История пенсионной системы в дореволюционной России и современный опыт зарубежных стран (Л. Грудцына, А. Макаров, "Адвокат", N 5, май 2005 г.)

История пенсионной системы в дореволюционной России
и современный опыт зарубежных стран

Дореволюционная Россия

Дореволюционное российское законодательство относило пенсию к разряду служебных наград, право на которую приобреталось "беспорочною выслугою определенных в законе сроков".

Пенсии чиновников регулировались Общим уставом о пенсиях и единовременных пособиях по гражданским ведомствам. Основанием для их выплаты служил тот факт, что ко времени прекращения службы должностные лица в большинстве своем достигали того возраста, в котором каким-либо иным способом содержать свою семью уже не могли. По общему правилу срок выслуги для получения 100%-ной пенсии был определен в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50% пенсионного оклада.

Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно предположить, что только к 60 годам (а такой возраст превышал среднюю продолжительность жизни в дореволюционной России) должностное лицо могло выслужить пенсию. Все должности в государственном аппарате, которые предполагали получение пенсии, были разделены на девять разрядов, и в зависимости от них ее величина в начале XX в. колебалась от 85 руб. 80 коп. (девятый разряд) до 1143 руб. 60 коп. (первый разряд) в год, т.е. разница составляла от 7 до 100 руб. в месяц. Для сравнения: тогда ежемесячный заработок высокопрофессионального рабочего составлял в некоторых отраслях промышленности несколько десятков рублей.

Общий устав о пенсиях предусматривал некоторое снижение возраста для получения пенсии в двух случаях. При неизлечимых болезнях полный оклад пенсии полагался за 30 лет службы, а если чиновник из-за болезни не мог обойтись без постороннего ухода, то за 20 лет службы. Две трети оклада пенсии в первом случае полагалось за службу от 20 до 30 лет и во втором - от 10 до 20 лет.

К концу XIX в. рост инфляции значительно обесценил некогда установленные пенсионные оклады. В законодательстве того времени было зафиксировано, что "никакое ведомство не должно входить с представлениями о назначении пенсий свыше того, что уставом о них определено; оно обязано не допускать никакого в сем уставе изъятия и не отступать от него", но тем не менее министры использовали все возможности для увеличения пенсий своим подчиненным. Они постоянно обращались с просьбами об "усиленных" пенсиях к министру финансов, и если тот был не согласен, вопрос выносился на заседание Комитета министров. Размеры "усиленной" пенсии составляли от одной третей до половины жалования.

В случае смерти служащего размер пенсии определялся в соответствии с некоторыми семейными обстоятельствами: учитывалось число лиц, оставшихся после смерти чиновника, и их права на получение пенсии. Так, вдова чиновника, не имевшая детей или имевшая детей старше 17 лет, получала половину пенсии, которая полагалась ее мужу. На каждого малолетнего ребенка прибавлялась еще одна треть второй половины. Если в семье было более четырех детей, то все они должны были получать поровну, но не более целой пенсии отца. Пенсия выдавалась матери, а не детям; не назначалась детям мужского пола старше 17 лет, а женского - старше 21 года. Не полагалась пенсия сыновьям, поступившим на службу или принятым на казенный счет в учебные заведения, дочерям, вышедшим замуж или обучавшимся за казенный счет, вдовам, вторично вышедшим замуж.

Выплата пенсии прекращалась в нескольких случаях: при новом вступлении в должность; при поступлении на службу иностранного государства без согласия российского правительства; при пострижении в монашество; при нахождении за границей более разрешенного срока. Лишались права на пенсию лица, приговоренные судом к наказанию, связанному с лишением или ограничением "прав состояния", с исключением со службы или отрешением от должности. После прекращения срока наказания и со времени вторичного выхода на службу чиновник вновь получал право на пенсию.

Офицерские пенсии выплачивались из двух источников: из Государственного казначейства и инвалидного капитала. Право на государственную пенсию приобреталось "беспорочною выслугою установленных сроков". Срок выслуги был меньшим, чем у гражданских чиновников: 25 лет для полной пенсии и 20 лет - для половинной. Помимо пенсии отставным офицерам выдавалось ежегодное пособие на наем прислуги.

Офицерам военных тюрем каждые пять лет службы засчитывались за семь. Всем офицерам и гражданским чиновникам военного ведомства, служившим в "отдаленных краях империи", пенсионные сроки сокращались в следующих пропорциях. В местностях, отнесенных к первому разряду, два дня службы считались за три, в местностях второго разряда - три дня за четыре, в местностях третьего разряда - четыре дня за пять. Для всех офицеров, военных священников и врачей время, проведенное в действующей армии, засчитывалось вдвойне. Для морских офицеров помимо общих устанавливались специальные пенсии. Они получали дополнительное вознаграждение в размере половины оклада жалования за плавание сроком от 120 до 180 месяцев (за всю службу) и две трети оклада за плавание более 180 месяцев. Кроме того, командирам кораблей выдавалось вознаграждение (от половины до полного оклада) за долговременное командование судном, корабельным инженерам - за постройку и перестройку судов (до 1350 руб. в год), инженерам-механикам - за долговременное управление судовыми машинами (до 900 руб.).

Вдовы и дети умерших офицеров получали право на пенсию, если офицер был убит в сражении или умер на службе от ран либо погиб в море; умер на службе, имея право на пенсию; умер, находясь в отставке, независимо от получения пенсии, но имея на нее право.

Из нижних чинов правом на пенсию пользовались только унтер-офицеры и солдаты, служившие сверхсрочно. За 20 лет такой службы назначалась пенсия в размере 96 руб. в год или единовременное пособие 1000 руб.

Правом получения пенсий из инвалидного капитала пользовались офицеры, которым покровительствовал так называемый Александровский комитет о раненых. Пенсии назначались в зависимости от чина, в котором находился офицер при получении увечья, и от степени тяжести ранения (первый и второй класс раненых). Причем размеры пенсий по инвалидности были несколько выше, чем обычные: раненому первого класса - от 300 до 1716 руб., второго - от 170 руб. до 1143 руб. 90 коп. Офицерам, получившим раны и увечья во время боевых действий, выплачивались пенсии из инвалидного капитала независимо от пенсий из государственного казначейства, и не только тем, кто был в отставке, но и тем, кто продолжал служить.

Негосударственные пенсии для чиновников и военных. Кроме пенсий, которые выплачивались государственным казначейством, существовали и так называемые эмеритуры (от лат. emeritus - заслуженный). Это были специальные пенсии уволенным в отставку государственным чиновникам и пособия вдовам и сиротам из сумм эмеритальных касс, средства которых формировались из обязательных отчислений от жалованья госслужащих. Эти кассы создавались с целью обеспечить своих членов дополнительными пенсиями; ее денежные средства составляли неприкосновенную собственность и могли использоваться только на пенсии, пособия и на расходы, необходимые для ее деятельности. Доходы касса получала за счет процентов от "неприкосновенных капиталов", вычетов из жалования участников и случайных поступлений.

В конце XIX столетия лучшей в стране считалась эмеритальная касса Министерства юстиции. Она была создана в ходе судебной реформы, когда в 1866 г. Александр II повелел вычитать из жалования судебных чинов средства для создания кассы, но полноценно она стала работать лишь в 1885 г. С этого года каждые пять лет совет эмеритальной кассы, куда входили высшие чины министерства юстиции, назначал комиссию из членов кассы для проверки ее деятельности. Осторожность в ведении дел способствовала росту авторитета и популярности кассы среди чиновников министерства и позволила ей предоставить своим членам дополнительные льготы. На 1 января 1901 г. ее основной капитал превысил 23 млн руб., ежегодный доход от взносов участников составил 780 тыс. руб.

Пенсии для рабочих. Фабричные рабочие не обеспечивались ни государственными, ни частными пенсиями, и лишь в 1893 г. по предложению С.Ю. Витте была создана специальная комиссия для разработки законопроекта об индивидуальной ответственности предпринимателей за здоровье и обеспечение рабочих. В сентябре 1902 г. законопроект "О вознаграждении владельцами промышленных предприятий рабочих и служащих, утративших трудоспособность вследствие несчастных случаев" был завершен, 2 июня 1903 г. утвержден Николаем II, а с 1 января 1904 г. вступил в силу. При всей своей ограниченности и недостатках этот закон тем не менее стал шагом вперед в разработке рабочего законодательства. В нем впервые устанавливались размеры пенсий. При полной потере трудоспособности выплачивалась постоянная пенсия в размере двух третей заработка. В таком же размере выплачивалась пенсия семье в случае смерти рабочего. Но при этом закон искусственно занижал исчисление годового заработка рабочего, что вело к уменьшению размера пенсий.

Однако даже такие полагавшиеся по закону урезанные пенсии на практике выплачивались далеко не всегда. По приблизительным подсчетам накануне Первой мировой войны рабочие фабрично-заводской промышленности получили 2,2 млн руб., горнозаводские - 2,3 млн, акционерные общества выплатили 2 млн, а взаимные - 1,6 млн руб. Таким образом, общая сумма составила более 8 млн руб. Она распределялась между 20,4 тыс. увечных рабочих. Всего же увечных по фабрично- и горнозаводской промышленности насчитывалось около 112 тыс. человек, и по закону им причиталось более 40 млн руб. То есть рабочие должны были получить значительно больше, однако буква закона и его практическое применение далеко не всегда соответствовали друг другу.

При фактическом отсутствии в дореволюционной России государственной пенсионной системы многое зависело от владельцев предприятий, где трудились рабочие. Многие предприниматели, занимаясь меценатством и благотворительностью, не забывали и о рабочих собственных компаний. Известно множество случаев строительства различных частных богаделен, бесплатных квартир, вдовьих и сиротских домов, где могли проживать старики и дети, не способные к работе на заводе или фабрике.

Современный зарубежный опыт

С начала 80-х годов прошлого века страны с развитой рыночной экономикой приступили к полномасштабной пенсионной реформе. Там пошли по пути упорядочения распределительных схем и осторожного введения обязательных накопительных элементов.

Характер пенсионных реформ и складывающихся пенсионных систем определяли два ключевых момента:

наличие в этих странах зрелых, универсальных, распределительных схем, охватывающих все население и дополняемых действующими (в основном в частном секторе) добровольными системами, основанными на личном страховании;

необходимость в силу специфики социально-экономического и политического развития осуществлять изменения таким образом, чтобы не нарушать согласия политических партий и социальных партнеров и уверенности населения в долгосрочной дееспособности систем пенсионного обеспечения.

Большинство государств этой группы избрали так называемый параметрический подход к пенсионным реформам, т.е. проведение корректирующих мер, которые иногда весьма существенно меняют характеристики существующей системы. Это не исключило использования и других подходов. На начальных этапах преобразований практически во всех странах была предпринята попытка увеличить доходы пенсионной системы за счет повышения взносов, но это вызвало противодействие как со стороны работников, так и со стороны предпринимателей.

Наиболее существенные по западноевропейским стандартам пенсионные реформы были осуществлены в Великобритании и Швеции. Они перестроили значительную часть своих пенсионных схем на накопительных принципах.

В Великобритании сложилась двухуровневая пенсионная система. Первый уровень - обязательная государственная, финансируемая за счет общих налогов схема, обеспечивающая пенсионеру минимальный доход. Трудовые пенсии второго уровня зависят от заработка работника. Он может выбирать между участием в государственной пенсионной схеме второго уровня либо в частных негосударственных пенсионных фондах (НПФ). Участие в частных системах стимулируется рядом существенных налоговых льгот. По оценкам специалистов, нынешней уровень участия работников в таких частных пенсионных схемах (примерно половина всех работающих) позволил сократить пенсионные обязательства государства в сфере государственного социального обеспечения более чем на 30%.

В Швеции пенсионные взносы работников и работодателей, равные 18,5% фонда заработной платы, делятся на две части. Существенно большая часть взносов - 16,5% - используется для финансирования выплачиваемых в этом же году на распределительной основе пенсий. Однако при этом вводится персонифицированный учет взносов, т.е. каждому застрахованному открывается индивидуальный счет, на котором отражаются его взносы в пенсионную систему или его пенсионные права (система условно накопительных счетов). Пенсионные взносы работников (или их работодателей) учитываются на именных накопительных счетах. Однако эти средства не капитализируются и не становятся собственностью отдельных лиц. Они расходуются на выплату текущих пенсий и служат лишь основой для исчисления размера пособия, непосредственно увязывая объем страховых взносов работника и величину его пенсии. Средства на условно накопительных счетах ежегодно индексируются.

Оставшаяся часть взносов (2%) поступает на специальный индивидуальный накопительный счет.

Средства по выбору застрахованного лица поступают в один из НПФ, действующих на конкурентной основе, или в фонд, находящийся в государственном управлении. При выходе на пенсию гражданин получает свои капитализированные сбережения.

По существу, в Швеции старая полностью распределительная система заменяется смешанной распределительно-накопительной схемой с системой условно накопительных счетов в ее распределительной части. Причем переход на новую систему обязателен для лиц, родившихся после 1954 г. Те, кто родился в 1935-1953 гг., первую часть пенсии получат по новым, вторую - по старым правилам, а лицам, родившимся до 1934 г., пенсия будет выплачиваться по старой схеме.

В ходе пенсионных реформ в европейских государствах возникла уже упоминаемая система условно накопительных счетов. Она позволила ослабить воздействие на пенсионную систему демографического фактора - увеличения продолжительности жизни (пособие исчисляется на основе актуарных расчетов, исходя из ожидаемой продолжительности жизни в стране на момент выхода работника на пенсию) и досрочного выхода на пенсию. Последнее крайне важно для развитых государств, поскольку повышение уровня благосостояния и система налогообложения стимулируют выход на пенсию ранее законодательно установленного срока.

Увязывая размеры пенсии с величиной накопленных взносов в пенсионное обеспечение, система условно накопительных счетов значительно ослабляет лежащий в основе распределительной системы солидарный, перераспределительный принцип. Проблема решается созданием в пенсионной схеме специального уровня, направленного на предотвращение бедности среди пожилого населения. По мнению сторонников этой системы, она представляет собой некий третий путь, пролегающий между биполярными распределительной и накопительной системами, который существенно изменит представления о социальной защите.

Несмотря на то что переход к накопительным схемам не стал в большинстве стран целью реформ, сегодня наблюдается тенденция к осторожному и постепенному введению накопительных элементов и возрастанию значения негосударственных (частных) пенсий в обеспечении доходов пенсионеров. Пенсионные системы все более индивидуализируются, усиливается связь пособия с уровнем и продолжительностью страховых взносов. Предусматривается дальнейшее развитие этих тенденций. Так, в официальных документах Евросоюза установлены конкретные цели перехода к новым конструкциям пенсионных схем до 2020 г. Предполагается, что за этот период доля в пенсионных выплатах распределительной системы снизится с 84 до 64%, намного возрастет накопительный компонент - с 12 до 29%, а незначительная сегодня доля добровольного частного пенсионного страхования утроится с 1,5 до 4,5%.

Практика постсоциализма. Постсоциалистические страны, приступив к реформированию пенсионной системы, пошли по пути государств с развитой рыночной экономикой. Они начали вводить крупномасштабные универсальные распределительные пенсионные схемы. Однако происходит это в условиях нестабильности, недостаточного развития институциональной и финансовой инфраструктуры, большой доли теневого сектора в экономике.

Первыми мерами, направленными на сокращение пенсионных расходов и расширение базы сбора пенсионных взносов, стали существенные изменения в распределительной схеме. Они включали повышение возраста выхода на пенсию, сокращение льготных пенсий, увеличение необходимого трудового стажа для получения пенсий, изменение формулы их индексации и другие непопулярные меры. Во второй половине 90-х годов многие страны приступили к системным пенсионным реформам. Накопленный к тому времени мировой опыт показывал, что решение финансовых проблем пенсионных систем может идти по трем направлениям:

сохранение в несколько реформированном виде государственной распределительной пенсионной системы и одновременно стимулирование развития добровольных частных пенсионных программ;

введение многоуровневой распределительно-накопительной пенсионной схемы, финансируемой из различных источников;

переход к полностью накопительной схеме.

В Центральной и Восточной Европе по первой модели реформировала свою пенсионную систему Чехия. В стране сохраняется обязательная государственная пенсионная схема, построенная на распределительных принципах, которая дополняется частным пенсионным страхованием. Государство стимулирует расширение участия населения в системе добровольного пенсионного страхования не только через снижение налогообложения пенсионных взносов, но и посредством введения системы государственных субсидий (государство переводит на накопительные счета участников небольшие суммы - 150 крон в месяц). За последние шесть лет численность участников НПФ увеличилась в 13 раз. Сейчас в них состоит 40% экономически активного населения. Большинство НПФ в стране (14 из 18) принадлежит иностранным финансовым структурам Швейцарии, Нидерландов, Италии, Бельгии.

Остальные государства Центрально-восточноевропейского региона пошли по пути создания сходных многоуровневых пенсионных схем, однако с некоторой спецификой. Так, польский вариант пенсионной реформы наиболее близок к шведской модели. Он предполагает наличие системы условно накопительных счетов в рамках первого - распределительного - уровня пенсионной системы. На ее финансирование направляется 36% страховых взносов. Еще 9% направляются на накопления в рамках второго (накопительного) уровня. Участие в новой пенсионной системе обязательно для работников моложе 30 лет, добровольный выбор остается у работников более старшего возраста.

Среди постсоциалистических государств Европы Венгрия наиболее полно реализовала трехуровневую смешанную накопительно-распределительную схему. В стране не произошло фундаментальных изменений государственной распределительной системы, она была лишь слегка модернизирована, сохраняется ее обязательный характер, государственные гарантии, солидарность поколений и т.д.

В общей структуре пенсионных выплат доля первого уровня составляет 75%. На его финансирование работодатели в 2000 г. направили 22% фонда оплаты труда, а работники - 2% заработной платы. Взносы во второй обязательный частный накопительный уровень делают только работники (6% заработной платы).

Начат переход к многоуровневым схемам в Болгарии, Хорватии, Румынии, Словакии и Македонии.

На постсоветском пространстве первой страной, преобразовавшей в 1996 г. свою распределительную схему, построив ее на основе условно накопительных счетов, была Латвия. Переход к системе персонифицированного учета, т.е. к условно накопительным счетам, осуществлен в Киргизии и Молдавии. Остальные государства, за исключением Казахстана, ограничиваются пока изменениями, вносимыми в действующую распределительную схему с целью приспособить ее к меняющимся условиям. Вместе с тем многие государства СНГ рассматривают возможность перехода в перспективе к многоуровневой схеме.

Третье возможное направление пенсионного реформирования реализуется в Казахстане. С 1998 г. в стране осуществляется пенсионная реформа чилийского образца. Суть ее состоит в постепенном отказе от распределительной и переходе на частную накопительную схему. В течение 30 лет предполагается сохранить распределительный уровень, но взносы работодателей в него снижены с 25,5 до 15% фонда заработной платы. Обязательный второй, накопительный, уровень финансируется за счет взносов работников в размере, равном 10% заработной платы (заработная плата была скорректирована, чтобы компенсировать этот новый вычет). И наконец, третий добровольный уровень формируют добровольные частные отчисления, либо работодатели, либо обе стороны.

Фактически большинство стран построили пенсионные системы, основанные на сочетании распределительных, управляемых государством схем и обязательного или добровольного личного пенсионного страхования. Управление этими средствами, как правило, осуществляется НПФ. Основные различия между странами заключаются в сочетании этих двух форм.

Л. Грудцына,

кандидат юридических наук

А. Макаров,

юрист

"Адвокат", N 5, май 2005 г.