Ограничение прав и свобод человека и гражданина: подходы к выработке правовой позиции (В.В. Лапаева, "Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.)

Ограничение прав и свобод человека и гражданина:
подходы к выработке правовой позиции

После того как Конституция РФ позитивировала (т.е. официально закрепила, придав им юридическую силу) основные, общепризнанные права человека, теоретическое осмысление соответствующих ее положений стало одним из ведущих направлений научных исследований в общей теории права и особенно в формирующейся доктрине действующего права. Однако в обширной литературе, посвященной правам человека и гражданина, непропорционально мало внимания уделяется такой, как показывает практика, острой и болезненной проблеме, как проблема ограничения этих прав. Более того, авторы, характеризующие неотчуждаемые права человека в качестве одной из высших ценностей цивилизации, как-то легко и между делом говорят о том, что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ эти конституционные права могут быть ограничены федеральным законом, да еще и по очень широкому кругу оснований. Не вносит надлежащую ясность в вопрос об основаниях и пределах ограничения основных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом и практика конституционного правосудия. И хотя Конституционный Суд РФ немало сделал для выработки правовой позиции, учитывающей всю сложность данной проблемы, еще нельзя говорить о наличии достаточно последовательной и стабильной практики правосудия в деле защиты закрепленных в Конституции РФ (а также иных общепризнанных) прав и свобод от произвольного вторжения в них со стороны федерального законодателя.

Формирование надлежащей правовой позиции Конституционного Суда РФ по проблеме ограничения основных прав и свобод изначально было осложнено тем обстоятельством, что в тексте Конституции РФ есть положения, которые являются не вполне корректными с точки зрения и формальной, и содержательно-правовой логики построения нормативного материала. Конституционный Суд РФ (как и любой суд) должен фиксировать свое внимание не на недостатках той или иной нормы Конституции, а на поиске путем толкования заложенного в ней правового смысла, в наибольшей степени соответствующего одновременно и правовому духу Конституции в целом, и тексту данной конкретной нормы. В отличие от судебного толкования научное исследование конституционно-правовых положений нацелено на оценку качества соответствующего нормативного материала, выявление причин его несовершенства и разработку подходов к преодолению имеющихся недостатков в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности. Только на такой основе возможна выработка надлежащего доктринального толкования действующего права, которое могло бы быть воспринято судебной практикой, и формирование эффективной законодательной политики, способствующей развитию правовых начал общественной жизни. С позиций такого подхода рассмотрим положения Конституции РФ, связанные с проблемой ограничения прав и свобод человека и гражданина, судебное толкование которых вызывает наибольшие трудности.

Прежде всего обращает на себя внимание, что термином "ограничение прав и свобод" в Конституции РФ обозначены разные понятия. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 55 "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". А согласно ч. 1 ст. 56 в "условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия". Таким образом, в первом случае говорится о том, что в условиях нормального режима правовой регуляции, не связанного с введением чрезвычайного положения, федеральный закон может ограничивать любые права и свободы без указания времени действия таких ограничений, а во втором случае отдельные ограничения прав и свобод допускаются лишь в условиях чрезвычайного положения (введенного в соответствии с федеральным конституционным законом) лишь в заданных пределах и только на определенный срок. При этом, как следует из ч. 3 ст. 56, далеко не все права и свободы вообще подлежат какому-либо ограничению даже в условиях чрезвычайного положения. Судьи Конституционного Суда РФ, анализируя нормы Конституции РФ, содержащие термин "ограничение прав", вынуждены признать, что количество обозначаемых им понятий велико. Использование в нормативном акте одного и того же термина в разных смысловых значениях является, как известно, дефектом юридической техники. Очевидно, что в данном случае мы имеем дело с дефектом конституционного текста, создающим серьезные проблемы для его толкования.

Истоки этого дефекта связаны, на мой взгляд, с не вполне корректным воспроизведением в тексте Конституции РФ соответствующих положений международно-правовых документов. Содержащиеся в ряде международно-правовых актов положения, созвучные с нормой ч. 3 ст. 55 РФ, восходят к п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, где говорится, что "при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе". Таким образом, использование в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ термина "ограничение прав" в целом находится в русле терминологии, принятой в международно-правовых актах. Иное дело - норма ч. 1 ст. 56 Конституции РФ, которая была сформулирована под влиянием положения п. 1 ст. 4 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, где сказано, что во время чрезвычайного положения государства могут при определенных условиях "принимать меры в отступление от своих обязательств" по данным международным соглашениям. В соответствии с такой формулировкой в российской Конституции необходимо было указать (ст. 56), что в условиях чрезвычайного положения (когда правовыми средствами невозможно справиться с возникшими чрезвычайными обстоятельствами) государство может на время отступить от некоторых своих обязательств, которые вытекают из конституционных норм, гарантирующих права и свободы граждан, вплоть до изъятия некоторых (не указанных в ч. 3 ст. 56) прав и свобод из конституционного статуса человека и гражданина. По сути, речь идет о возможности отмены целого ряда прав и свобод в условиях действия чрезвычайного положения. Использовав более мягкий термин "ограничение прав", наш конституционный законодатель отступил от терминологии международно-правовых актов, где применение данного термина связывается с обозначением границ действия права в нормальном (не чрезвычайном) режиме правовой регуляции. Такое нежелание назвать вещи своими именами и прямо сказать о возможности отмены некоторых прав и свобод в условиях чрезвычайного положения привело к тому, что в ч. 1 ст. 56 нашей Конституции термин "ограничение прав и свобод" используется в смысле, отличном от ч. 3 ст. 55.

Однако с точки зрения защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации проблему создает не столько двусмысленность данного термина в тексте Конституции РФ (эта проблема решается путем системного толкования конституционного текста), сколько формулировка ч. 3 ст. 55, допускающей возможность ограничения основных прав и свобод федеральным законом по широкому кругу оснований без четкого указания на конституционные пределы таких ограничений. Значит, формально законодатель может ограничить то или иное основное право в любом объеме и в результате - выхолостить его содержание. Предупреждая такую угрозу, Конституционный Суд РФ в своих решениях старался выстроить конституционно-правовую защиту, используя принцип пропорциональности и обеспечения баланса публичных и частных интересов. В этих целях Суд применяет понятие "основное содержание субъективного конституционного права", которое означает, что законодательное ограничение сферы экономической свободы не должно быть чрезмерным.

Получается, что Конституционный Суд РФ восполняет своими решениями пробелы в Конституции РФ без опоры на соответствующие конституционные нормы, осуществляя при этом функции конституционного законодателя. Между тем это не так. В рассматриваемом нами случае Суд, оценивая вводимые федеральным законом ограничения основных прав с точки зрения соблюдения принципа соразмерности (пропорциональности) и сохранения основного содержания конституционных норм, лишь раскрывает смысл соответствующих положений Конституции. Что касается принципа соразмерности, то он, как известно, закреплен в ч. 3 ст. 55. Требование сохранения основного содержания конституционных прав не привносится самим Конституционным Судом, а содержится в тексте толкуемой им Конституции.

Какие же нормы Конституции РФ дают основание вводить в правовую позицию Конституционного Суда понятие "основное содержание конституционной нормы" и использовать его для оценки степени вторжения федерального закона в сферу конституционных прав и свобод?

Представление о том, что согласно ч. 3 ст. 55 федеральный законодатель может ограничивать конституционные права практически в любом объеме (поскольку указанные цели, которым эти ограничения должны быть соразмерны, сформулированы с большим размахом), получило широкое распространение в научной и учебной литературе. На мой взгляд, это стало возможным в силу юридической некорректности формулировки ч. 3 ст. 55, причины которой кроются в неверном прочтении положения п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека и иных основанных на нем норм международно-правовых актов. Ведь из содержащегося во Всеобщей декларации тезиса о том, что при осуществлении своих прав и свобод человек может подвергаться ограничениям, которые установлены законом, напрямую вовсе не следует, что закрепленные в Конституции основные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом. Дело в том, что когда в 1948 г. государства - члены Организации Объединенных Наций принимали Всеобщую декларацию, тенденция к конституционной позитивации основных прав и свобод человека и гражданина еще только зарождалась. Это уже после 1948 г. подавляющее большинство национальных конституций включили в себя перечень фундаментальных прав, воспроизводящих положения Декларации. А на тот момент формула Декларации, согласно которой "каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом", вовсе не имела в виду ситуацию, при которой конституционные права ограничивались бы нормами текущего законодательства. Слово "закон" использовалось здесь в его общем, родовом значении. При этом, разумеется, не предполагалось, что права, позитивированные на высшем законодательном уровне, могут быть ограничены в нормативных актах более низкого уровня. Если основные права получают закрепление в Конституции того или иного государства, то и ограничения этих прав должны быть заданы самой Конституцией. Текущее законодательство может лишь конкретизировать эти конституционные ограничения (которые можно назвать имманентными пределами прав и свобод), не выходя за их рамки. Только в этом смысле допустимо говорить о том, что конституционные права и свободы человека могут быть ограничены федеральным законом.

В данной связи весьма показательно, что, например, в принятой в 1949 г. Конституции ФРГ формулировка из п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека о том, что основные права могут быть ограничены законом, была воспроизведена с весьма существенными оговорками. Так, в ст. 19 Конституции ФРГ обращают на себя внимание два момента. Первое - это указание на то, что "какое-либо основное право может быть ограничено законом или на основании закона" лишь постольку, поскольку об этом сказано в самой Конституции (ч. 1 ст. 19), и второе - положение о том, что "существо содержания основного права ни в коем случае не может быть ограничено" (ч. 2 ст. 19). Появившееся здесь принципиально важное понятие "существо содержания основного права" подчеркивает связь вводимых федеральным законом ограничений с другими нормами Конституции, в которых раскрыто содержание того или иного основного права. Эти нормы и задают конституционные пределы, в рамках которых может действовать федеральный законодатель.

В российской Конституции не говорится, что федеральным законом могут быть ограничены лишь те права, применительно к которым в самом тексте Конституции предусмотрена возможность принятия такого закона, а также отсутствует указание на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом. Однако это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего эти барьеры обозначены имманентными пределами осуществления прав, закрепленными в тексте Конституции. В общем виде имманентные пределы осуществления прав заданы принципом формального равенства, действующим в сфере прав и свобод человека и гражданина, и затем уточнены с помощью конституционных гарантий против злоупотреблений этими правами и свободами.

Фундаментальным, всеобщим, применимым к любому праву основанием для определения пределов его осуществления (и в этом смысле - ограничения) является принцип формального равенства, выражающий сущность права как особого социального явления. Равенство субъектов прав и свобод человека и гражданина прямо или косвенно продекларировано в целом ряде статей Конституции РФ. Содержательно же этот принцип раскрыт в ч. 3 ст. 17, которая гласит, что "осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц". Другими конституционными основаниями для законодательного ограничения прав и свобод являются закрепленные в Конституции РФ гарантии против злоупотреблений правами и свободами со стороны их носителей. Такие гарантии содержатся в целом ряде статей Конституции РФ. Наиболее четко они сформулированы в ч. 5 ст. 13, ч. 2 ст. 29 и ч. 2 ст. 34, где предусмотрены соответствующие запреты. Косвенным образом гарантии против злоупотребления правами и свободами вводятся в тех случаях, когда конституционный законодатель говорит о том, что граждане имеют право собираться мирно, без оружия (ст. 31), что владение, пользование и распоряжение природными ресурсами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде (ч. 2 ст. 36) и т.п. В некоторых нормах в качестве дополнительных гарантий против злоупотребления со стороны носителей конституционных прав и свобод выступают указания на то, что действовать можно только законным способом (ч. 4 ст. 29 и ч. 1 ст. 34).

Поэтому когда мы говорим, что федеральным законом можно ограничить основные права, надо четко понимать: эти ограничения не могут выходить за рамки пределов осуществления прав и свобод, которые очерчены в Конституции. Это значит, что они не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав и вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ. Если рассматривать норму ч. 3 ст. 55 под таким углом зрения, то содержащееся здесь указание на то, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства" выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Данная норма, конкретизирующая конституционные пределы осуществления прав и свобод, означает, что основные права могут быть ограничены федеральным законом (сфера действия которого уже очерчена конституционными пределами осуществления прав) только в указанных целях и только соразмерно этим целям. Поэтому представляется неверной позиция некоторых ученых, которые полагают, что ч. 3 ст. 55 устанавливает основания для ограничения основных прав, а конституционные нормы, запрещающие деятельность экстремистского характера и т.п., конкретизируют эти ограничения. При таком подходе получается, что к практически безразмерному кругу оснований для законодательного ограничения прав и свобод Конституция РФ вводит дополнительные основания (которые, строго говоря, в этом случае уже не нужны, поскольку охватываются правовым смыслом ч. 3 ст. 55).

На самом деле все обстоит прямо противоположным образом: ч. 3 ст. 55 лишь конкретизирует основания для ограничения прав и свобод, указанные в иных статьях Конституции РФ (в том числе тех, где установлены соответствующие запреты), сужая таким образом круг оснований для ограничения прав и свобод федеральным законом.

И наконец, в Конституции РФ есть еще одно очень важное (пожалуй, главное) положение, препятствующее произвольному вторжению федерального закона в сферу основных прав и свобод. Речь идет о норме ч. 2 ст. 55, согласно которой "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы гражданина". Эта норма заслуживает подробного анализа. Дело в том, что в отечественной правовой науке и практике в вопросе о соотношении таких конституционных понятий, как "ограничение прав" и "умаление прав" царит настоящая неразбериха. Достаточно сказать, что общественные дискуссии по поводу любого сколько-нибудь заметного уменьшения объема установленных текущим законодательством прав обычно идут в таком диапазоне: на одном полюсе - ссылки на то, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом для защиты конституционных ценностей, а на другом - утверждение о том, что не должны издаваться законы, умаляющие эти права и свободы. В данном случае мы не можем сказать, что имеет место противоречие между ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции РФ, поскольку (в отличие от ситуации со ст. 56) здесь используются разные термины, содержание которых в Конституции не определено. Поэтому надлежащая взаимоувязка данных терминов - дело адекватного толкования.

Правовая позиция Конституционного Суда РФ по этому вопросу, сформулированная в 1995 г., звучит следующим образом: "ограничения прав допустимы в строго определенных статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных гражданам Конституцией и законами Российской Федерации". Показательно, что Суд ушел здесь от вопроса о соотношении понятий ограничения и умаления прав, потому что, говоря об ограничении одних прав, он констатирует невозможность умаления других. Между тем соотношение данных понятий должно быть раскрыто применительно к одним и тем же правам. В юридической в литературе получила распространение точка зрения, согласно которой понятие "умаление прав" тождественно понятию "необоснованное ограничение" объема или действия этих прав по кругу лиц, во времени и т.п. Такая трактовка не вполне соответствует лингвистическому значению слова "умаление" и правовому смыслу, заложенному в термин "умаление прав" конституционным законодателем.

Умаление - это не уменьшение количественного объема чего-либо, а принижение чего-то высокого, уменьшение его значения, роли, ценности и т.п. Когда мы говорим об умалении, то имеем в виду изменение не количественных, а качественных характеристик объекта. Поэтому термин "умаление" применим лишь к основному содержанию конституционных прав, выражающему сущностные, т.е. качественные, характеристики этих прав, и означает уменьшение их критериальной и регулятивной роли для текущего законодательства, девальвацию их ценности для правовой системы и т.д. Конечно, умаление основного содержания конституционных прав является результатом их неправомерного ограничения со стороны федерального законодателя. Однако отсюда вовсе не следует, что "умаление прав" и "неправомерное ограничение прав"- понятия тождественные.

Показательно в этом плане то обстоятельство, что в ст. 1 Конституции РФ, согласно которой "ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности", этот термин сопрягается с таким ключевым для концепции естественных прав понятием, как достоинство человека. Фундаментальное значение категории "достоинство человека" как основы всей системы его естественных прав закреплено в преамбуле Всеобщей декларации прав человека, которая гласит: "Признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, и равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира". Поэтому очевидно, что положение ст. 21 Конституции РФ говорит о том, что нельзя игнорировать значение права на достоинство как критерия меры свободы человека и основы всей системы его естественных прав. Таким образом, есть все основания утверждать, что слово "умаление" в Конституции РФ означает не ограничение основных прав (т.е. не уменьшение их объема, сокращение их действия по кругу лиц и по времени, усечение механизмов их правовой защиты и т.п.), а принижение критериального и регулятивного значения для законодательства основного содержания этих прав, обусловленное их неправомерным ограничением.

Используя слово "умаление" в указанном значении, конституционный законодатель вложил в него очень важный правовой смысл, согласно которому ограничение основных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом не должно принижать их значение как критерия и регулятора, подчиняющего себе всю правовую систему, даже если такое ограничение осуществляется в той мере, в какой это необходимо для защиты ценностей, перечисленных в ч. 3 ст. 55. Например, вводимые законом ограничения свободы объединений должны быть таковы, чтобы свобода создания объединений сохранялась при любых условиях (за исключением условий чрезвычайного положения). Это означает, что никакие цели защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, безопасности государства, защиты прав и законных интересов других лиц не могут служить основанием для такого ограничения права на объединение, при котором умаляется свобода создания объединений (т.е. принижается критериальное значение этой свободы для законодательства, регулирующего процессы создания объединений, допускается вторжение в основное содержание этого права). Дополнительным (и очень сильным) аргументом в пользу такой позиции служит норма ст. 2 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека являются высшей ценностью. Очевидно, что высшие ценности не могут быть ограничены для защиты ценностей, не отнесенных Конституцией к числу высших. Таким образом, положение ст. 55 Конституции РФ, запрещающее умалять законом основные права и свободы, берет на себя ту же смысловую нагрузку, что и норма ст. 19 Конституции ФРГ (законом нельзя затрагивать существо содержания основного права).

В выработанной по данному вопросу правовой позиции Конституционного Суда РФ эта мысль выражена так: вводимые федеральным законом ограничения основных прав и свобод не должны затрагивать само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания. Надо сказать, что к этой позиции Суд пришел не сразу. В 1993 г., впервые обратившись к данной проблеме, Суд сформулировал следующую правовую позицию: ограничения основных прав и свобод "возможны только на основании закона в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократии". В 1996 г. Суд ввел в свою правовую позицию принцип соразмерности ограничения прав и свобод, однако применение данного принципа не меняло сути дела: Конституционный Суд РФ по-прежнему считал, что все основные права могут быть без каких-либо оговорок ограничены федеральным законом для защиты указанных в ч. 3 ст. 55 публичных интересов, если при этом соблюдается принцип соразмерности между мерой таких ограничений и значимостью целей, на защиту которых они направлены. Сформулированная им правовая позиция звучала следующим образом: "Принцип соразмерности ограничения прав и свобод: означает, что публичные интересы: могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, если они адекватны социально оправданным целям". В 1998 г. Суд, по сути, повторил эту же позицию, отметив в своем постановлении, что установление санкции, "ограничивающей конституционное право, должно быть соразмерно конституционно закрепленным целям".

Однако в 2003 г. в связи с рассмотрением вопроса о праве журналистов при комментировании хода избирательной кампании высказывать свое отношение к ней Конституционный Суд РФ существенно уточнил (а скорее - изменил) прежний подход к данной проблеме, пополнив свою правовую позицию следующими положениями: "... В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; ... публичные интересы, перечисленные в статье 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения... не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм..." Изложенный здесь подход к проблеме существенно отличается от предыдущих правовых позиций Суда. Обращает на себя внимание и обстоятельство, что основные новеллы этой правовой позиции во многом перекликаются с процитированными выше положениями ст. 19 Конституции ФРГ.

Это относится прежде всего к появившемуся здесь впервые косвенному указанию на то, что лишь в некоторых (т.е. не во всех) случаях конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав. С ориентацией на такую трактовку и следовало бы изначально выстраивать отечественную Конституцию. Другая, более значимая, новелла рассматриваемой правовой позиции Конституционного Суда РФ - это указание на то, что нельзя посягать на само существо того или иного права и приводить к утрате его реального содержания и что публичные интересы могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если при этом не ограничиваются пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм. Излагая эту правовую позицию, Конституционный Суд РФ не раскрыл логику своих рассуждений, показывающую, из каких положений Конституции РФ следует возможность такой правовой конструкции. На мой взгляд, основой для этого является содержащийся в ч. 2 ст. 55 запрет на умаление прав и свобод человека и гражданина. Ведь когда конституционный законодатель говорит, что нельзя умалять то или иное основное право, он имеет в виду именно существо данного права (т.е. его основное содержание). Другим основанием для данной правовой позиции служит норма ст. 2, провозглашающая права и свободы человека в качестве высшей ценности.

Сформулированная Конституционным Судом РФ правовая позиция по вопросу о пределах ограничения конституционных прав федеральным законом - важный шаг на пути формирования надлежащей правовой доктрины, способной стать теоретической основой для эффективной защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Однако, к сожалению, как показывает анализ практики конституционного правосудия, Конституционный Суд РФ еще не в полной мере осознал значение собственной правовой позиции по данному вопросу. Об этом свидетельствует, например, сравнительно недавнее рассмотрение Конституционным Судом вопроса о конституционности нормы п. 2 ст. 3 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях", которая ввела запрет на создание и деятельность региональных политических партий. В постановлении от 1 февраля 2005 г.*(1) Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что соответствующая норма Закона о партиях не противоречит Конституции РФ. На мой взгляд, такое решение не является верным. Показательно, что, обосновывая данное решение, Суд не только отошел от сформулированной им в 2003 г. правовой позиции по вопросу об основаниях и пределах ограничения основных прав и свобод федеральным законом, но даже не сослался на нее в своем постановлении.

При этом Конституционный Суд РФ исходил из того, что норма о возможности создания и деятельности политических партий лишь на федеральном уровне (т.е. о запрете на создание региональных партий) "является ограничением конституционного права на объединение в политическую партию", которое "правомерно лишь в том случае, если оно необходимо в целях защиты конституционно значимых ценностей". Далее Суд указал, что федеральное законодательство может в развитие конституционных положений о праве на объединение устанавливать дополнительные требования к политическим партиям как к особому виду общественных объединений, в том числе вводить запрет на создание региональных партий. Соответствующее положение Закона о партиях является, по мнению Суда, правомерным, поскольку направлено "против дробления политических сил, появления множества искусственно создаваемых (особенно в период избирательных кампаний) малочисленных партий, деятельность которых рассчитана на непродолжительное время и которые в силу этого не способны выполнить свое предназначение в качестве общественного объединения в политической системе общества".

Следующий аргумент Суда связан с указанием на то, что в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочного опыта демократического существования, притом что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий - поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов - могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России. К этому Суд добавил еще и следующее соображение: "создание региональных и местных политических партий могло бы привести... к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны и тем самым - ослабления конституционных гарантий прав и свобод, в том числе самого права на объединение в политические партии..."

Исходя из указанных соображений Суд пришел к выводу, что осуществленное в Законе о партиях регулирование, по которому статус партии могут получить только общенациональные (общероссийские) общественные объединения, направлено на достижение такой конституционно значимой цели, как формирование в стране реальной многопартийности, на правовую институционализацию партий в качестве важного фактора становления гражданского общества и стимулирование образования крупных общенациональных партий. Более того, такое регулирование необходимо в целях защиты конституционных ценностей, прежде всего - обеспечения единства страны в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации.

В приведенных выше рассуждениях Конституционного Суда РФ нет ни слова о том, что согласно его правовой позиции ограничения основного права федеральным законом не должны затрагивать само существо этого конституционного права и приводить к утрате его реального содержания, т.е. не должны ограничивать пределы и применение основного содержания данного права. Суд, как и прежде (т.е. до правовой позиции, сформулированной в 2003 г.), по сути, исходит из того, что ограничение основного права законом возможно, если направлено на достижение конституционно значимых целей, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. И дело здесь даже не в том, что Суд весьма вольно трактует указанные в ч. 3 ст. 55 цели, на которые должны быть направлены вводимые федеральным законом ограничения (относя к ним и формирование реальной многопартийности, и правовую институционализацию партий, и стимулирование образования крупных общенациональных партий и т.п.). Главное - Суд не показал, что вводимые ограничения не затрагивают существа права граждан на объединение в политические партии и не ведут к утрате его реального содержания. Между тем в соответствии со смыслом изложенной выше правовой позиции Конституционного Суда РФ ограничения основных прав федеральным законом не должны выходить за закрепленные в Конституции РФ имманентные пределы того или иного конституционного права, очерчивающие границы его основного содержания. Это означает, как мы показали выше, что такие ограничения должны не нарушать принцип равенства субъектов конституционных прав, а вводить дополнительные гарантии против злоупотребления этими правами.

Рассмотрим, вписывается ли запрет на создание региональных партий в рамки конституционных гарантий против злоупотребления правом на объединение. В данном случае такие гарантии сформулированы четким и исчерпывающим образом: согласно ч. 5 ст. 13 Конституции РФ "запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни". Как ни странно, но Конституционный Суд РФ не сослался на эту норму, задающую имманентные пределы осуществления права на объединение, которые нельзя переступать федеральным законом. Между тем применительно к рассматриваемой нами теме из данной нормы следует, что запрещаются разжигание национальной и религиозной розни и насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации.

В отношении первого момента, то Конституционный Суд РФ не говорит в своем постановлении о том, что наличие региональных партий чревато разжиганием национальной и религиозной розни. Очевидно, Суд считает (вполне справедливо) достаточной гарантией против этого введенный Законом о политических партиях запрет на создание и деятельность политических партий по национально-этническому и религиозному признакам. Конституционность этого запрета также была подвергнута сомнению, однако Суд признал данный запрет соответствующим нормам Конституции РФ. Такая позиция Суда имеет под собой достаточные правовые основания. Во-первых, запрет на создание партий по национально-религиозным признакам можно рассматривать как обусловленную конкретно-историческими условиями конкретизацию нормы ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, запрещающую разжигание национальной и религиозной розни. И, во-вторых, данный запрет не нарушает принцип правового равенства, поскольку распространяется в равной мере на всех субъектов права на объединение в политические партии.

Единственный юридически значимый аргумент Суда в пользу запрета региональных партий - это необходимость "обеспечения единства страны в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в Российской Федерации" (т.е. необходимость обеспечения целостности Российской Федерации). Но даже если, как полагает Суд, существование региональных партий в нынешних условиях создает угрозу целостности страны, это еще не является достаточным основанием для запрета региональных партий, поэтому в ч. 5 ст. 13 запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации. Суд должен был бы доказать, что существование региональных политических партий чревато именно насильственным изменением целостности страны. Но и этого еще отнюдь не достаточно для того, чтобы вписать вводимые федеральным законом ограничения права на объединение в рамки конституционных пределов, определяющих границы основного содержания данного права. Необходимо также показать, что данное ограничение не нарушает принцип правового равенства, закрепленный в ряде статей Конституции РФ. А это, на мой взгляд, доказать невозможно, потому что запрет региональных партий как раз нарушает принцип правового равенства.

Дело в том, что данный запрет не распространяется в одинаковой мере на всех коллективных субъектов политического процесса, а касается только одной группы субъектов - региональных политических партий. В результате создаются привилегии для другой группы, представленной партиями, действующими на федеральном уровне. В этом плане весьма показательно, что в ходе дискуссий, предшествовавших принятию Закона о партиях, в качестве одного из основных аргументов в пользу запрета региональных и межрегиональных партий говорилось о необходимости развивать региональные отделения общероссийских партий. На мой взгляд, именно создание тепличных условий для общероссийских политических партий и стало главной причиной введения запрета на региональные и межрегиональные партии. Как показывает новейшая российская история, любой отход от правового начала, квинтэссенцией которого является действующая Конституция РФ, всегда направлен против общественных интересов и чреват дестабилизацией политической жизни. С точки зрения правового подхода можно сказать, что нарушение правового принципа равенства субъектов регулируемых отношений означает, что данная мера воздействия на партийную систему выходит за рамки конституционно-правовых пределов осуществления прав и свобод.

Нам могут возразить: региональные политические партии, выражающие интересы населения субъектов Российской Федерации, и не должны быть самостоятельными субъектами политического процесса. Собственно, эта мысль и прослеживается в постановлении Конституционного Суда РФ, где говорится, что федеральный законодатель, принимая Закон о политических партиях, связывал получение (сохранение) статуса политической партии с теми общественными объединениями, которые выражают интересы значительной части граждан независимо от региона проживания и действуют на всей или большей части территории Российской Федерации. Но Россия согласно Конституции РФ - федеративное государство, причем заложенная в Конституцию РФ федеративная модель государственного устройства предполагает выборы органов государственной власти в субъектах Федерации. Это означает, что население субъектов Федерации как часть многонационального российского народа, участвующее в выборах органов региональных государственной власти, является самостоятельным субъектом политического процесса и в таком своем качестве имеет право на политическое объединение для полноценного участия в выборах и в политической жизни своих регионов в целом. Утверждение Конституционного Суда РФ о том, что политические партии создаются для обеспечения участия граждан в политической жизни всей Российской Федерации, а не только ее отдельной части, они призваны формировать политическую волю многонационального российского народа как целого, выражать прежде всего общенациональные интересы не учитывает то обстоятельство, что на уровне региональной политики субъекты политических отношений (в том числе политические партии) являются носителями и выразителями именно региональных, а не общенациональных интересов. Запрет региональных партий и навязывание населению субъектов Федерации региональных отделений общероссийских партий означает лишение данного субъекта права на политическое объединение. В конечном же итоге - это ограничение прав граждан Российской Федерации на создание политических объединений в той сфере отношений (т.е. на уровне региональной политики), в которой граждане имеют самостоятельную правосубъектность.

Резюмируя сказанное, можно сделать вывод: Конституционный Суд РФ не дал надлежащего правового обоснования правомерности законодательного запрета региональных политических партий ни по одному из оснований ограничения права на объединение федеральным законом, вытекающих из правовой позиции Суда по данному вопросу. Более того, Суд даже не попытался увязать свое решение с правовым смыслом сформулированной им ранее правовой позиции по данному вопросу. Аналогичным образом Суд не обратился к своей правовой позиции и при рассмотрении вопроса о конституционности запрета на создание и деятельность всех политических объединений, не имеющих статуса политической партии (речь идет о таких формах объединения граждан, как политическая организация и политическое движение). Таким образом, принятые на такой основе решения нельзя считать обоснованными.

О своей правовой позиции по вопросу об основаниях и пределах ограничения конституционных прав федеральным законом Суд вспомнил лишь тогда, когда оказался затронутым вопрос о конституционности нормы закона о партиях, предписывающей наличие у партии численности не менее 10 тыс. членов. В данной связи отмечается, что федеральный законодатель призван урегулировать эти вопросы таким образом, чтобы, с одной стороны, численный состав и территориальный масштаб деятельности политических партий не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой - чтобы они были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий, т.е. в конечном счете необходимо руководствоваться критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности. С этим положением нельзя не согласиться. Однако далее, там где Суд должен был бы определить, в каких случаях численность партий может посягать на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, он формулирует очень странный тезис. Количественные критерии, - отмечает Суд, - могут приобрести неконституционный характер в том случае, если результатом их применения окажется невозможность реального осуществления конституционного права граждан на объединение в политические партии, в том числе если в нарушение конституционного принципа многопартийности на их основании будет создана лишь одна политическая партия. По смыслу приведенной выше формулировки Суд считает, что ограничение основного содержания конституционного права тождественно ликвидации данного права. Получается, что для признания неконституционности той или иной нормы закона недостаточно того, чтобы она неправомерно ограничивала права граждан; нужно, чтобы она полностью нулифицировала эти права, т.е. делала невозможным их реальное осуществление.

Но разве о нарушении принципа многопартийности, а соответственно, и о нарушении права граждан на объединение в политические партии можно говорить только в том крайнем случае, когда применение закона приводит к монополии одной партии? Конституирующим признаком многопартийности является вовсе не множественность партий (истории известны режимы фактической монополии одной партии при формальном существовании в стране нескольких политических партий), а наличие реальной политической конкуренции, т.е. реальной возможности ротации правящих партий. Поэтому критерием разумной достаточности, вытекающей из принципа соразмерности, с позиций которой надо решать данный вопрос, является в наших условиях фактическое существование политической оппозиции, у которой есть шансы победить на выборах нынешнюю "партию власти" (или хотя бы наличие правовых условий для появления такой оппозиции). Под этим углом зрения требование к численности партий надо рассматривать в контексте всех иных законодательных барьеров, встающих на пути появления реальной политической оппозиции: это и запрет региональных и межрегиональных партий, а также всех остальных политических объединений, и целый ряд преимуществ, которые получают партии, имеющие фракции в парламенте, и завышенный барьер для прохождения партий Государственную Думу.

Думаю, что в таком "правовом" контексте численность в 10 тыс. членов если не полностью блокирует, то существенно осложняет, т.е. ограничивает возможность появления реальной политической конкуренции. Следовательно, можно говорить об ограничении многопартийности, а в конечном итоге - об ограничении права граждан на объединение в политические партии. Далее встает вопрос: в какой мере это ограничение соответствует имманентным пределам осуществления права на объединение, закрепленным в Конституции РФ? С точки зрения выработанных нами критериев определения пределов основного содержания права на объединение мы должны проверить, не выходят ли содержащиеся в федеральном законе ограничения этого права за рамки конституционных гарантий против злоупотребления им и не нарушают ли они принцип правового равенства.

По поводу первого критерия можно сказать, что ч. 5 ст. 13 Конституции РФ содержит лишь запрет на создание и деятельность экстремистски ориентированных политических объединений и не дает каких-либо оснований для регламентации количественного состава политических партий. Поэтому единственное правовое основание для введения требований к численности партий может вытекать из принципа правового равенства партий, исключающего возможность привилегий одних партий перед другими. С этой точки зрения численность партии должна быть, с одной стороны, достаточно высока, чтобы гарантировать, что речь идет действительно о политической партии, а не об организации, обслуживающей с выгодой для себя чьи-то частные интересы, а с другой стороны, эта численность не должна быть слишком высокой, чтобы не лишать шансов на развитие реально действующие небольшие партии и не блокировать возможность появления новых партий. Весьма показательно, например, что в законе о партиях ФРГ (а из зарубежного законодательства о партиях это, пожалуй, наиболее отработанный с точки зрения принципов демократии документ) хотя и есть требование о наличии у партии "определенной численности, подтверждающей серьезность ее намерений", но сама эта численность законом не задана. Немецкий законодатель считает, что численность партий должна быть такой, чтобы "объединение участвовало по собственной инициативе в процессе политического волеобразования, а не было бы полностью подчинено воле какой-либо иной группировки".

Логика рассуждений Конституционного Суда РФ в данном случае должна была быть следующей. Прежде всего, Суду следовало установить, в каких пределах численность партии соответствует принципу формального равенства, который, с одной стороны, исключает неправомерные преимущества для организаций, обслуживающих частные интересы, а с другой - не блокирует возможность появления новых партий, доказавших свое право на выражение политической воли определенной части общества. Далее Суд должен был исходить из того, что лишь в рамках этих пределов численности федеральный законодатель может (в целях защиты основ конституционного строя и в иных целях, перечисленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ) установить конкретный минимальный предел численности политических партий. Только такие критерии численности политической партии соответствуют и тексту Конституции РФ, и смыслу правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу ограничений основных прав.

Суд же, полностью отказавшись от правового подхода к определению допустимой минимальной численности партий, исходил из того, что данный вопрос в значительной степени связан с политической целесообразностью. При этом Суд ссылался на зарубежное законодательство, в котором требования к численности членов политической партии или заметно выше, или ниже, чем предусмотренные ст. 3 Закона о политических партиях. В связи с этим хотелось бы заметить, что выше она в таких странах, как Мексика или Казахстан, а заметно ниже - практически во всех странах, которые у нас принято называть цивилизованными и демократическими. Но дело даже не в том, что Суд ориентируется не на демократические стандарты. Главное, что Конституционный Суд РФ в данном случае выходит за очерченные Конституцией РФ рамки правового подхода к решению рассматриваемой им проблемы и, по сути дела, руководствуется принципом политической целесообразности. Между тем очевидно, что Конституционный Суд РФ должен мотивировать свои решения не ссылками на зарубежный опыт, а надлежащей трактовкой правового смысла отечественной Конституции.

Завершая анализ данной темы, хотелось отметить, что, несмотря на все трудности, связанные с реализацией на практике правовой позиции Конституционного Суда РФ по вопросу об основаниях и пределах ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, само наличие такой правовой позиции является важной гарантией защиты нарушенных прав. Думаю, что по мере решения конкретных споров о праве Конституционный Суд РФ сумеет накопить опыт, необходимый для раскрытия основного содержания конституционных прав и свобод и создать надежные механизмы правовой защиты этих прав и свобод от их неправомерного ограничения федеральным законодателем.

В.В. Лапаева,

главный научный сотрудник Российской академии правосудия

доктор юридических наук

"Законодательство и экономика", N 6, июнь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Российская газета. - 2005. - 8 февр.