Каким быть инновационному законодательству (постановка проблемы) (М.В. Волынкина, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.)

Каким быть инновационному законодательству (постановка проблемы)

Значимость инноваций для развития страны не вызывает сомнений - именно с ними сегодня связывают надежды на экономический прорыв России. Но массовость восприятия данной категории не всегда обеспечивает однозначность понимания ее смысловой нагрузки. Можно утверждать, что в настоящее время истинный смысл инноваций близок к фетишизации, так как нередко этот термин стал использоваться без опоры на какую-либо концептуальную основу. Остановить этот процесс, придать ему необходимое направление способно право, назначение которого в переводе экономических категорий на юридический язык.

Из-за отсутствия самостоятельного законодательного обеспечения понятие инноваций сегодня находится в "лоне" экономической науки. Число определений множится*(1). Достаточно обобщенно и условно все они могут быть разделены на две группы: одни понимают под инновациями процесс, а другие определяют инновации как результат процесса, тем самым отождествляя понятия "инновация" и "инновационная деятельность". Юридическая мысль пока еще не освоила в должной мере достижения экономической мысли.

Отработка нормативного обеспечения инновационной деятельности идет во всем мире. В конкретной стране этот процесс сопровождается национальными особенностями. Совокупность этих особенностей в литературе стала обозначаться через сочетание "инновационная способность нации". Между тем мировой опыт показывает, что кроме национальных особенностей есть и закономерности, предопределяемые наличием такого важнейшего достижения человеческой цивилизации, как рынок, где на первый план выходит фигура предпринимателя. Родоначальник инноваций Й. Шумпетер подчеркивал особую роль предпринимателя в инновационном процессе, указывая, что предприниматель является связующим звеном между изобретением и нововведением. Последнее автор рассматривал как новые комбинации использования ресурсов*(2).

Усиление интенсивных факторов роста производства, способствующих развитию научно-технического прогресса во всех сферах экономики, привели к появлению нового экономического явления, именуемого "инновационное предпринимательство" или "высокотехнологичное предпринимательство"*(3). В экономической науке эти понятия раскрываются через технико-экономический процесс, приводящий к созданию лучших по своим свойствам товаров (продукции, услуг) и технологий путем практического использования нововведений. Главными и определяющими чертами этого процесса являются создание и производство научно-технической продукции, товаров, работ, информации, духовных (интеллектуальных) ценностей, подлежащих последующей реализации покупателям, потребителям.

Инновационный процесс - это регулируемый процесс, имеющий комплексный характер, который ему придает гамма правовых отношений, возникающих между различными участниками инновационной деятельности на разных ее этапах. Итогом этих отношений будет создание и практическая реализация нововведений, приводящих к коммерческому успеху на рынке. А это означает, что главное потребительское качество объектов инновационной деятельности заключается в способности приносить прибыль. Именно поэтому, выбирая законодательные ориентиры, следует исходить из того, что формирование концепции инновационной деятельности - это прежде всего рыночный проект, и речь должна идти об органической "встроенности" инновационной системы в эту среду. Отсюда отношения в этой сфере должны строиться на принципах конкурентоспособности, эффективности, прибыльности, а производимый инновационный продукт, обладая необходимыми потребительскими свойствами, должен ориентироваться на конкретного заказчика.

Предпринимательство во всех странах - это тот феномен, который отражает особую деятельность специфического хозяйствующего субъекта, функционально связанного с рыночной экономикой. В России становление и развитие предпринимательства есть закономерный и объективный процесс реализации экономических преобразований и формирования цивилизованной социально ориентированной экономики. Однако пока, к сожалению, господствует больше представление о российской инновационной системе как о своеобразной, слабо связанной с хозяйственным механизмом, надстройке. Отчасти это происходит потому, что формирование отечественного инновационного законодательства осуществляется по непривычной для России схеме: снизу вверх. Процесс формирования инновационного законодательства на федеральном уровне остановился. Концепция инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 гг. предусматривала необходимость разработки федерального закона об инновационной деятельности и государственной инновационной политике в Российской Федерации. Законопроект был принят 1 декабря 1999 г. Государственной Думой и одобрен 23 декабря Советом Федерации, но 3 января 2000 г. на закон было наложено вето Президента. 18 февраля создана специальная полномочная комиссия, которой до сих пор пока не удалось завершить выработку окончательно согласованного проекта закона. В плане законопроектной деятельности Правительства РФ (на 2005 г.) предусматривается разработка законопроекта с рабочим названием "Об изменении и дополнении законодательных актов Российской Федерации с целью стимулирования инновационной деятельности и внедрения в производство наукоемких технологий", который планируется внести на рассмотрение Госдумы в октябре нынешнего года.

Между тем в регионах принималось и продолжает приниматься законодательство, направленное на формирование, утверждение, реализацию инновационной политики и, как указано в преамбулах этих актов, "регулирующее инновационную деятельность". Сегодня такое законодательство приняло около десяти субъектов Федерации. В их числе Ямало-Ненецкий автономный округ (1998 г.), Курганская область, принявшая комплексный закон "О научной деятельности, научно-технической и инновационной политике Курганской области" (1999 г.). В Москве с июля 2004 г. действует закон "Об инновационной деятельности в городе Москве".

Понятийный аппарат регионального законодательства во многом рассогласован из-за отсутствия федерального акта, который наряду с устранением фрагментарности в регулировании названных отношений должен унифицировать такой аппарат. Однако специальный акт в виде федерального закона, предметом регулирования которого являются отношения в сфере инноваций и с появлением которого многие связывают надежду на оживление инновационной активности, - далеко не весь объем правового поля для регулирования инновационных отношений.

Инновационный процесс - это процесс преобразования научного знания в инновацию, который можно представить как последовательную цепь событий, в ходе которых инновация вызревает от идеи до конкретного продукта, технологии или услуги и распространяется при практическом использовании. Отсюда инновационный стереотип любого общества - это всегда система взаимосвязанных общественных институтов, предназначенных для того, чтобы создавать знания и информацию, хранить и передавать их.

С одной стороны, эти институты функционируют в интересах всего общества, способствуя насыщению рынка и созданию рабочих мест; с другой - их участники могут действовать, исходя из собственных экономических интересов. Эта двойственность обусловливает разнообразие правовых приемов и методов в регулировании инновационных отношений. Воплощается это разнообразие - с учетом признанного дуализма российского права - в системе частно-правового и публично-правового регулирования.

Задача развития свободного рынка решается в основном средствами и методами частного права с его дозволительными приемами, равенством и свободой участников имущественных отношений, когда механизмы саморегулирования рассматриваются как наиболее приемлемая альтернатива государственному регулированию. Как справедливо замечает Е.А. Суханов, основное значение частного права для отечественного правопорядка, заключается прежде всего в устанавливаемых им ограничениях необоснованного произвольного вмешательства государства в экономику, имущественный оборот*(4). Направление рынка в нужное русло решается средствами и методами права публичного. Важная роль здесь принадлежит нормам права административного, которые регулируют взаимоотношения органов исполнительной власти и основных рыночных структур.

В странах, где уже созданы институциональные основы инновационной экономики, вполне привычным стало обособленное рассмотрение проблем инновационного предпринимательства и вопросов государственной инновационной политики. В России только предстоит создать национальную инновационную систему, а потому на этапе ее становления государственная инновационная политики объективно выступает важнейшим конституирующим элементом. Это следует из законопроекта основ политики Российской Федерации в области развития национальной инновационной системы на период до 2010 года и дальнейшую перспективу, подготовленного межведомственной группой Совета Безопасности Российской Федерации по проблемным вопросам формирования национальной инновационной системы Российской Федерации (2003).

Существенное влияние на процессы развития инновационной деятельности в стране оказывает законодательство, отражающее политику государства в области предпринимательства и интеллектуальной собственности. На сегодняшний день большинство этих отношений уже получило правовую регламентацию в широком спектре правовых норм. Ведущим в этой сфере регулирования является Гражданский кодекс РФ. Его нормы - готовый "рабочий материал" для регулирования отношений с участием разнообразных субъектов инновационной деятельности. А значит, инновации как новое экономическое явление способно интегрироваться в нормы существующего права. Цель гражданско-правового регулирования - опосредовать социально-полезные явления, составляющие обычные имущественные взаимосвязи, в которых участники чаще всего находятся в состоянии согласия. Именно эта отрасль признается правовым фундаментом рыночных отношений. "Отточенные" юридические конструкции Гражданского кодекса пригодны для регулирования абсолютного большинства горизонтальных имущественных отношений. В условиях развитого гражданского законодательства понимание этого не является непреодолимым теоретическим препятствием, а значит, не нуждается в изощренной правовой инженерии такая сфера правового регулирования, как инновационные отношения с участием субъектов предпринимательской деятельности. Созидательным материалом для инновационных отношений должны стать цивилистический опыт и практика. Но нельзя признать обоснованными высказываемые предложения о принятии инновационного кодекса в России. Эти предложения основаны на грубой "трансплантации" международного опыта, а часто просто проистекают из-за недоучета разницы правовых систем, где подобные акты приемлемы.

Согласно ст. 3 ГК РФ гражданское законодательство не поглощается только кодифицированным актом. В развитие его положений приняты и действуют нормы большого числа федеральных законов. В плане подготовительной работы по принятию федерального законодательства в области инновационной деятельности и обеспечению его будущей жизнеспособности в эти акты надлежит внести необходимые изменения, благодаря которым прогрессивное, но не ориентированное на инновационную стратегию российское законодательство, принятое в последнее десятилетие ХХ века, можно будет адаптировать к этой стратегии и ее последующую реализацию. Опуская из анализа предлагаемых изменений налоговое, таможенное, бюджетное, антимонопольное законодательство, но, безусловно, имея его в виду, назовем Патентный закон РФ от 23 сентября 1992 г.*(5) (в ред. от 7 февраля 2003 г.). В его нормах не регламентированы порядок и условия передачи прав на интеллектуальную собственность при реорганизации и банкротстве другим научно-исследовательским организациям, высшим учебным заведениям и иным хозяйствующим субъектам. В этой части следует дополнить и иные Федеральные законы: от 23 августа 1996 г. "О науке и государственной научно-технической политике" (в ред. от 23 декабря 2003 г.), "О несостоятельности (банкротстве)" от 26 октября 2002 г., "О приватизации государственного и муниципального имущества" от 21 октября 2001 г.*(6) (в ред. от 27 февраля 2003 г.). В нормах последнего закона должны появиться положения о правовом режиме интеллектуальной собственности, права на которую принадлежат приватизируемому предприятию. Закон РФ от 9 июля 1993 г. "Об авторском праве и смежных правах"*(7) в действующей его редакции не регламентирует правовой режим служебных произведений, созданных в результате выполнения работ в государственных организациях, и особенно тех, которые могут быть отнесены к продукции военного, двойного и специального назначения. В Федеральном законе от 29 июля 1998 г. "Об оценочной деятельности в Российской Федерации"*(8) (в ред. от 27 февраля 2003 г.) отсутствуют положения об особенностях оценки интеллектуальной собственности и не указаны субъекты, ответственные за лицензирование деятельности по оценке интеллектуальной собственности, что создает противоречия и препятствия при внесении прав на интеллектуальную собственность в уставный капитал, а также при приватизации государственных и муниципальных предприятий. Подобный вариант формирования законодательного поля об инновационной деятельности можно назвать "лоскутным", однако, как было замечено, он предопределен необходимостью учета уже существующих актов, нуждающихся в корректировке, принимая во внимание стремление законодателя создать системное и сбалансированное правовое обеспечение отношений в сфере использования инноваций.

Правовая обеспеченность участников инновационного предпринимательства предполагает наличие эффективного юридического инструментария, оформляющего отношения его субъектов как с другими экономически обособленными участниками рынка, в основе поведения которых лежит законодательно предписанная диспозитивная модель поведения (отношения юридического равенства), так и с органами власти, в компетенцию которых входят действия в отношении субъектов инновационного предпринимательства по разрешению, содействию, ресурсообеспечению и контролю (субординационные властеотношения). Эта совокупность норм, регулирующих отношения юридического равенства с участием субъектов инновационного процесса (частно-правовые) и отношения субординационные (публично-правовые), образует правовую среду инновационного предпринимательства и обеспечивает эффективное экономическое поведение его участников, так как механизм свободного рынка и государственное регулирование должны существовать во взаимодействии. В этой плоскости государственная инновационная политика рассматривается как внешний по отношению к инновационному предпринимательству рычаг, с помощью которого государство направляет инновационные процессы в желаемое для общества русло.

Необходимость участия государства, конечные цели деятельности субъектов, специфика научной сферы, в которой создаются потенциальные объекты инноваций, побуждают к учету иных правовых норм, характеризующих правовой статус субъектов, опосредующих деятельность в сфере управления, а также институтов финансового и бюджетного права. Нормы административного, налогового, финансового и таможенного права, относящиеся к сфере инновационной деятельности, способны найти свое место в соответствующих законах (в том числе в уже существующих кодифицированных) и подзаконных нормативных актах.

Проблемы формирования инновационной политики довольно широко освещены в научной литературе, и все же анализ этих публикаций приводит к выводу, что недостаточно разработана теоретическая и особенно методическая база процессов формирования и управления инновационной стратегией хозяйственных образований в условиях складывающихся рыночных отношений. Это находит выражение в допущении определенного субъективизма в разнообразии подходов к определению понятия нововведения, к формированию процедуры разработки стратегии, к постановке и решению задач инновационной политики, к смешению "горизонтальных" и "вертикальных" отношений в сфере инновационного регулирования, а нередко и к нарушению компетенции в принятии норм об инновационной деятельности. Так, закон "Об инновационной деятельности в городе Москве" содержит в гл. 1 "Общие положения" три статьи, в числе которых нормы о сфере действия закона, об основных понятиях, используемых в законе, и статья о правовых основах инновационной деятельности, содержащая абстрактный "набор" правового обеспечения без привязки к конкретному законодательству, обеспечивающему этот процесс к моменту его принятия. Размежевание с нормами гражданско-правовой принадлежности, несмотря на то, что "действие настоящего закона распространяется на отношения, возникающие при осуществлении инновационной деятельности" (курсив наш - М.В.), не проводится. Аналогично выстроена система норм, но уже в Кодексе республики Молдова "О науке и инновациях", принятом 15 июля 2004 г. Подобная законодательная техника затрудняет восприятие предмета правового регулирования закона и оставляет неясной правовую природу отношений, входящих в его предмет.

Под правовой природой отношений принято понимать отраслевую принадлежность норм, которыми эти отношения регламентируются. Установление правовой природы отношений необходимо для совершенствования правового регулирования, поскольку всякое совершенствование возможно лишь при достаточно четком определении совокупности правовых норм, используемых в конкретном случае. Это позволяет безошибочно понять, нормы какой отрасли права отвечают за эффективное правовое регулирование исследуемых отношений.

Для определения стратегии управления инновационной деятельностью в нормах публичного законодательства должны быть сформулированы принципы, на которых будет основываться правовое регулирование этих отношений. Анализ принципов (основных начал законодательства) дает возможность увидеть те принципиальные идеи, которые олицетворяют в своем содержании запрограммированный подход законодателя к регулированию отношений, возникающих в процессе управления инновационной деятельностью. С помощью этих понятий законодатель воспроизводит на нормативном уровне общезначимые правовые идеи концептуального содержания. Как образно отмечал М.М. Агарков, в принципах концентрируется "правовой облик" закона.

В общей теории права под принципами понимают основные положения, определяющие общую направленность и наиболее существенные черты содержания правового регулирования соответствующей группы общественных отношений. Они призваны обеспечивать системное взаимодействие различных отраслей права и законодательства. Важная функция принципов, закрепленных в нормах права, это их конструктивность. Их наличие в законе - фактор, обеспечивающий существование инновационного законодательства не в качестве произвольного массива, не в виде схемы законов и подзаконных актов, а как системы, части которой соединены не случайно, а сквозь призму принципов. В этом смысле принципы следует считать правообразующим началом. Пока практика инновационного нормотворчества уровня закона исключает наличие в этих актах норм-принципов, которые бы позволили "увидеть общую мысль, направление, вложенное законодателем в юридические нормы" (Г.Ф. Шершеневич).

Специальный закон, направленный на регулирование отношений в сфере инноваций, предполагается комплексным, так как в него надлежит включить нормы различной правовой природы. Однако из него благодаря принципам должно ясно следовать, какие нормы в регулировании инновационной деятельности являются ведущими, основополагающими, а какие - вспомогательными. Речь идет о нормах частно-правового направления и нормах права публичного, что позволит не "оторвать" их друг от друга, а разумно соотнести между собой во благо эффективного правового регулирования. В числе этих принципов могут быть закреплены: принцип стабильности и предсказуемости государственной политики; равные для всех субъектов инновационной деятельности условия; стимулирования и преференций; обеспечения информационной доступности внутреннего рынка интеллектуальной собственности; защиты нарушенных прав.

Нельзя исключить тот факт, что при становлении специального инновационного законодательства и определении граней его соотношения с существующим гражданским возникнут те же трудности, которые сопровождают в целом становление российской правовой системы. Главная трудность формирования системы нормативно-правового регулирования в ее стихийности. По утверждению В.Ф. Яковлева, сложности создания системы связаны с решением проблемы соотношения публичного и частного права*(9). И если п. 3 ст. 2 ГК РФ формирует правило, согласно которому ограничивается произвольное проникновение частно-правовых институтов в публично-правовую сферу, то существующие публично-правовые кодификации России не содержат предметного самоограничения, что нередко приводит к экстраполяции действующих норм публичного права на частно-правовую сферу.

Правовое оформление отношений, опосредующих инновационную деятельность в России, уже имеет свою историю. Эту историю предстоит учесть российскому законодателю после попытки принять закон "Об инновационной деятельности в Российской Федерации", носящей характер импровизации. Этот специализированный закон необходим и должен занять свое место в законодательстве публично-правового "слоя". В нем надлежит сформулировать принципы управления инновационной деятельностью, государственной ее поддержки, признаки инновационной деятельности, ее экономические и правовые критерии, формы. Но юридические построения этих норм неизбежно должны учитывать основополагающие принципы права гражданского, где заключены ведущие начала регулирования предпринимательских отношений, какими по своей природе являются отношения, возникающие в процессе осуществления инновационной деятельности: свободы договора, беспрепятственной реализации гражданских прав, неприкосновенности собственности, недопустимости произвольного вмешательства в частные дела, судебной защиты нарушенных прав.

М.В. Волынкина,

ректор негосударственного образовательного учреждения

"Институт гуманитарного образования" (г. Москва),

заведующая кафедрой инновационного предпринимательства,

кандидат юридических наук

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Наиболее полно существующие в экономической литературе варианты определения понятия инноваций представлены в: Медынский В.Г., Скамай Л.Г. Инновационное предпринимательство: учеб. пособие. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - С. 41-48. Здесь же приведена классификация инноваций (с. 53, 54).

*(2) Шумпетер Й. Теория экономического развития. - М.: Прогресс, 1982.

*(3) См. соответственно: Медынский В.Г. Инновационное предпринимательство. - М., 1997; Бузник В.М. Малый высокотехнологичный бизнес. - Владивосток: Дальнаука, 1996. - С. 8; Он же. Малое высокотехнологичное предпринимательство как элемент устойчивого развития: Препринт. - Хабаровск: Хабар. гос. техн. ун-т, 1999; Бузник В.М., Лобурец Ю.В. Введение в инновационную деятельность в академических организациях. - Новосибирск: СО РАН, 2003.

*(4) Суханов Е.А. Современное развитие частного права в России // Юрист. - 2001. - N 3.

*(5) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - N 42. - Ст. 2319.

*(6) Соответственно: СЗ РФ. - 1996. - N 35. - Ст. 4137; 2002. - N 43. - Ст. 4190; 2002. - N 4. - Ст. 251.

*(7) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1993. - N 32. - Ст. 1242.

*(8) СЗ РФ. - 1998. - N 31. - Ст. 3813.

*(9) Российское государство и право на рубеже тысячелетий. Материалы Всероссийской научной конференции // Государство и право. - 2000. - N 7. - С. 9.