Качество и безопасность потребительских товаров: эволюция правового регулирования (Л.Е. Чапкевич, "Адвокат", N 7, июль 2005 г.)

Качество и безопасность потребительских товаров:
эволюция правового регулирования

Вопросы качества и безопасности продукции всегда были предметом внимания государства независимо от социально-экономической ситуации, поскольку касались обеспечения самой жизни. Старший преподаватель Орловского государственного технического университета Л.Е. Чапкевич прослеживает эволюцию правового подхода к этим вопросам.

Создание правовых, организационных, экономических и других необходимых условий отечественным производителям для выпуска продукции и оказания услуг высокого качества являлось постоянной заботой государства. При этом методы и способы, степень участия государства в регулировании этого процесса изменялись, отражая характер экономики (плановая, рыночная). Решение этой задачи достигалось путем улучшения качества сырья, материалов и комплектующих изделий, совершенствования технологического процесса производства и производственного контроля за качеством и безопасностью продукции. Немаловажная роль при этом отводилась правовым средствам обеспечения качества и безопасности продукции через установление порядка нормирования государственных требований к качеству и безопасности продукции, осуществление государственного контроля за соблюдением государственных требований, введение эффективных мер ответственности должностных лиц и самих организаций, производящих или реализующих продукцию. Анализ законодательства бывшего СССР и Российской Федерации показывает, что государство на различных этапах развития экономики использовало различные формы государственного регулирования качества и безопасности, соответствующие системы организации государственного контроля, применяло различные меры гражданской, уголовной, административной и дисциплинарной ответственности. Содержание и характер этих мер отражали определенный этап развития народного хозяйства страны и стоящие перед ним задачи. Вместе с тем можно выявить общие для всех периодов составляющие процесса государственного регулирования таких явлений, как качество и безопасность:

разработка и установление на государственном уровне обязательных для исполнения требований, гарантирующих качество и безопасность выпускаемой продукции;

государственный контроль (надзор) за соблюдением данных требований при производстве, хранении, транспортировке и реализации товаров;

применение мер ответственности в случае установления фактов несоблюдения обязательных требований.

Развитие правового регулирования качества товаров, эволюция законодательства, регулирующего принципы и порядок утверждения требований к качеству товаров, осуществление государственного контроля за его соблюдением показывают, что значение качества товаров в процессе государственного регулирования изменялось в зависимости от политических и социально-экономических условий внутри государства и за его пределами. Изменялась и роль, которую государство отводило этому явлению.

Прежде чем говорить о динамике процесса регулирования качества, необходимо охарактеризовать анализируемый критерий.

Качество - одна из сложнейших категорий, с которой приходится сталкиваться человеку в своей деятельности. К понятию качества обращаются при выборе предметов для удовлетворения различных потребностей, при оценке результатов выполнения различных производственных операций, а также когда хотят характеризовать соотношение свойств, выражающих суть предмета, или соотношение предметов между собой, или соотношение между явлениями, или соотношение между предметами и явлениями.

В научной литературе можно встретить различные определения понятия качества: философское, экономическое, юридическое и др.

В философском понимании качество продукции - это совокупность свойств изделия, характеризующая его существенную определенность, в силу которой оно является данным, а не иным изделием.

Международный стандарт ИСО 8402 определяет качество как "совокупность свойств и характеристик продукции или услуги, которые придают им способность удовлетворять обусловленные или предлагаемые потребности".

В ГОСТ 15467-79 "Управление качеством продукции. Основные понятия. Термины и определения" дана следующая формулировка понятия качества продукции: "Качество продукции - совокупность свойств продукции, обусловливающих ее пригодность удовлетворять определенные потребности в соответствии с ее назначением".

Юридическое понятие качества продукции не всегда совпадает с технико-экономическим. Если качество продукции в техническом отношении не может быть статичным в процессе развития производства, науки и техники, то понятие качества в правовом смысле неизменно. Оно означает соответствие изделия определенным, заранее утвержденным или согласованным критериям. Иными словами, правовая оценка качества продукции означает степень соответствия свойств продукции комплексу и уровню требований, установленных и закрепленных в соответствующем надлежаще оформленном документе.

Соответствие или же несоответствие указанным требованиям является признаком доброкачественности или недоброкачественности продукции.

Анализ эволюции правового регулирования качества товаров позволяет выделить три основные этапа в этом процессе.

Первый этап характеризуется тем, что в нем понятие "безопасность" не выделяется в самостоятельную категорию, а является составляющей понятия "качество". Дело в том, что понятиям "качество" и "безопасность" не всегда придавалось равное значение при государственном регулировании и контроле (надзоре). На этом этапе регулирования в нормативно-технических документах акцент делался на обеспечение и повышение качества продукции, которое являлось комплексным понятием. Понятие "безопасность" при этом воспринималось как гарантируемая в обязательном порядке составляющая понятия "качество". Поэтому ни в период плановой экономики, ни в начале развития рыночной экономики - нигде в нормативно-правовых и нормативно-технических документах безопасность товаров вообще не упоминается и нормативно не регулируется. Государственные стандарты как нормативные документы содержали в качестве обязательных и потребительские требования к продукции, и требования безопасности; при этом все эти требования в совокупности характеризовали качество товара. Объяснить это можно тем, что одним из показателей развития экономики являлось повышение качества продукции, а безопасность производимой и импортируемой советским государством продукции презюмировалась (необходимость гарантий и регулирования безопасности потребительских товаров возникнет значительно позднее - с развитием предпринимательства, когда потребительский рынок заполнится недоброкачественной, а порой не безопасной для жизни и здоровья продукцией).

Этот - первый - этап можно ограничить временными рамками с 1923 г. по начало 90-х годов. Именно в 1923 г. возникает необходимость установить общие требования к экспортируемым товарам, в связи с чем были разработаны и утверждены стандарты Наркомвнешторга - обязательные документы, содержащие общие требования к качеству экспортируемых товаров.

Обязательная сила государственных стандартов на все остальные производимые товары была установлена постановлением СНК СССР от 15 сентября 1925 г., утвердившим положение о Комитете стандартов при Совете труда и обороны, согласно которому комитет разрабатывает и утверждает обязательные и рекомендательные стандарты.

Стандарт стал основным нормативно-техническим документом, определяющим полную техническую характеристику продукции: номенклатуру показателей ее качества, уровень каждого их них, методы и средства измерения, испытаний, правила маркировки, упаковки, приемки, транспортирования и хранения продукции.

Главная задача стандартизации в СССР сводилась к совершенствованию управления народным хозяйством, повышению технического уровня и качества продукции, к интенсификации общественного производства и повышению его эффективности, к ускорению научно-технического прогресса, рациональному и экономному расходованию сырья.

Будучи заинтересованным в производстве стандартной продукции, государство придало стандартам обязательный характер путем закрепления показателей стандартов в правовых актах. Тем самым стандарты были приравнены к юридическим нормам, соблюдение которых стало обязанностью соответствующих лиц.

Государство придавало огромное значение качеству производимой продукции как составной части работы по обеспечению материального уровня жизни народа и повышению эффективности производства, производительности труда, развитию национальной экономики. Этим объясняются меры юридической ответственности, которая была предусмотрена за производство некачественной продукции. А отличительной чертой того времени было применение уголовной ответственности за производство недоброкачественной продукции и несоблюдение стандартов (в СССР уголовная ответственность за данное правонарушение предшествовала административной).

Впервые уголовная ответственность "за выпуск недоброкачественной продукции и за несоблюдение стандартов" была установлена постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 ноября 1929 г., согласно которому уголовная ответственность предусматривалась:

за массовый или систематический выпуск недоброкачественных изделий - лишение свободы на срок до пяти лет или принудительные работы на срок до одного года;

за несоблюдение обязательных стандартов - лишение свободы до двух лет или принудительные работы на срок до одного года (уголовная ответственность наступала за единичное нарушение требований обязательного стандарта на любой стадии существования продукции).

Постановлением ЦИК СССР и Совнаркома СССР от 8 декабря 1933 г. принят новый акт "Об ответственности за выпуск недоброкачественной продукции", которым во изменение постановления 1929 г. наказание было усилено - лишение свободы на срок не менее пяти лет.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 10 июля 1940 г. "Об ответственности за выпуск недоброкачественной или некомплектной продукции и за несоблюдение обязательных стандартов промышленными предприятиями" уголовная ответственность установлена в виде тюремного заключения от пяти до восьми лет.

В приведенных нормативных актах потребительские требования к продукции и требования к безопасности, установленные в стандартах и технических условиях, равнозначны - в совокупности они образуют комплексное понятие качества продукции, и уголовная ответственность наступает в случае нарушения любого из этих требований.

Исходя из всего вышеизложенного, можно сделать вывод, что стандарты представляли собой гарантированный законом минимум требований по качеству, т.е. стандарт закреплял минимальные (в смысле недопустимости их снижения) требования к качеству продукции. Следовательно, продукция, не отвечающая требованиям стандартов, признавалась недоброкачественной, т.е. браком.

Следует признать, что в СССР качеству выпускаемой продукции уделялось огромное внимание. На XXV съезде КПСС 10-я пятилетка была определена как пятилетка эффективности и качества, а задача улучшения качества продукции выдвинута как всенародная программа. Программа КПСС определила всемерное повышение качества промышленной и сельскохозяйственной продукции как одну из важнейших народнохозяйственных задач: "Систематическое повышение качества продукции является обязательным требованием развития экономики. Качество продукции советских предприятий должно быть значительно выше, чем на лучших капиталистических предприятиях". В решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС проблема повышения качества продукции определена как "одна из главных задач плановых органов, хозяйственных организаций и предприятий, ибо повышение качества выпускаемых изделий предопределяет лучшее использование производственных мощностей, экономию сырья, материалов, топлива и энергии и, в конечном счете, повышение производительности общественного труда".

Для дальнейшего усиления государственного руководства работами по повышению качества продукции ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением от 4 октября 1965 г. N 729 "О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства" признали необходимым ввести государственную аттестацию продукции. Государственная аттестация качества продукции была одной из форм государственного управления качеством.

Аттестация - это государственная оценка качества продукции как основа стимулирования производства предприятиями высококачественной продукции.

В соответствии с установленным порядком аттестация проводилась в целях обеспечения выпуска продукции, отвечающей по своим технико-экономическим показателям высшему мировому уровню, потребностям народного хозяйства и населения, увеличению выпуска продукции высшей категории качества (ВКК). Аттестация должна была служить основой как стимулирования производства новой высокоэффективной и высококачественной продукции, так и применения санкций в случае производства устаревшей продукции. Пищевые продукты, продукция медицинского назначения, парфюмерно-косметические товары, ядохимикаты, ювелирные изделия, издательская продукция и некоторые другие виды продукции аттестации не подлежали.

Отличительной особенностью Государственной аттестации качества в СССР стал ее плановый характер, увязанный с плановым управлением всем народным хозяйством. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров от 10 ноября 1970 г. "О повышении роли стандартов в улучшении качества выпускаемой продукции" министерствам и ведомствам было предписано доводить предприятиям и организациям задания по увеличению объемов производства продукции с государственным знаком качества. Впервые в нашей стране было введено годовое и перспективное планирование качества продукции в масштабе государства. Таким образом, планирование работ по качеству продукции стало частью народнохозяйственного плана. Этим же постановлением была установлена материальная ответственность предприятий за выпуск продукции, не отвечающей требованиям стандартов и других нормативных документов: экономические санкции заключались в исключении такой продукции из отчетных данных о выполнении планов по объему товарной, валовой продукции и продукции в натуральном выражении.

Однако, как показал анализ результатов контроля (надзора) того периода, принятые меры желаемого результата не принесли, а аттестация продукции не превратилась в важнейший процесс оценки результатов работы предприятий по повышению качества продукции и эффективный способ управления процессом повышения качества продукции.

В целях укрепления государственной дисциплины в области соблюдения стандартов и обеспечения единства измерений был утвержден Указ Президиума Верховного Совета СССР от 18 мая 1984 г. "Об административной ответственности за нарушение правил по стандартизации и качеству продукции, выпуска в обращение и содержания средств измерений и пользования ими".

Административная ответственность в виде предупреждения или штрафа установлена за следующие нарушения:

выпуск или поставку (реализацию) предприятиями, организациями, учреждениями или объединениями продукции, не соответствующей требованиям стандартов, технических условий, образцов (эталонов) по качеству, комплектности, упаковке;

выпуск в продажу в розничных торговых предприятиях (организациях) продукции, не соответствующей требованиям стандартов, технических условий, образцов (эталонов) по качеству, комплектности, упаковке;

передача заказчику либо в производство конструкторской, технологической и проектной документации, не соответствующей требованиям стандартов и технических условий по качеству продукции или требованиям стандартов на технологические процессы;

несоблюдение стандартов и технических условий при транспортировании, хранении и использовании продукции, если это повлекло снижение качества, порчу или сверхнормативные потери.

Уголовный кодекс РСФСР (1960 г.) предусматривал уголовную ответственность за неоднократный или в крупных размерах выпуск из промышленного предприятия недоброкачественной или не соответствующей стандартам либо техническим условиям или некомплектной продукции (ст. 152). А кроме того, в отличие от предыдущих актов, устанавливал ответственность за неоднократный или в крупных размерах выпуск в продажу в торговых предприятиях заведомо недоброкачественных, нестандартных или некомплектных товаров (ст. 157). При этом к недоброкачественной относилась продукция, которая не могла быть использована по назначению или не выдержала установленных для нее гарантийных сроков эксплуатации либо хранения, или гарантийных показателей и которая полностью или без существенной переработки не могла быть использована по назначению. К нестандартной относилась продукция, не соответствующая требованиям государственных стандартов или технических условий, - независимо от того, могла ли такая продукция быть использована по назначению. Таким образом, для данного периода характерно применение как административной, так и уголовной ответственности за нарушения качественных показателей продукции.

Несмотря на значительный рост экономических санкций и усиление ответственности за выпуск недоброкачественной, нестандартной продукции, перелома в качестве продукции не произошло. Низкое качество продукции, продолжающиеся из года в год массовые нарушения стандартов и технических условий стали главной причиной, побудившей ЦК КПСС и Совет Министров СССР принять решение о введении нового органа вневедомственного контроля, нового элемента в государственном механизме управления качеством - государственной приемки продукции. Госприемка была введена в первую очередь на предприятиях, выпускающих важнейшую народнохозяйственную продукцию, товары народного потребления, а также основные комплектующие изделия и материалы для них.

Государственная приемка продукции - это результат оценки соответствия продукции, выпускаемой промышленными предприятиями, требованиям действующей нормативно-технической документации на нее, осуществляемой после приемки продукции службой технического контроля предприятий.

Государственная приемка имела право не принять продукцию и приостановить ее отгрузку в случае:

несоответствия изготовленной продукции установленным требованиям действующей нормативно-технической документации;

неоднократных нарушений технологического процесса производства, предусмотренного установленными требованиями.

При введении госприемки ни одно предприятие страны не смогло сдать готовую продукцию с первого предъявления. Правда, в дальнейшем наблюдалось снижение количества рекламаций и затрат на гарантийный ремонт на многих подконтрольных предприятиях, особенно выпускающих товары народного потребления.

Следующей формой регулирования качества продукции явилась ее сертификация. Она была заимствована у развитых промышленных стран и стала проводиться для отечественной продукции, идущей на экспорт, задолго до принятия Закона РФ "О сертификации продукции и услуг". Дело в том, что наличие сертификата, удостоверяющего качество продукции, являлось непременным условием выхода советских товаров на внешний рынок и показателем ее конкурентоспособности. Первый центр сертификации в СССР открылся в Риге в 1989 г., а в начале девяностых их было уже 14. Под сертификацией понимался "комплекс действий, в результате которых посредством специального документа (сертификата) или знака соответствия подтверждалось соответствие отечественной продукции требованиям международных, национальных стандартов или иных документов, взаимно согласованных между изготовителем и потребителем продукции".

Обобщая итоги первого этапа эволюции правового регулирования качества товаров, можно сделать вывод, что в период плановой экономики производство продукции высокого качества было важнейшей составной частью работы по обеспечению материального и культурного уровня жизни народа, по повышению эффективности производства, роста производительности труда, по развитию национальной экономики. Но уже к концу созданная в стране система государственного воздействия на качество продукции, построенная, главным образом, на административных методах и позволяющая в определенной мере планировать, организовывать, контролировать и стимулировать рост качества продукции, перестает отвечать современным требованиям и требует серьезной организационной перестройки и обновления за счет усиления экономических методов управления процессами разработки, производства и использования продукции. Как отмечал Н.И. Рыжков, "сама экономическая система способствовала систематическому наличию товаров низкого качества. Продукции некондиционного качества присуще свойство самовоспроизводства - низкое качество порождает низкое качество".

Второй этап в правовом регулировании качества продукции наступил в начале 90-х годов, когда, с одной стороны, в результате ликвидации государственной монополии внешней торговли, а с другой - в связи с развитием российской предпринимательства потребительский рынок заполнился недоброкачественной, а порой не безопасной для человека продукцией. Возникла необходимость гарантии обеспечения на государственном уровне безопасности товаров; в нормативно-правовых актах появляется термин "безопасность товаров" как самостоятельный критерий (требования безопасности перестают быть составляющей понятия "качества" и приобретают правовую самостоятельность).

Но если критерии качества могут быть установлены как на государственном (путем закрепления их в стандартах и других нормативных и технических документах), так и на договорном уровне, то критерии безопасности устанавливаются только государством, которое, в свою очередь, организует контроль за их обязательным исполнением и применение мер юридической ответственности за их несоблюдение. На данном этапе критерии "качества" и "безопасности" равнозначны, упоминаются в нормативно-правовых актах одновременно и контроль за их соблюдением осуществляется параллельно.

Именно в этот период необходимо было правовыми средствами урегулировать отношения, возникающие между потребителями (с одной стороны) и изготовителями, продавцами (с другой стороны) при производстве и продаже товаров - в части обеспечения качества и безопасности производимой и реализуемой продукции. Поэтому в довольно короткий временной промежуток было принято сразу несколько законов: "О защите прав потребителей", "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг".

Закон РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I "О защите прав потребителей", определивший важнейшие права потребителя, одним из них провозглашает право на получение товаров, результатов работ и услуг надлежащего качества, т.е. продукции, соответствующей по качеству требованиям, установленным в стандартах, технических условиях, образцах или условиях договора. Если стандартами предусмотрены обязательные требования к качеству товара (работы, услуги), продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий этим требованиям.

Новеллой данного Закона было разделение на законодательном уровне понятий и гарантий "качества" и "безопасности" товаров и придание этим понятиям равного правого статуса.

Однако не все требования государственных стандартов являются обязательными. Этот термин сформулирован в ст. 7 Закона РФ "О стандартизации", по которому к обязательным относятся требования, устанавливаемые для обеспечения безопасности продукции, работ и услуг для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества, для обеспечения технической и информационной совместимости, взаимозаменяемости продукции, единства методов их контроля и единства маркировки. Иначе говоря, "обязательные требования стандартов" - более широкое понятие, нежели "показатели безопасности".

Соответствие продукции и услуг установленным требованиям обеспечивается путем сертификации. Причем ей подвергается уже не экспортируемая продукция, а продукция, выпускаемая на внутренний рынок.

В соответствии с Законом РФ от 10 июня 1993 г. N 5151-I "О сертификации продукции и услуг" (ст. 13) изготовители (продавцы, исполнители) продукции, подлежащей обязательной сертификации и реализуемой на территории Российской Федерации, были обязаны:

реализовывать эту продукцию только при наличии сертификата, выданного или признанного уполномоченным на то органом, либо декларации о соответствии, принятой в установленном порядке;

обеспечивать соответствие реализуемой продукции требованиям нормативных документов, на соответствие которым она была сертифицирована, и маркирование ее в установленном порядке;

указывать в сопроводительной технической документации сведения о сертификате или декларации о соответствии и сведения о нормативных документах, которым должна соответствовать продукция; обеспечивать доведение этой информации до потребителя (покупателя, заказчика);

приостанавливать или прекращать реализацию продукции, если она не отвечает требованиям нормативных документов, на соответствие которым сертифицирована или подтверждена декларацией о соответствии, по истечении срока действия сертификата, указанной декларации или срока годности продукции, срока ее службы, а также в случае если действие сертификата приостановлено или отменено решением органа по сертификации.

При анализе норм, содержащихся в трех перечисленных законах, можно сделать вывод, что они соотносятся между собой как целое и частное - Закон "О защите прав потребителей" декларирует права потребителя на качество и безопасность товаров, а два других (кстати, принятых почти одновременно) детализируют пути достижения и обеспечения продекларированных прав.

В 2000 г. 2 января принят Федеральный закон N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", который дает законодательное определение понятию "безопасность" - под ней понимается состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений. (Заметим, в дальнейшем это определение будет использовано с дополнениями в Федеральном законе "О техническом регулировании".)

Закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" обладает рядом достоинств.

Во-первых, в ст. 1 вводится понятие "оборот пищевых продуктов, материалов и изделий", который включает в себя куплю-продажу (в том числе импорт и экспорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий, их хранения и перевозки. Закон распространил обязательность требований, предъявляемых к качеству и безопасности пищевых продуктов, на все товары независимо от сферы их обращения (оптовую и розничную торговлю) и установил административную ответственность за правонарушения, допущенные на любой из стадий оборота пищевых продуктов. Дело в том, что до принятия данного Закона единственной статьей КоАП РСФСР, предусматривающей административную ответственность за несоблюдение качества и безопасности потребительских товаров, была ст. 146.4, согласно которой ответственность наступала только за продажу товаров ненадлежащего качества и не применялась административная ответственность за оптовую торговлю некачественной и опасной продукцией.

Во-вторых, ст. 3 дает четкое определение, какие товары не могут находится в обороте:

при несоответствии их требованиям нормативных документов;

при наличии явных признаков недоброкачественности, не вызывающих сомнений у представителей органов государственного надзора и контроля;

при отсутствии удостоверений качества и безопасности, документов изготовителя, подтверждающих их происхождение;

при отсутствии информации о государственной регистрации и подтверждения соответствия требованиям нормативных документов;

при несоответствии товаров представленной информации, в отношении которых имеются обоснованные подозрения об их фальсификации (включение в перечень оснований для признания товаров некачественными и опасными данного признака имеет большое значение, так как при внесении изменений в Закон РФ "О защите прав потребителей" из обязательных критериев качества товаров (ст. 4), передаваемого потребителю, была исключена информация о товаре; в результате несоответствие товара представленной о нем информации, содержащей показатели качества, не влекло юридической ответственности изготовителя или продавца. Рассматриваемый Закон устранил допущенный пробел);

при истечении сроков годности;

если срок годности не установлен (когда такое установление является обязательным);

при отсутствии маркировки, содержащей сведения, предусмотренные стандартом.

Такие пищевые продукты признаются некачественными и опасными, не подлежат реализации, утилизируются и уничтожаются.

В-третьих, ст. 26 была установлена административная ответственность изготовителя за нарушения требований к качеству и безопасности пищевых продуктов (КоАП РСФСР ответственность изготовителя не предусматривал).

В-четвертых, анализируемый Закон в отличие от всех предыдущих детализирует на законодательном уровне методы государственного регулирования (государственного нормирования в области обеспечения качества и безопасности продукции, государственной регистрации и лицензирования, оценки подтверждения соответствия требованиям нормативных документов) в области обеспечения качества и безопасности продуктов; устанавливает, что требования к качеству и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, установленные государственными стандартами, санитарными и ветеринарными правилами и нормами, являются обязательными для граждан и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту пищевых продуктов, оказанию услуг в сфере розничной торговли и сфере общественного питания.

Интересно проследить, как за время второго этапа изменялась юридическая ответственность за производство и продажу некачественных и опасных товаров. Административная ответственность за продажу таких товаров, как и в конце первого этапа, применялась в соответствии со ст. 146.4 КоАП РСФСР. Впоследствии Федеральным законом "О качестве и безопасности пищевых продуктов" была введена административная ответственность за изготовление и оборот некачественных и опасных пищевых продуктов. Но еще до этого Закона административная ответственность применялась на основании Закона "О защите прав потребителей" и Федерального закона от 8 июля 1999 г. N 143-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" (ст. 3, 4 и 9). Причем административная ответственность была установлена как за нарушение требований к качественным показателям, так и за нарушения показателей безопасности продукции.

Иначе обстояло дело с уголовной ответственностью. Так, Законом РФ от 1 июля 1993 г. в ст. 157 УК РСФСР были внесены изменения, согласно которым ответственность наступала в случае выпуска или продажи товаров, оказания услуг, заведомо не отвечающих требованиям безопасности для жизни и здоровья потребителей, клиентов, повлекших причинение вреда здоровью людей либо создание угрозы причинения такого вреда. То есть ответственность наступала за продажу товаров (оказание услуг), не отвечающих одному четкому критерию - требованиям безопасности. Критерий дефектности "несоответствие стандартам либо техническим условиям" заменен на "несоответствие требованиям безопасности для жизни и здоровья потребителей", а понятие недоброкачественности (т.е. несоответствие потребительским требованиям) из диспозиции ст. 157 (установленной в первоначальной редакции) исключен совсем. Уголовный кодекс РФ в ст.238 сохранил ответственность за выпуск или продажу товаров, не отвечающих требованиям безопасности. Таким образом, на втором этапе при юридическом равенстве понятий "качество" и "безопасность" товаров для процесса регулирования в вопросах применения ответственности за их несоблюдение намечается "сдвиг" в сторону безопасности.

Третий этап в формировании законодательной базы в сфере обеспечения качества и безопасности начался 27 декабря 2002 г., когда был принят Федеральный закон "О техническом регулировании", кардинально изменивший порядок установления обязательных и добровольных требований к продукции и порядок осуществления государственного контроля за их соблюдением. С принятием этого Закона к категории "обязательных" были причислены только требования безопасности, которые стали объектом контроля. Из всех качественных показателей критерий обязательности сохранили только показатели "подлинности и достоверности состава продукции" как способ пресечения действий, вводящих в заблуждение приобретателей (фальсификации). Что касается остальных потребительских свойств товара, то государство сняло с себя ответственность за соблюдение данных требований, и гарантии их обеспечения перенесены в сферу деятельности саморегулируемых и общественных организаций.

Закон утверждает создание двухуровневой системы нормативных документов:

технические регламенты, которые обязательны для исполнения и содержат минимально необходимые требования для обеспечения безопасности жизни и здоровья, граждан, имущества различных видов собственности, окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; не включенные в технические регламенты требования не являются обязательными;

национальные стандарты, носящие добровольный характер.

В связи с тем, что Закон "О техническом регулировании" коренным образом изменил всю действующую до него систему технического нормирования, сохранившуюся со времен плановой экономики, основные нормативные правовые акты, на которых эта система базировалась, и подзаконные акты, принятые для исполнения законодательства, утратили силу, в том числе упомянутые ранее законы "О стандартизации", "О сертификации продукции и услуг".

Закон полностью изменил содержание понятия "стандартизация". Если по Закону "О стандартизации" (ст. 2) правовые основы стандартизации были обязательны для всех государственных органов управления, для предприятий и предпринимателей, для общественных объединений, а разработка и применение нормативных документов по стандартизации признавалась мерой защиты государственных интересов потребителей и государства, то в рассматриваемом Законе правилам и характеристикам, разработанным в результате технического регулирования, придается статус добровольно применяемых документов. Соответственно, меняется правовой статус стандартов: из обязательных они превращаются в добровольно применяемые. Иными словами, стандарты (даже государственные) перестают быть обязательными для субъектов хозяйствующей деятельности. Сам термин "государственный стандарт" выходит из обращения. Вместо него приняты понятия "национальный стандарт", "международный стандарт".

Можно утверждать, что с принятием Закона о техническом регулировании завершился переход от "качества" как основного объекта государственного нормирования и контроля к "безопасности" потребительских товаров.

Вместе с тем следует отметить весьма важный момент, связанный с этим Законом и касающийся мер юридической ответственности. После его вступления в силу действующее законодательство необходимо было привести в соответствие с положениями Закона и внести изменения в нормы, устанавливающие административную и уголовную ответственность за нарушение требований качества и безопасности. Однако до сих пор подобные изменения не внесены, и потому нормы КоАП и УК РФ противоречат требованиям Закона о техническом регулировании.

Анализ развития законодательства, определяющего правовое регулирование качества и безопасности потребительских товаров, позволяет сделать следующие выводы.

Порядок и способы обеспечения качества и безопасности товаров изменялись в зависимости от социально-экономических преобразований в стране.

В период плановой экономики основным регулируемым и контролируемым параметром потребительских товаров являлось их качество, представляющее собой совокупность свойств продукции, обусловливающих ее способность удовлетворять определенные потребности в соответствии со своим назначением в течение оптимально установленного времени. Разнообразие способов административного регулирования качества продукции не обеспечили уровень высокого качества потребительских товаров, что подтверждается результатами контроля.

С переходом к рыночной экономике в связи с наполнением потребительского рынка недоброкачественными и опасными товарами область контроля смещается в сферу безопасности товаров (состояние, при котором отсутствует риск причинения вреда жизни и здоровью граждан, а также их имуществу). Понятия "качество" и "безопасность" как объекты правового регулирования приобретают равный правовой статус и становятся равнозначными объектами государственного контроля (надзора).

С появлением в нормативно-правовых актах понятия "безопасность" товаров как самостоятельной категории изменяется направленность ответственности за несоблюдение качества и безопасности: если для социалистического периода характерно применение уголовной ответственности за нарушение показателей качества (административная ответственность была введена в конце данного периода), то в период "свободного рынка" административная ответственность наступает за несоблюдение как показателей качества, так и показателей безопасности, а уголовная ответственность применяется только в случае нарушений требований безопасности.

Третий этап установил в качестве обязательных только требования безопасности с делегированием полномочий по регулированию качества продукции саморегулируемым и другим общественным организациям, а также "рынку". Поскольку на современном этапе государство нормирует лишь требования по безопасности продукции, постольку предметом государственного контроля должны стать именно эти требования.

Л.Е. Чапкевич,

старший преподаватель Орловского государственного

технического университета

"Адвокат", N 7, июль 2005 г.