Как Конституционный Суд федеральные энергетические системы делил (В.Г. Вишняков, "Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.)

Как Конституционный Суд федеральные энергетические системы делил

В последнее время в связи с дискуссией по итогам приватизации в 90-х годах общенародной собственности активно обсуждается вопрос о том, как проходила в те годы приватизация топливно-энергетического комплекса страны. Недавний "конец света" в Москве повлек довольно жесткую постановку вопроса и об эффективности управления этим комплексом.

Доктор юридических наук профессор В.Г. Вишняков рассматривает процесс "преобразования" топливно-энергетического комплекса из государственного в частный сектор и роль Конституционного Суда РФ в этом деле.

Летом 1993 г. Иркутский областной Совет народных депутатов, Красноярский краевой Совет народных депутатов, группа народных депутатов РФ направили в Конституционный Суд ходатайство с требованием признать не соответствующим Конституции Указ Президента РФ от 15 августа 1992 г. N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" (далее - Указ N 923).

Тогда же представители этих Советов обратились в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, где я работал в качестве ведущего научного сотрудника, с просьбой дать заключение на соответствие Конституции РФ Указа N 923. Была образована экспертная группа, членом которой был и я.

В "Юридической газете" от 25 августа 1993 г. N 31 опубликована моя статья под названием "Панорама цинизма. Практикум для юриста", в которой в газетном варианте публиковалось мое экспертное заключение по этому делу, подготовленное для Конституционного Суда России. Позиция Конституционного Суда РФ, которая сформировалась при рассмотрении дела о приватизации электроэнергетического комплекса, осталась неизменной до настоящего времени и во многом влияет на направления дальнейшего реформирования этого комплекса.

Панорама цинизма. Практикум для юриста

Для доказательства коррупции, которая, как ржавчина, разъедает так называемые "властные исполнительские структуры", достаточно внимательно просмотреть только один официальный источник - "Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации". Конечно, это занятие не для обывателя - он предпочитает детективы. Но юристу чтение "Ведомостей" раскрывает панорамную картину "разгосударствления" и "приватизации", поражающую своим беспредельным цинизмом, бесшабашным размахом, яростной борьбой за гигантские сверхприбыли.

Для примера остановимся только на трех Указах Президента РФ: от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества", от 15 августа 1992 г. N 923 "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" и от 5 ноября 1992 г. N 1334 "О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922 "Об особенностях преобразования государственных предприятий, объединений, организаций топливно-энергетического комплекса в акционерные общества". И оценим перечисленные Указы с точки зрения конституционности по двум правовым критериям:

1) форма, порядок принятия, подписания, опубликования или введения в действие Указов;

2) содержание норм.

Прежде всего о форме, порядке подписания, принятия и опубликования рассматриваемых нами Указов. Достаточно даже небольшого нарушения установленной процедуры принятия указа, чтобы признать его неконституционным. А что же произошло в данном случае?

Анализ преамбулы и содержания Указов от 14 и 15 августа 1992 г. приводит к выводу, что Указ от 14 августа 1992 г. N 922 был принят после Указа от 15 августа 1992 г. N 923, вступил в действие "задним числом" с целью аннулирования Указа от 15 августа. Совершенно ясно, что подобное грубейшее нарушение процедуры, а иными словами, совершение служебного подлога теми, кто в очередной раз "подставил" Президента России (допустим, что, подписывая 16 или 17 августа 1992 г. Указ N 922, Президент забыл посмотреть дату), просто так не происходит. Но об этом позже.

Естественно, изменение даты издания Указа в сложном механизме его подготовки и принятия потребовало совершения десятков других, более мелких процедурных подлогов. Назовем только некоторые из них.

Подложный Указ N 922 был принят и распространен в спешном порядке шифротелеграммой. Содержание Указа (а не сам Указ) было срочно с отметкой "14 августа" передано непосредственно из Государственно-правового управления РФ с шифром HP000268, с пометкой "не секретно", по принципу "всем, всем, всем" - "Председателям Верховных Советов республик, крайсоветов, облсоветов, горсоветов; главам правительств республик, администраций краев, областей, АО РФ, представителям Президента РФ на местах". Для использования такой "процедуры" были основания: публикация подложного Указа N 922 от 14 августа после Указа от 15 августа N 923 в "Российской газете" или в других официальных источниках оставляло бы в силе Указ от 15 августа N 923, делало бы бессмысленным принятие Указа от 14 августа. Правда, другой выход: фактически изъять, задержать, отменить, ликвидировать Указ N 923, но было уже поздно - он был разослан по соответствующим адресам (экая досада!) и его надо было срочно нейтрализовать любым способом.

Для оправдания весьма оригинальной процедуры принятия одного и нейтрализации другого акта умелые затейники из Государственно-правового управления сформулировали и основание принятия Указа N 922: "Настоящий Указ вступает в силу в порядке, установленном постановлением V Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы".

Более циничного искажения смысла и порядка вступления в силу Указов Президента, установленного V Съездом народных депутатов РСФСР, не придумать. О чем говорится в постановлении V Съезда? Только о том, что проекты указов Президента РФ по вопросам собственности, издаваемые в целях оперативного регулирования хода экономической реформы и находящиеся в противоречии с действующими законами РСФСР, представляются Президентом РСФСР в Верховный Совет РСФСР, а в период между сессиями - в Президиум Верховного Совета РСФСР. Если в течение семи дней Верховный Совет или Президиум не отклонят проект Указа, Указ вступает в силу. Прикрываясь ссылкой на постановление V Съезда и совершая "тонкий" отвлекающий маневр, рассчитанный на простаков, авторы проекта Указа N 922 не установили в самом Указе порядок вступления его в силу (со дня его подписания, со дня опубликования и т.д.). Дальше - больше: что делать с Указом N 923? В "Ведомостях" его нет. Весьма подозрительно выглядит отсутствие обязательного реквизита любого нормативного акта - указание момента введения в действие Указа от 15 августа 1992 г. N 923 на экземплярах, уже разосланных по адресам. Последний пункт этого Указа о порядке введения его в действие был "опущен" при копировании. Наличие под этим Указом печати общего отдела Управления делами администрации Президента РСФСР вместо печати канцелярии Президента РФ усиливает подозрение.

И еще один вопрос. А куда делся "законный" акт за N 922, уступивший свое место Указу - "самозванцу" от 14 августа N 922? Не исключено, что "законному" акту не повезло, и он был вообще выброшен из официального источника, как это произошло и с интересующим нас Указом от 15 августа 1992 г. N 923. А ведь был "нормальным" актом, без всяких грифов и исключений.

В чем же суть процедурных маневров, предпринятых после принятия законного Указа от 15 августа 1992 г. N 923? Что не устраивало в нем те силы, которые решили нейтрализовать его? И силы, как можно догадаться, весьма влиятельные.

Ларчик и здесь открывается просто. Дело в том, что Указ от 15 августа 1992 г. N 923 был принят во исполнение Указа Президента от 1 июля 1992 г. N 721 (напомним, что подложного Указа от 14 августа 1992 г. в момент подписания Указа от 15 августа не было и в помине). Указ N 721 предусматривал порядок преобразования государственных предприятий в акционерные общества открытого типа и в целом принят в интересах трудовых коллективов, был демократичным. Все акции акционерных обществ, в частности, могли быть переданы или проданы не путем закулисных махинаций, а в соответствии с законодательством РФ о приватизации.

Учредителями обществ являлись со стороны государства соответствующие комитеты по управлению имуществом, создаваемые на местах. Преобразование предприятий в акционерные общества осуществлялось рабочими комиссиями по приватизации, организуемыми на каждом предприятии. Государственные предприятия, имевшие балансовую стоимость основных фондов на 1 января 1992 г. от 10 до 50 млн рублей и среднесписочную численность работающих более 200 человек, могли быть преобразованы в открытые акционерные общества по решению их трудовых коллективов и соответствующих комитетов по управлению имуществом. Акционерное общество с момента его регистрации выходило из подчинения соответствующих министерств и ведомств и т.д. и т.п. Занималась светлая заря "народной" приватизации!

По-иному представляла себе приватизацию кучка новоявленных "предпринимателей" - уплывал жирный кусок! Надо было срочно нейтрализовать действие Указа от 1 июля 1992 г., изменить направление и формы приватизации не только электроэнергетического, но и всего топливно-энергетического комплекса страны - мощнейшего и богатейшего в мире!

Подложный Указ от 14 августа N 922, вклинившийся между Указом от 1 июля 1992 г. и Указом от 15 августа N 923, и должен был выполнить эту задачу. И выполнил.

Процедурные игры закончились. Началось изменение (опять же неконституционным путем) содержания всей системы законодательства в сфере приватизации.

5 ноября 1992 г. был опубликован Указ Президента России N 1334 "О реализации в электроэнергетической промышленности Указа Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922". При издании нового Указа Президент руководствовался, естественно, Указом от 14 августа 1992 г. N 922 (подложным), а не Указом от 1 июля 1992 г. N 721. Но чтобы все было "законно", преамбула Указа Президента РФ от 15 августа 1992 г. N 923 была дополнена словами: "в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 922". Смысл дополнения ясен: подвести "законную" основу под реализацию незаконной приватизации в электротехнической промышленности, отбросить в сторону (не отменяя!) Указ от 15 августа N 923 и, главное, "привязать" Указ N 923 к подложному Указу N 922. Указ от 1 июля N 721 как бы ликвидируется, утрачивает свою силу, и ничто теперь не мешает коренным образом изменить характер и направление экономической реформы в важнейшей отрасли хозяйства.

Основой приватизации государственных предприятий становится не Конституция РФ, не принятые на ее основе законы, не Указ от 1 июля 1992 г., а подложный Указ от 14 августа 1992 г. N 922! Тем самым нанесен сокрушительный удар по демократическим основам приватизации государственных предприятий, объединений и организаций топливно-энергетического комплекса. Согласно Указу от 5 ноября N 1334 в течение трех лет с момента учреждения Российского акционерного общества энергетики и электрификации (РАО "ЕЭС России") доля государства должна составить не менее 50 процентов его уставного капитала. Участие же краев и областей в управлении РАО "ЕЭС России" обеспечивается лишь путем передачи комитетам по управлению имуществом 30 процентов голосов по принадлежащим государству акциям РАО "ЕЭС России", причем пропорционально объемам потребления электрической энергии.

Закрепив за РАО "ЕЭС России" контрольный пакет акций, а тем самым и управление крупнейшим в мире энергетическим комплексом (только в Приложении N 1 к Указу N 923 дан перечень 491 крупнейших производственных объединений энергетики и электрификации, центральных диспетчерских управлений, трестов, заводов, институтов), Указ от 5 ноября своим первым пунктом милостиво допускал трудовые коллективы государственных предприятий и объединений электроэнергетической промышленности, не указанных в приложениях к Указу от 15 августа 1992 г. N 923, к преобразованию предприятий в акционерные общества в соответствии с Указом от 1 июля 1992 г. N 721. Но к ноябрю 1992 г. уже нечего было вообще преобразовывать: все предприятия, из-за которых шла яростная борьба "наверху", вошли в состав Российского акционерного общества, и трудовые коллективы приглашались фактически к пустому столу.

При принятии всех указов Президента по приватизации топливно-энергетического комплекса было нарушено содержание ранее изданных законов по приватизации. Если взять для анализа только один Указ - от 5 ноября 1992 г. N 1334, то в нем нет, пожалуй, ни одной нормы, принятой в соответствии с действовавшим на момент издания Указа законодательством. Так, Указ устанавливает, что представители государства в Совете директоров РАО "ЕЭС России" и его генеральный директор (президент) назначаются Правительством РФ. Представители государства в Совете директоров образуют коллегию, ее председатель действует от имени государства на собраниях акционеров. Вся эта оригинальная конструкция не имела ничего общего с "Типовым уставом акционерного общества открытого типа". Зато прекрасно позволяла сконцентрировать процесс приватизации в руках узкой группы лиц.

Еще один пример. В соответствии с п. 5.4 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ на 1992 г. при выборе варианта предоставления льгот членам трудового коллектива приватизируемого предприятия всем его членам предоставлялось право приобретения обыкновенных акций, составляющих до 51 процента от величины уставного капитала. Однако п. 4 Указа от 5 ноября 1992 г. устанавливал, что количество акций так называемых дочерних акционерных обществ РАО "ЕЭС России" (учрежденных на базе электрических станций), приобретаемых работниками этих обществ, не может превышать 49 процентов его уставного капитала.

Какой из сказанного следует вывод? (Заранее прошу извинения у читателей за утомительные отсылки к номерам указов - увы, захват собственности идет сейчас культурно, с помощью документов).

Вопросы, регулируемые указами Президента РФ, непосредственно связаны с фундаментальными основами экономических отношений, прежде всего отношениями собственности, поэтому объективно, в соответствии с Конституцией, должны быть предметом законодательного регулирования. Подмена такого регулирования единоличными актами, каковыми являются указы, влечет за собой неконтролируемый процесс реформ. Особенность этих указов в том, что они имеют своей целью перераспределение собственности и не намечают серьезных преобразований в сфере производства. Эффективность перехода к рыночной экономике в сфере производства зависит от трудовых коллективов, от консолидации всех хозяйственных звеньев, представительных органов власти и управления. А именно они и устраняются от процесса приватизации. Делятся акции, собственность, прибыль. И чем меньше участников дележа, тем больше достанется акций узкой группе людей.

Давайте жить дружно

Изложенное выше экспертное заключение, газетный вариант которого был, напоминаю, опубликован в "Юридической газете", было представлено в Конституционный Суд РФ. Оно было вручено и заявителям, обратившимся в Конституционный Суд.

Заседание Конституционного Суда РФ проходило 7 сентября 1993 г. и заняло всего один день: с 10 утра до 18 вечера с перерывом с 14 до 16 часов. Два с половиной часа - выступления представителей сторон, два часа - выступления экспертов.

В нарушение Регламента Конституционного Суда огласили фамилии только тех экспертов, заключения которых Суд решил заслушать. Моей фамилии в списке не оказалось. В перерыве я спросил одного из судей, почему мне не предоставили слова? Ответа я не получил. Назревали события сентября-октября 1993 года, и Конституционному Суду, видимо, было уже не до соблюдения процессуальных норм.

Постановление Конституционного Суда N 15-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации" было принято 10 сентября 1993 года. Более путаного, беспринципного и непрофессионального решения я не припомню. Но оно определило во многом позицию Суда в вопросе о приватизации в России, и на нем следует, видимо, остановиться подробнее.

Основные особенности названного постановления заключаются в следующем.

1. Суд рассмотрел Указ N 923 без учета других указов - N 721, 922, 1334. И в этом была его основная ошибка. Все эти указы взаимосвязаны, и только анализируя их в комплексе, можно было прояснить "обнаружившуюся неопределенность" в вопросе о том, соответствует ли Указ N 923 Конституции.

2. Ограничившись рассмотрением только одного Указа N 923, все свои усилия Суд направил на доказательство двух исключающих друг друга тезисов:

1) Указ N 923 не противоречит Конституции;

2)при издании Указа не были обеспечены необходимые условия для выражения субъектами Федерации своего мнения, чем были нарушены их права, закрепленные в Конституции и Федеративном договоре.

При этом Конституционный Суд подчеркивал, что не рассматривает споры имущественного характера, в том числе связанные с принадлежностью тех или иных объектов конкретным собственникам, не предопределяет решение вопроса о том, в чьей собственности должны находиться гидроэлектростанции и другие объекты топливно-энергетического комплекса. Конституционный Суд лишь обратил внимание сторон на необходимость использования согласительных процедур для урегулирования возникшего спора на основе обеспечения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов.

Тем самым Конституционный Суд грубо нарушил ст. 125 Конституции, согласно которой по запросам органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов Президента. Но в Конституции ничего не говорится о праве Конституционного Суда по собственному усмотрению выхолащивать суть конституционного запроса, переводить предмет спора из сферы конституционно-правовых отношений в плоскость "споров имущественного характера". Занявшись туманными рассуждениями о "балансе интересов" РФ и ее субъектов, Конституционный Суд отнес эти споры к ведению арбитражного суда, а затем вообще ушел от рассмотрения дела по существу.

Но обо всем по порядку.

1. Почему Конституционный Суд ограничился рассмотрением только Указа N 923 в отрыве от других указов - N 721, 922, 1334? Если подойти к этому делу чисто формально, ответ прост: таково было желание стороны, направившей ходатайство в Конституционный Суд РФ. Но ведь никто не запрещал Суду рассмотреть и указы N 721, 922, 1334, без чего невозможно было вынести правильное решение по делу.

Более того, прояви конституционные судьи хотя бы немного любопытства, перед ними раскрылась бы весьма интересная и достойная внимания Конституционного Суда панорама бурных событий 1992 г. Так, в "Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации" принятые в августе 1992 г. номера Указов Президента России располагались в следующей последовательности: 7 августа 1992 г. Президент подписал указы, которые числились под номерами 824, 825, 826, 828. Пока все правильно. Согласно требованиям законодательной техники Указ N 828 не мог быть подписан и опубликован, предположим, ранее Указа N 824 и занимать место перед ним.

Иная картина с указами, подписанными через неделю - 14 августа 1992 г. Номера располагаются в следующей последовательности: 895, 914, 922. Какие-то скрытые от глаз тектонические события вносят беспорядок в расположение цифр - неожиданно всплывает "наш" указ N 922. На следующий день, 15 августа, был подписан только один указ - N 923; 24 августа последовательно подписываются указы за номерами 915, 916, 917, 919, 931.

Возникает вопрос: зачем понадобилось Указы N 922 и 923 "выдергивать" из общего ряда указов, подписанных 24 августа после Указа N 919, и дублировать их под другими числами, передвигая их соответственно на 14 и 15 августа? Причем Указы N 922 и N 923 разведены по этим числам. И это объяснимо: Указ N 922 менял полностью содержание Указа N 923, и было бы слишком аляповато утверждать их одновременно в один день, да еще подряд. Для приличия требовались хотя бы сутки. Как уже говорилось, ликвидировать Указ N 923 было уже нельзя: десятки указов, вступивших в законную силу, разошлись по адресатам и стали жить самостоятельной жизнью. Пришлось идти на грубую подтасовку в надежде, что никто не заметит подлога.

Вся эта технология читателю уже знакома, и не ради этого затеян пасьянс с номерами указов. Выявилось главное: Указ N 914 оказался в "одной компании" с указами N 895 и N 922! Случайно? Отнюдь: Смотрим название Указа - "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации". В ст. 4 Указа говорится, что на приватизационные чеки (они же так называемые ваучеры) "могут приобретаться объекты приватизации". Вот и денежки нашлись, дабы приобрести фактически бесплатно весь топливно-энергетический комплекс, о чем и говорилось в Указе N 922. Пока Конституционный Суд занимался пустышкой - выхолощенным Указом N 923, деловые люди цинично и сноровисто "выкупали" за наши с вами ваучеры самые крупные в мире угольную, нефтяную, нефтеперерабатывающую, газовую, электроэнергетическую и другие отрасли топливно-энергетического комплекса бывшего Союза на основании Указа N 922. Работа нечистая, суетливая, нервная, но по-другому не получалось - опережал Указ N 721 с его идиотской "народной" приватизацией.

Напомним, что Указ Президента от 1 июля 1992 г. N 721, о котором речь уже шла выше, поручал Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом приступить к преобразованию государственных предприятий, а также акционерных обществ закрытого типа, более 50 процентов уставного капитала которых находится в государственной собственности, в акционерные общества открытого типа. Указом утверждалось Положение о коммерционализации, которым предусматривалось активное участие в этом процессе рабочих комиссий по приватизации, создаваемых на каждом предприятии.

Новоявленные предприниматели активно подключились к акционированию гигантов электроэнергетики, стремясь занять господствующие позиции в управлении ими. Началась жесткая борьба между "центром" и "местами", в которой подложный Указ от 14 августа 1992 г. был лишь переходным этапом.

16 сентября 1992 г. Малый Совет Иркутского областного Совета народных депутатов принял решение, в котором выразил несогласие с Указом Президента РФ N 923, считая, что Указ ущемляет права области как субъекта Федерации. Борьба за "бесхозную" и самую крупную в мире собственность стала облекаться в "демократические" одежды. На это, как увидим дальше, и клюнул Конституционный Суд, сделав главную ставку на защиту прав субъектов Федерации. Согласительная комиссия, созданная в октябре 1992 г. Правительством РФ и государственными органами Иркутской области, вопросы акционирования в электроэнергетическом комплексе (в том числе о гидроэлектростанциях), но согласия не достигла. 10 ноября 1992 г. (напомним - уже после принятия Указа Президента РФ от 5 ноября 1992 г. N 1334) главой администрации Иркутской области было вынесено решительное постановление, предусматривающее акционирование государственных предприятий электроэнергетики на базе Иркутского производственного объединения "Иркутскэнерго". К таким предприятиям были отнесены и гидроэлектростанции, расположенные на территории Иркутской области. Борьба вокруг Указа N 923 разгорелась с новой силой.

В течение 1993 г. в ходе острой политической борьбы "центра" и "мест" ставились вопросы принадлежности объектов энергетического комплекса конкретным собственникам, распределения прибыли, установления тарифов и др. И относить эту борьбу к спорам "имущественного характера", как это предлагал Конституционный Суд, означало либо полное непонимание им сути происходящей "приватизации", либо сознательное стремление с его стороны не ограничивать конституционными нормами процесс растаскивания общенародной собственности. Конституционный Суд РФ не выполнил в результате свою задачу: сохранить единство государственной энергетической системы, нейтрализовать попытки раздела ее на отдельные подсистемы, встать преградой на пути тех, кто сколачивал огромное состояние на преступных махинациях.

Напомним, что первым пунктом Указа N 923 Государственному комитету РФ по управлению государственным имуществом поручалось учредить государственное Российское акционерное общество энергетики и электрификации с внесением в качестве вклада в его уставный фонд не менее 49 процентов акций, принадлежащих РФ в уставном капитале каждого из акционерных обществ, учреждаемых на базе соответствующих предприятий, объединений, организаций. Данные условия, о чем уже говорилось, в корне не удовлетворяли тех, кто стремился к преобразованию государственного газового концерна "Газпром" в российское акционерное общество "Газпром".

Здесь прежде всего возникает вопрос: почему в названии Указа N 923 говорится только "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации", а на деле речь шла о реформировании этого комплекса на началах частной собственности?

Если подходить к этому вопросу с позиций действовавшей в то время Конституции, первый пункт Указа являлся неконституционным. Согласно п. "б" ст. 109 Конституции в редакции 1992 г. регулирование отношений собственности осуществлялось законодательным путем Верховным Советом. Поэтому Указ стыдливо прикрывал процесс приватизации "организацией управления электроэнергетическим комплексом". Стыдливость была излишней - Конституционный Суд в своем постановлении по данному делу спокойно и открыто констатировал: положения Указа N 923 об акционировании предприятий электроэнергетики "не противоречат нормам Конституции и законодательству Российской Федерации о приватизации".

Согласно п. 2 Указа при преобразовании государственных предприятий, объединений, организаций, указанных в приложении N 1, на них не распространялось действие п. 2 Положения о коммерциализации государственных предприятий с одновременным преобразованием в акционерные общества открытого типа, утвержденного Указом N 721. А это означало, что государственные предприятия, имевшие балансовую стоимость основных фондов на 1 января 1992 г. от 10 до 50 млн рублей и среднесписочную численность работающих более 200 человек, не могли быть преобразованы в открытые акционерные общества по решению их трудовых коллективов и соответствующих комитетов по управлению имуществом. Имелась и еще одна интересная запись в п. 2 Указа: предприятия, входящие в состав производственных, научно-производственных объединений и трестов, перечисленные в приложении N 1, учреждаются как дочерние акционерные общества этих объединений и трестов.

Именно эти пункты и вызвали резкую реакцию "центра" и "мест". "Центр" был недоволен тем, что управляющего пакета акций у него нет, а "места" - тем, что усиливалась централизация в управлении отраслью.

К моменту рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ "центр" уже укрепил свои позиции, и, пролоббировав самые верхние уровни власти, добился принятия подложного Указа N 922. "Места" тоже не остались в накладе: Конституционный Суд выделил им небольшие крохи, но об этом ниже.

В противоположность Указу N 923, которым Госкомимуществу России поручалось согласовать документы о преобразовании предприятий, объединений, организаций электроэнергетического комплекса с Министерством топлива и энергетики РФ, в Указе N 922 Госкомимуществу было дано указание не проводить никакие преобразования государственных предприятий, объединений, организаций в акционерные общества в соответствии с Указом N 721 - до принятия специальных указов Президента РФ. Подложный указ N 922 фактически отменял действие законов о приватизации, а также указов N 721 и N 923, расчищал правовое поле для принятия последующих "специальных" президентских указов, которые не покладая рук составляли ловкие махинаторы.

Так и осталось, правда, непонятным, почему Конституционный Суд полностью проигнорировал Указ N 922, который практически приостановил действие Указа N 923 и в корне изменил направление приватизации в электроэнергетике? И почему Суд не заметил главного: несмотря на весьма оригинальную форму "нейтрализации" действия Указа N 923, превращения его в фикцию, Указ N 922 создавал условия для сохранения, но уже на олигархической, незаконной основе мощного электротехнического комплекса? И не только его, но и всего топливно-энергетического комплекса страны. Без Указа N 922 было бы невозможно восстановить, пусть и неконституционным, грабительским путем управление важнейшей отраслью в масштабе всей страны Указом N 1334, принятым в ноябре 1992 г. Об этом тоже надо упомянуть.

Указ N 1334 установил, что, во-первых, в течение трех лет с момента учреждения РАО "ЕЭС России" доля государства должна составлять не менее 50 процентов уставного капитала; а во-вторых, при выборе варианта предоставления льгот, предусмотренного п. 5.4. Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г., количество акций дочернего акционерного общества, приобретаемых его работниками и приравненными к ним лицам, не могло превышать 49 процентов его уставного капитала.

Напомним, что предусмотренный в названной Программой второй вариант предоставления льгот устанавливал: всем членам трудового коллектива приватизируемого предприятия предоставляется право приобретения обыкновенных (голосующих) акций, составляющих до 51 процента от величины уставного капитала.

2. Конституционный Суд РФ определил, что Указ N 923 не противоречил нормам Конституции РФ и законодательству Российской Федерации о приватизации.

Как уже говорилось, основные усилия судей Конституционного Суда были направлены на то, чтобы доказать: при издании Указа N 923 не были обеспечены необходимые условия для выражения Красноярским краем и Иркутской областью "своего мнения, чем были нарушены их права, закрепленные в Конституции РФ и Федеративном договоре."

Конституционный Суд признал следующее: п. 1 Указа N 923 в части, касающейся внесения в качестве вклада в уставный фонд государственного Российского акционерного общества энергетики и электрификации гидравлических электрических станций единичной мощностью 300 МВт и выше, государственных районных электрических станций мощностью 1000 МВт и выше, находящихся на территории Иркутской области и Красноярского края, не соответствует частям второй и третьей ст. 11.1, п. "г" части первой ст. 84.11 Конституции РФ (в ред. 1992 г. - Прим. В.В.), Федеративному договору с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей.

Звучит солидно, убедительно. Но за этим набором фраз - зияющая пустота.

Самые мощные в мире бывшие союзные, а затем и российские государственные (федеральные) энергетические системы относились, относятся и будут относиться к исключительному ведению федеральных органов государственной власти, т.е. в настоящее время - к исключительному ведению Российской Федерации. Такова уж особенность российской электроэнергетики.

Чтобы убедиться в этом, достаточно было заглянуть в соответствующие статьи конституций субъектов Федерации и федеративных договоров. Но в Постановлении Конституционного Суда от 10 сентября 1993 г. об этих статьях - ни слова. Вместо этого в назойливой форме делаются ссылки на ст. 11.1 и 84.11 Конституции РФ (в редакции 1992 г.) и статьи Федеративного договора. В ст. 11.1 говорится, что вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов решаются "сообща" с федеральными органами, правовое регулирование должно осуществляться "на основе достижения баланса интересов" РФ и ее субъектов, в данном случае - Иркутской области и Красноярского края, которым должны были быть обеспечены "необходимые условия для выражения краем, областью своего мнения". Таких конституционных прав у этих субъектов нет, однако в их адрес согласно закону направлялись законопроекты (основы законодательства, издаваемые федеральными органами государственной власти Российской Федерации) по предметам совместного ведения.

В то же время без внимания со стороны Конституционного Суда осталась ст. VI.I Федеративного договора, в которой говорилось, что органы государственной власти краев и областей не могут принимать акты по вопросам, отнесенным к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации.

К моменту спора (сентябрь 1993 г.) государственная собственность была уже разграничена Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., в соответствии с которым предприятия топливно-энергетического комплекса и предприятия и объекты электроэнергетики были отнесены исключительно к федеральной собственности.

Конституция (в редакции от 10 декабря 1992 г.) относила к исключительному ведению федеральных органов государственной власти РФ федеральные энергетические системы (ст. 11.1). Заметим, речь идет не об отдельных предприятиях и объектах электроэнергетики, а именно о федеральных энергетических системах. В части второй этой же статьи Конституции говорилось, что в государственной собственности Российской Федерации и ее субъектов могут находиться предприятия топливно-энергетического комплекса. Но предприятие предприятию рознь. Если на местах создавать локальные, в рамках региональной собственности производственные объединения с включением в них мощных гидроэлектростанций, то это означает разрушение всей федеральной энергетической системы. Чтобы избежать этого, было утверждено приложение N 1 к постановлению Верховного Суда РФ от 27 декабря 1991 г. с перечнем этих энергетических предприятий и с отнесением их исключительно к федеральной собственности.

Мудрые члены Конституционного Суда России рассудили по-другому. В своем постановлении они пишут: по смыслу нормы ст. 11.1 Конституции "возможны различные варианты решения вопроса о принадлежности предприятий топливно-энергетического комплекса. Например, отдельные предприятия могут находиться только в федеральной собственности либо только в собственности субъектов Российской Федерации или некоторых из них и т.д.". Следовательно, при выработке решений по этим вопросам, - сделали вывод судьи - необходимо, говорится далее, "выявление мнений и согласование позиций всех заинтересованных сторон".

Здесь нам придется отвлечься от анализа постановления Конституционного Суда и пояснить некоторые важные моменты. Названное постановление Верховного Совета от 27 декабря 1991 г., принятое до подписания Федеративного договора, к моменту издания Указа от 15 августа 1992 г. N 923 пришло в противоречие с Федеративным договором и Конституцией РФ, которыми вопрос о разграничении государственной собственности на территории края, области был отнесен к совместному ведению федеральных органов власти Российской Федерации и органов власти краев и областей. А раз так, то п. 2 и 3 раздела IV приложения N 1 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. в части отнесения предприятий топливно-энергетического комплекса и предприятий и объектов электроэнергетики к объектам исключительно федеральной собственности должны быть признаны недействующими как противоречащие ст. 84.11 Конституции РФ.

Парадокс состоит в том, что Указ N 923 не имеет никакого отношения ко всему этому юридическому крючкотворству. Примером такого крючкотворства является еще одна фраза из постановления Суда: "Хотя Указ (N 923.- Прим. В.В.) не был направлен на разграничение в соответствии с этим Договором государственной собственности, в условиях пробельности законодательства по данному вопросу (в связи с наличием противоречия отдельных норм названного постановления Верховного Совета РФ Федеративному договору) он может быть истолкован как правовой акт, который, восполнив пробел, произвел такое разграничение". Однако цель Указа, о чем уже говорилось, состояла лишь в том, чтобы предотвратить полный развал единой энергетической системы, которая не могла нормально функционировать в условиях сепаратистских, местнических и прочих интересов, порожденных Федеративным договором. Поправка от 21 апреля 1992 г. в ст. 11 Конституции (которая стала ст. 11.1) и спровоцировала этот развал. За нее зацепились члены Конституционного Суда, положив ст. 11.1 в основу своего постановления от 10 сентября 1993 г. На базе предприятий, объединений, организаций, перечисленных в приложении N 1, учреждалось государственное Российское акционерное общество для организации управления всем электроэнергетическим комплексом Российской Федерации.

Вопрос этот в конституционном законодательстве всегда решался четко и однозначно, за исключением 1992 г., когда в условиях ломки старых и формирования новых конституционных основ, принятия Федеративного договора, перехода к рыночной экономике возникали отдельные неясности и противоречия в названном законодательстве. Но на этот раз случай был особый: решался вопрос об организации управления мощнейшим в мире электроэнергетическим комплексом в условиях приватизации. И Конституционный Суд не удержался от участия в имущественных спорах и подключился к разделу государственной собственности. В первом пункте своего постановления он решил вопрос о принадлежности, о чем уже говорилось, гидравлических электрических станций единичной мощностью 30 МВт и выше, государственных районных электрических станций 1000 МВт и выше.

Конституционный Суд пошел в атаку на федеральную энергетическую систему, используя пункт Федеративного договора о разграничении государственной собственности. Последняя включает в себя федеральную собственность и собственность субъектов Федерации. Эти виды собственности теснейшим образом связаны с предметами ведения и полномочиями, перечисленными в ст. 72 и 81.1. Конституции России в редакции от 21 апреля 1992 г., и определяют соответствующий круг объектов собственности, необходимых для решения задач, перечисленных в этих статьях. Если к предмету исключительного ведения Российской Федерации относятся федеральные энергетические системы, то и соответствующие объекты собственности должны входить в эту систему. Разграничение государственной собственности следует за распределением предметов ведения и полномочий, а не наоборот.

Можно ли одним выстрелом прикончить трех зайцев?

Именно в рассматриваемом постановлении от 10 сентября 1993 г. N 15-П Конституционный Суд РФ впервые сформулировал постулат о том, что он не рассматривает споры имущественного характера. Но позвольте, любые отношения, возникающие в процессе приватизации собственности, носят "имущественный характер"! И именно Конституционный Суд обязан был решить, были ли нарушены в процессе приватизации гидроэлектростанций конституционные нормы или нет. По мнению Суда, спор носил имущественный характер, а они разрешаются, как известно, арбитражными судами. Туда и должны обращаться стороны в случае нарушения Конституции. Получается, что Конституционный Суд снимает с себя всю ответственность за итоги грабительской приватизации, проведенной в 90-х гг.

Отметим в связи с этим, что традиционно правовые отношения собственности находятся в сфере частного права. При осуществлении хозяйственной и имущественной деятельности, чтобы стать полноценным участником этих отношений, необходимо обладать качествами юридического лица, статусом гражданской правосубъектности.

Вместе с тем во многих конституциях зарубежных государств повышение роли государства уже давно сопровождается расширением форм конституционного регулирования отношений собственности. Так, в Конституции ФРГ записано: "Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить на благо общества". Конституция Японии провозглашает, что "право собственности определяется законом в соответствии с интересами общественного благосостояния". В итальянской Конституции содержится формулировка: "Частная собственность признается и гарантируется Законом, который определяет способы ее приобретения, пользования ею и границы ее действия с целью обеспечить ее социальную функцию и сделать ее доступной для всех".

В современном отечественном праве наблюдается тенденция к признанию приоритета конституционных норм в регулировании отношений всех форм собственности, в придании им большей социальной направленности. Цивилистический подход, рассматривающий частную собственность как совокупность автономных правовых институтов, все больше утрачивает свое господствующее положение. Появляются новые модели государственного воздействия на экономические и социальные отношения (корпоративное управление, социальное партнерство и др.).

Однако сильны еще позиции цивилистов, полагающих, что частная собственность не должна "обременять" собственника социальными обязанностями перед обществом. Государство, считают они, не может вмешиваться в гражданско-правовые отношения и должно оставаться на позиции "ночного сторожа".

В Конституции РФ отсутствует указание на социальное содержание собственности. Категория "форма собственности" сводится к правомочиям собственника, к цивилистической трактовке собственности как владения, пользования, распоряжения. Как возникла частная собственность в современной России, какие сформировались группы и слои собственников, социальная сущность самих отношений собственности - все эти вопросы оказались "неудобными".

В Государственной программе приватизации 1992 г., утвержденной Верховным Советом РСФСР, были установлены приоритеты по обеспечению передачи государственной собственности в руки наиболее эффективных частных собственников, по обеспечению социальных аспектов при перемене собственника и т.д. В этом документе была сделана попытка отразить современные тенденции формирования частной собственности с элементами социального наполнения и эффективности для национальной экономики. Однако процесс массовой приватизации не достиг ни одной из целей, поставленных в Государственной программе приватизации, направленной на создание социальной основы нового строя, государственной власти, основанной на "либеральных" идеях рыночного хозяйства. Потери для производства и социальной сферы при приватизации достигли огромных размеров.

Данный вопрос остается актуальным, так как любые сомнения в правовой чистоте итогов приватизации и передела собственности являются потенциально опасными для стабильности хозяйственного оборота. Кроме того, вопрос о правомерности действий руководителей государства, принимавших решения о массовой приватизации, также является предметом политического и судебного обжалования, точнее, предметом конституционно-правовой ответственности.

В Конституции России многократно упоминаются такие субъекты конституционно-правовых отношений публичной собственности, как многонациональный народ (ст. 3); народы Российской Федерации, проживающие на определенной территории (ст. 9); национальные меньшинства (п. "в" ст. 71); малочисленные этнические общности (п. "м" ст. 72); будущие поколения (преамбула Конституции РФ); местное население (п. 1 ст. 130).

Народ уполномочивает государство, иные публичные образования осуществлять права публичной собственности в экономической, хозяйственной деятельности, т.е. государство осуществляет право публичной собственности от имени народа.

К полномочиям народа как основного собственника может быть отнесено решение вопросов формирования публичной собственности, ее природы и основных целей функционирования. Отчуждение конкретных объектов публичной собственности с соответствующими качественными и количественными характеристиками (например, доля их производства в общественном секторе, реальная стоимость основных и оборотных фондов и т.п.) относится к полномочиям народа, которые осуществляются в форме законодательных решений.

Такой субъект публичной собственности, как народ, другие социальные субъекты обусловливают единую природу государственной и муниципальной собственности, которая выражается в общих целях, задачах и принципах ее использования, в единых критериях ее разграничения и распоряжения ею, а также в общих стандартах оценки ее эффективности и целевого использования.

Таким образом, наибольшую специфику отношениям государственной собственности придают субъекты конституционного права. В то же время нельзя забывать о специфике статуса таких субъектов права публичной собственности, как Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования.

В качестве конституционной основы экономических отношений в действующей Конституции России закреплен ряд принципов рыночной экономики (свобода экономической деятельности, единство рынка, свобода перемещения товаров и услуг, добросовестная конкуренция и т.д.). Также закреплен перечень форм собственности и принцип их равной правовой защиты. Вместе с тем в действующей Конституции РФ не закреплены природа и система экономических отношений, которые составляют основу власти, суверенитета народа и приоритета прав человека как высшей ценности, не обозначены принципы экономических устоев в соотношении с общественными и частными интересами, не указаны место и роль той или иной формы собственности в обеспечении задач социального государства и т.д. Иными словами, в действующей Конституции России не закреплены определенные взаимосвязи экономических и политико-правовых отношений, не выделены приоритеты в отношении форм собственности по обеспечению политических и социальных задач государства и общества.

Можно сказать, что в Конституции России закреплен либеральный (пассивный) вариант обеспечения экономических и социальных отношений, исходя из старой концепции государства - "ночного сторожа" с предельно ограниченным потенциалом социального наполнения отношений собственности. Вместе с тем важнейшую часть отношений собственности регулируют конституционные нормы. Они призваны решать вопросы учреждения новых институтов собственности, ее форм и видов, определять место каждой формы в экономической системе общества, устанавливать принципы сосуществования различных форм собственности, основные источники права собственности, способы перехода одних форм в другие, важнейшие политические и правовые средства и способы защиты отношений собственности.

Складывается впечатление, что конституционные нормы, относящиеся к собственности, были сформулированы цивилистами для нужд гражданского права и "в своем интересе". В действительности данная ситуация с конституционным закреплением категории собственности была обусловлена тем, что приход к политической власти в России в начале 1990 г. сил, стоящих на либеральных позициях и однозначно выступающих за рыночную экономику в максимально свободном виде, предопределили ставку на передел общественной собственности, спешное формирование института частной собственности и, соответственно, отрицание социально-экономического содержания собственности.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд РФ при рассмотрении в 1992 г. вопроса о конституционности Указа N 923 уклонился от своей прямой обязанности разрешать дела о соответствии Конституции; он фактически встал на защиту частных интересов олигархического капитала в процессе грабительского передела государственной собственности 90-хгг. Были проигнорированы ст. 3, 8, 9, 35, п. "н" ст. 71, п. 2 ст. 72, 76, 90 Конституции РФ и другие нормы.

Члены Конституционного Суда РФ любят говорить о своей политической "незаангажированности". Однако позиция Суда в вопросе приватизации федеральных энергетических систем вызывает большие сомнения на этот счет. Тем более, что подобного рода "незаангажированность" четко просматривается и в других принятых постановлениях (о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, о местном самоуправлении, о вертикали власти и т.п.).

А может, в ней проявляется и недостаток профессионализма?!

В.Г. Вишняков,

доктор юридических наук, профессор

"Законодательство и экономика", N 7, июль 2005 г.