О конституционном судопроизводстве и стандартах избирательного права (А.Я. Слива, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

О конституционном судопроизводстве и стандартах избирательного права

Развитие конституционных государств привело к провозглашению классических стандартов всеобщих, равных, тайных и свободных выборов. Реализация этих принципов стала отождествляться с самой сущностью демократии. Уже с середины XIX века принятие конституций и избирательных законов стали включать в анналы важнейших событий мировой истории.

Однако известно и другое: названные стандарты избирательного права, даже будучи отраженными в текстах конституций, далеко не всегда становились гарантиями демократических избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной и их разновидностей). Более того, списки избирателей, выдвижение кандидатов, образование избирательных округов, ведение избирательных кампаний, условия голосования, определение результатов выборов - т.е. то, что в совокупности и составляет избирательную систему, все чаще оказывались монополизированными.

Механизм такой монополизации известен. Избирательная система, как правило, не закрепляется в конституции государства, а получает простое законодательное оформление, да к тому же с делегированием многих полномочий бюрократической избирательной машине. Поэтому решающую роль в выборе конкретной избирательной системы стали играть представленная в парламенте правящая партия (или блок партий) и государственный аппарат.

В итоге вместо свободных и честных выборов нередко происходит самовоспроизводство власти, устремление политического класса к обслуживанию самого себя.

Как законодательство, так и правоприменительная практика по вопросам выборов в отдельных государствах очевидно далеки от их следования принципам права, что подтверждается на национальном и, к сожалению, на международно-правовом уровнях.

С середины XX века международно-правовые документы, по существу, повторяют одни и те же общие положения избирательного права, почти не развивая их. Достаточно упомянуть важнейшие.

"Воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования" (п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, принятой в 1948 г. ГА ООН).

"Стороны обязуются проводить с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти" (ст. 3 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, ратифицированного Российской Федерацией в 1998 г.).

"Право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования: что не исключает обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом" (ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления).

Аналогичных действующих международно-правовых норм сохраняется немало. При этом отсутствует единый комплексный международно-правовой акт, гарантирующий демократизм порядка выборов в целом.

Сегодня нет общих стандартов учета избирателей в их динамике, единых методик подсчета голосов и определения результатов выборов, отсутствуют общие элементарные квалификационные требования к кандидатам, обязательным требованиям предвыборной агитации, что, безусловно, вызывает неодинаковый подход в оценке реализации активного и пассивного избирательного права.

В условиях глобализации и экономической интеграции наделение избирательным правом только граждан государства, а не его жителей входит в противоречие с принципом демократии (т.е. участие в решении собственных дел). Исключение составляют лишь страны Евросоюза и коммунальные выборы в Германии.

Далеко не ясно, что такое с точки зрения права "нарушение, которое не влияет на определение итогового результата выборов" (нередко массовое - счет на миллионы голосов). Это уже вошло в протоколы избирательных комиссий и даже в решения судов. Не означает ли это, что из всемирного демократического достижения - равного избирательного права - исчезает главное: полновесное право голоса избирателя, его равенство другому голосу.

Сегодня мы - свидетели обвального засорения избирательного процесса псевдоправовыми суррогатами, среди которых часто лидирует так называемый "административный ресурс", теневые (криминальные) методы финансирования выборов, не соответствующее правовым принципам использование СМИ. В частности, в России об этом нет ни слова либо лишь размытые положения в избирательных законах, хотя они постоянно на устах политиков и на страницах СМИ. Так не пора ли говорить уже и об "административных (назначенных) кандидатах"?!

Нельзя умолчать и о так называемом "кандидате против всех", включаемом не только в России в избирательный бюллетень наряду с конкретными лицами, который не редко "побивает" живых кандидатов.

Особо следует сказать о суверенном праве народа избирать свою публичную власть. Это право народ реализует с момента назначения любых выборов, и оно, в том числе в части дня голосования, не может быть изменено до окончательного подведения итогов выборов ни конституцией, ни законом. Кстати, именно такой позиции придерживается Конституционный Суд РФ. Однако с этим правом никак не сочетается "снятие" кандидатов в ночь перед днем голосования, что стало уже нередким явлением.

Достойна глубочайшего сожаления и практика тех стран, в которых через изменение конституции, плебисциты (референдумы) пытаются утверждать даже "бессмертность" главы государства при формально провозглашенных в их же конституциях республиканской формы правления и принципах правового государства.

Среди полномочий Конституционного Суда РФ в отличие от ряда иных стран не выделяется отдельно контроль за проведением выборов. Однако, защищая наряду с иными правами и свободами конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы публичной власти, Конституционный Суд РФ за истекшее десятилетие рассмотрел и принял более 70 решений по данным вопросам.

В их числе:

- признание того факта, что отсутствие гражданина на момент составления списка избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа включать его в список избирателей на соответствующем избирательном участке (постановление от 30 апреля 1995 г.);

- признание не соответствующими Конституции таких условий пассивного избирательного права, как достижение кандидатом минимального и максимального возраста и продолжительность его проживания на отдельной территории (постановление от 27 апреля 1998 г.);

Конституционный Суд РФ последовательно отстаивает представительный характер парламента. Суть нашей позиции - демократия, основанная на политическом многообразии и многопартийности, исходит из необходимости существования оппозиции и не допускает монополии на власть. Поэтому если установленный барьер (5 или 7%) будет преодолен лишь одним избирательным объединением, даже при условии, что за него подано большинство голосов, ему не могут быть переданы все депутатские мандаты, так как это противоречило бы принципу пропорциональности выборов в условия демократии (постановления от 17 ноября 1998 г. и от 1 февраля 2005 г.). Таким образом, однопартийный парламент не конституционен по сути, что, полагаю, должно быть в числе общепризнанных принципов международного права.

Конституционный Суд РФ постановил, что период, в течение которого граждане могут выступать с инициативой о проведении общенационального референдума и непосредственно участвовать в нем, должен, во всяком случае, составлять не менее двух лет, чтобы в пределах четырехлетнего избирательного цикла обеспечивалась возможность проведения не менее двух референдумов (постановление от 11 июня 2003 г.).

Критерием, позволяющим различать предвыборную агитацию и информирование, Конституционный Суд счел лишь наличие в агитационной деятельности специальной цели - склонить избирателей в определенную сторону, обеспечить поддержку или, напротив, противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. В противном случае это неправомерно, противозаконно ограничивает конституционные гарантии свободы слова и информации, а также нарушает принципы свободных и гласных выборов (постановление от 30 октября 2003 г.).

Конституционным Судом установлено, что соответствующие должностные лица становятся носителями государственной власти в результате свободных выборов как высшего и непосредственного выражения власти народа на основе волеизъявления большинства, и что такой подход не противоречит обязательствам Российской Федерации, закрепленным в ее международных договорах (подп. 2.1 мотивировочной части постановления от 9 июля 2002 г.).

Конституционный Суд неоднократно высказывался за правовую легитимность и конституционность выборов населением местных представительных собраний, мэров городов, глав местного самоуправления. Здесь наша позиция, т.е. Конституционного Суда и Конституции, не ниже, а выше положений Европейской хартии местного самоуправления (постановление от 20 ноября 2000 г.).

Стандарты избирательного права, применяемые Конституционным Судом РФ, являются одновременно и международно-правовыми стандартами. На это прямо указывает Конституция РФ, устанавливая, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. На это неоднократно указывал Конституционный Суд в своих решениях. Вместе с тем более эффективным было бы двусторонне движение: как совершенствование внутригосударственного законодательного регулирования и судебной практики, так и выработка нового поколения международно-правовых стандартов (актов) избирательного права.

Так, разработчики Конвенции о защите прав человека и основных свобод (СЕ, Венецианская комиссия) почти два десятка лет назад в указанном Приложении N 1 умело обошли ряд препятствий. И хотя многое развито Европейским судом и национальными судами, все больше вопросов возникает в силу ее ограниченной приемлемости: к ряду палат парламентов, к референдумам, выборам многих муниципальных органов, президентов (глав государств).

Конвенция не предписывает обязанность выбора страной какой-либо избирательной системы, но разве установление общеправовых критериев этого выбора не есть предмет и международно-правового акта такого уровня?

Верно ли в свете общего требования Конвенции "поддерживать демократический политический режим", "замыкать" названные и другие существенные стандарты избирательного права только на национальное законодательство и внутригосударственное правоприменение?

Не оправдались надежды и на Договор, учреждающий Конституцию для Европы. Так, в его разделе V о правах граждан (отдельного раздела об избирательных правах в Договоре нет) говорится лишь о том, что "каждый гражданин Союза имеет право голосовать и выставлять свою кандидатуру на выборах в Европейский парламент: и что члены его избираются всеобщим, прямым, свободным и тайным голосованием" (ст. II-99). Хотя в ст. II-100 и установлено, что "каждый гражданин Союза имеет право голосовать и выставлять свою кандидатуру на муниципальных выборах в государстве-члене, где он проживает, на тех же условиях, что и граждане этого государства", - это тоже не более чем признание достигнутого.

Почти на любых выборах имеется "кандидат власти", и почему бы ему не "побеждать" при условии, если он набирает 50 и более процентов голосов. Иное, на наш взгляд, означало бы вотум недоверия и лично ему, и партии, которую он представляет.

Целесообразно было бы обсудить еще один вопрос - о замене избирательных комиссий общегосударственными (региональными) комиссиями, состоящими из представителей соответствующих судов или имеющих в своем составе не менее 50 процентов судей. Разве не эффективнее, когда аппараты, проводящие муниципальные выборы, также возглавлялись бы профессиональным судьей. Такая практика уже имеет место.

Кому и как решать эти и подобные проблемы - это вопрос всего европейского сообщества, вопрос всех объединенных наций, проверки эффективности всей международной дипломатии. И если он не будет своевременно и достойно решен мировым сообществом, не исключено, что границы между всеобщими выборами и "революциями" могут скоро быть в повестке дня о безопасности нашей общей цивилизации.

А.Я. Слива,

судья Конституционного Суда Российской Федерации

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.