 Конституции РФ и т.д. Полномочия Федерального Собрания России закреплены в ст. 93, 102, 104-108, 125, Конституции РФ и др.

Что же касается примера конституционного регулирования способов взаимоотношения парламента с иными органами власти, то здесь можно привести ч. 3 ст. 100 Конституции РФ, в которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума РФ образуют Счетную палату РФ (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ). Принятые Государственной Думой федеральные законы передаются на рассмотрение Совета Федерации (ч. 3 ст. 105 Конституции РФ). Неизбежным является взаимодействие палат при рассмотрении федеральных законов, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению нижней палатой парламента (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ).

Законодательное регулирование правового статуса нашло отражение в развернутой системе федеральных законов. Только некоторые непосредственно регулируют общую сферу жизнедеятельности парламента. Например, Федеральные законы от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(5), от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(6).

По Федеральному закону от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации"*(7) Совет Федерации назначает выборы Президента РФ. В соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации"*(8) к ведению верхней палаты парламента относятся назначение на должности и освобождение от должностей первого заместителя Генерального прокурора РФ и его заместителей. Вопрос об освобождении от должности заместителя Председателя Счетной палаты РФ рассматривается Советом Федерации при наличии оснований, предусмотренных Федеральным законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации"*(9) по представлению комиссии по взаимодействию со Счетной палатой РФ.

Помимо Конституции РФ и законов к источникам парламентского права в Российской Федерации можно отнести и постановления Конституционного Суда РФ. Так, в случаях, когда Конституционный Суд разбирает конфликты в области права, регулирующего деятельность Федерального Собрания и его палат, нельзя исключать опосредованное влияние его решений на парламентские процедуры, в том числе и во взаимоотношениях палат парламента и иных органов власти. Из решений Конституционного Суда РФ, имеющих значение в этой сфере, отметим следующие: положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, необходимое для определения результатов голосования; положение об общем числе депутатов в обеих палатах, истолкованное как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты (постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2, 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3), 135 Конституции РФ "*(10)); процедуру обязательного рассмотрения в Совете Федерации федерального закона не позднее 14 дней после его передачи Государственной Думой РФ; квалификация федерального закона, не рассмотренного Советом Федерации РФ в течение 14 дней как не одобренного верхней палатой парламента (постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции РФ"*(11)); определение понятия "принятый федеральный закон" (закон, принятый Государственной Думой РФ и одобренный Советом Федерации РФ в соответствии с ч. 1-4 ст. 105 Конституции РФ; закон, повторно принятый Государственной Думой РФ в соответствии с ч. 5. ст. 105 Конституции РФ; закон, одобренный Государственной Думой РФ и Советом Федерации РФ в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) (постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений ст. 107 Конституции РФ"*(12)).

По поводу отнесения актов Федерального Собрания Российской Федерации к актам нормативного характера и, соответственно, к источникам парламентского права, следует признать, что правомочие палат принимать нормативные акты установлено конституционно: согласно ч. 2 и 3 ст. 102 Конституции РФ Совет Федерации большинством голосов членов постановления по вопросам, отнесенным к ведению Совета Федерации Конституцией РФ. Часть 4 ст. 101 Конституции РФ предусмотрено принятие палатой регламента, решающего вопросы внутреннего распорядка деятельности. В ст. 125 Конституции РФ в одном ряду указываются нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ.

Отметим, что конституционные нормы получили детальное развитие и в положениях Регламента Совета Федерации, утвержденного постановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"*(13).

Таким образом, существующие на сегодняшний день нормативно-правовые акты, которые можно отнести к источникам парламентского права, представляют собой достаточно объемный и разноплановый законодательный массив.

Вместе с тем основные области парламентского права, подвергаемые правовому регулированию, относятся либо к порядку формирования парламентских органов, либо к технологии функционирования уже созданного парламента. Все остальные нормы содержатся исключительно в Конституции РФ и, соответственно, нуждаются в отраслевом законе (Федеральном конституционном законе "О Федеральном Собрании Российской Федерации"), развивающем и конкретизирующем конституционные положения.

Итак, подведем некоторые итоги.

1. Несмотря на то что на сегодняшний день споры о месте парламентского права в российской правовой системе не утихают и парламентское право зачастую возносят до уровня самостоятельной отрасли права, а порой принижают до уровня института конституционного права, необходимо констатировать правоту большинства исследователей парламентского права, которые приходят к выводу, что данная категория является подотраслью конституционного права.

В этой связи представляется, что парламентское право - это подотрасль конституционного права, объединяющая совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения по формированию, деятельности и взаимоотношениям с органами власти парламента, а также правовых норм, определяющих правовую природу, место и роль парламента в политической системе Российской Федерации.

2. Пока еще рано говорить о наличии у парламентского права четко выраженных: предмета, метода и механизмов регулирования, поскольку парламентское право до сих пор зависит от отрасли конституционного права, как его подотрасль. Вместе с тем в существующем едином для конституционного и парламентского права поле общественных отношений за парламентским правом "закреплена" определенная область - организационно-технические отношения.

По всей видимости, под предметом парламентского права следует понимать урегулированные правом общественные отношения в области реализации народного суверенитета в рамках представительного органа власти, связанные с взаимоотношением парламента с другими органами государственной власти и элементами политической системы и с процессом функционирования парламентского органа.

Самостоятельность методов парламентского права, также как и предмета парламентского права, относительна и основана исключительно на минимизации применения ряда методов (например, метод запрещения и метод обязывания).

3. В настоящее время объективно существует несколько предпосылок оформления самостоятельности парламентского права, которые носят как макросистемный (окончательное определение места и роли парламентского права в правовой системе того или иного государства), так и микросистемный характер (оформление структуры парламентского права и формирование источников парламентского права как самостоятельного, так и бланкетного характера).

4. Говоря о месте и роли парламентского права в правовой системе Российской Федерации, необходимо отметить, что основное назначение данной подотрасли конституционного права: нормативное обеспечение деятельности парламентского органа в системе органов государственной власти, а равно - нормативное обеспечение парламентаризма, как определенного принципа построения политической системы в рамках отдельного государства.

5. Процесс формирования парламентского права прошел три последовательных периода (первый - формирование теоретических основ парламентаризма как политико-правового явления; второй - количественный рост правовых норм конституционного права, которые потенциально могут быть отнесены к праву парламентскому; третий - становление процессуальных основ парламентского права) и в настоящее время вступил в четвертый период (оформление парламентского права в качестве самостоятельной подотрасли конституционного права), который характеризуется ростом самостоятельности исследуемой категории, обусловленным повышением социальной значимости парламентских механизмов (имеется в виду повышение значимости парламентских механизмов в сравнении с иными механизмами регулирования тех или иных общественных отношений, например, с правительственными механизмами).

В.Е. Усанов,

кандидат юридических наук, ректор Международной

академии предпринимательства

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. - 2002. - N 51. - Ст. 4982.

*(2) СЗ РФ. - 2000. - N 32. - Ст. 3336.

*(3) СЗ РФ. - 1999. - N 28. - Ст. 3466.

*(4) СЗ РФ. - 1996. - N 7. - N Ст.674.

*(5) СЗ РФ. - 2000. - N 32. - Ст. 3336.

*(6) СЗ РФ. - 1999. - N 28. - Ст. 3466.

*(7) СЗ РФ. - 2003. - N 2. - Ст. 171.

*(8) СЗ РФ. - 1995. - N 47. - Ст. 4472.

*(9) СЗ РФ. - 1995. - N 3. - Ст. 167.

*(10) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3), 135 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1995. - N 16. - Ст. 1451.

*(11) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции РФ" // СЗ РФ. - 1995. - N 13. - Ст. 1207.

*(12) См.: постановление Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 г. N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1996. - N 18. - Ст. 2253.

*(13) СЗ РФ. - 2002. - N 7. - Ст. 635.