Формирование градостроительного законодательства Москвы в 1997-2005 гг. (М.И. Москвин-Тарханов, "Право и экономика", N 8, август 2005 г.)

Формирование градостроительного законодательства
Москвы в 1997-2005 гг.

Москва - это финансовый, культурный, политический, исторический центр России. Кроме того, Москва одновременно и субъект РФ, и практически единое городское сообщество, полностью окруженное другим субъектом Российской Федерации - Московской областью и частично экономически интегрированное с нею в единую городскую агломерацию. Москва - столица России, федеральный политический центр и главный геополитический узел северо-востока Евразии, перекресток важнейших геополитических линий Восток-Запад и Север-Юг.

Поэтому законодательство г. Москвы, принимаемое как по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов или же по предметам собственного ведения города федерального значения Москвы, играет огромную роль не только на уроне экономики и социальной сферы столичного региона, но имеет всероссийское, общенациональное значение.

Особое значение для Москвы как крупнейшего в экономическом отношении субъекта Российской Федерации и в то же время самого значительного городского поселения на территории России имеет законодательство в области архитектуры и градостроительства.

Это естественно при тех масштабах строительно-инвестиционной деятельности, которая ведется в последние годы в Москве.

Только в течение 1987-2002 гг. было построено порядка 49,5 млн кв. м жилья, из которых более 20 млн кв. м были предоставлены москвичам бесплатно в порядке улучшения их жилищных условий. Более двух миллионов москвичей получили новые квартиры, и свыше 700 тысяч улучшили свои жилищные условия за счет использования освобождающихся комнат в квартирах коммунального заселения или освобождаемых при отселении квартир.

В 2003-2004 гг. темпы строительства жилья подошли к 5 млн кв. м в год, что позволяет улучшать жилищные условия ежегодно сотням тысяч москвичей.

При этом в городе также сложился динамически развивающийся первичный рынок коммерческого жилья, который в значительной мере оказывает влияние на вторичный (свободный) рынок, определяя его особенности и тенденции развития. Многие граждане из регионов приобретают жилье в Москве, становясь москвичами. Значительное количество жилых квартир строится ежегодно по заказу федеральных органов власти, тем самым Москва вносит свой вклад в выполнение функций столицы Российской Федерации.

За счет средств города, федеральных финансовых ресурсов и, в первую очередь, за счет прямых частных инвестиций в форме капитальных вложений также создаются многочисленные офисные, спортивно-оздоровительные, культурно-досуговые центры, другие нежилые объекты. Строится новый самый большой в Европе деловой центр Москвы "Москва-Сити", куда потоком вливаются инвестиционные ресурсы отечественных предприятий и иностранных компаний.

Развивается транспортная и инженерная инфраструктура, в частности, город замкнул малый контур третьего транспортного кольца, приступил к созданию его большого контура, начал строить Новое транспортное кольцо.

Таким образом, можно отметить, что на протяжении более чем 16 лет в городе действует масштабный, не имеющий аналогов в России и странах СНГ, строительно-инвестиционный комплекс, представляющий собой финансово-промышленный консорциум, который включил в себя различные хозяйствующие субъекты, работающий на основе как государственной, так и частной собственности на недвижимое имущество и финансируемый из государственных и частных, в том числе иностранных, источников.

Сегодня строительно-инвестиционный комплекс Москвы, несомненно, является одной из наиболее перспективных, динамично развивающихся частей всей экономики России. Это произошло, в первую очередь, потому, что органы власти Москвы направляют, регулируют и поддерживают его развитие. Постоянное внимание к проблемам строительно-инвестиционного комплекса Москвы со стороны Московской городской Думы и Правительства Москвы, безусловно, связано с тем, что строительно-инвестиционный комплекс является ядром градостроительного и перспективного развития города, залогом устойчивого развития всего столичного региона.

К сожалению, решение многих вопросов перспективного развития и градостроительства Москвы, строительно-инвестиционного комплекса Москвы упирается в разграничение прав и полномочий между федеральными органами власти и городом как субъектом Российской Федерации, что встречает не оправданные принципами рационального ведения хозяйства затруднения административно-политического характера.

Не сложившаяся правильная система разграничения собственности, совместного управления собственностью и хозяйственного взаимодействия г. Москвы и Российской Федерации приводит к большим и неоправданным экономическим потерям, препятствует дальнейшему привлечению инвестиций в различные сегменты столичной недвижимости.

В Москве как в едином, развивающемся городском сообществе использование земли и недвижимости подчиняется задачам градостроительного развития, и, следовательно, именно законодательство в области градостроительства (в первую очередь. Закон г. Москвы о Генеральном плане развития города Москвы и Закон г. Москвы об основах градостроительства в Москве) является основополагающим регулятором общественных отношений, вокруг которого строится вся экономика перспективного развития Москвы в активную фазу перехода к новым моделям хозяйствования.

При этом градостроительное законодательство Москвы является частью единой системы права России, с которой она связана в соответствии с нормами и принципами, заложенными конституционным законодателем в Конституцию РФ и федеративный договор.

Законодательство в области архитектуры и градостроительства не содержится в перечнях вопросов, отнесенных ст. 71 и 72 Конституции РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. По смыслу ст. 73 Конституции законодательство в области архитектуры и градостроительства относится к предметам ведения субъектов Российской Федерации, и субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти по вопросам архитектуры и градостроительства. Субъекты РФ осуществляют по данным вопросам собственное правовое регулирование в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ, и в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации в области архитектуры и градостроительства в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.

В ранее действовавшем Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (утратил силу) федеральный законодатель полностью учел требования Конституции РФ.

Пунктом 3 ст. 2 данного Градостроительного кодекса был установлен закрытый перечень вопросов, относящихся к области градостроительной деятельности, по которым нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации должны приводиться в соответствие с федеральными законами. Это вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также вопросы в области природопользования, охраны окружающей среды, особо охраняемых природных территорий, памятников истории и культуры, обеспечения экологической безопасности, предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий.

Но при этом в ст. 1 прежнего Градостроительного кодекса РФ к базовым правовым институтам градостроительства правомерно были отнесены градостроительное планирование развития территорий и поселений, определение видов использования земельных участков, проектирование, строительство и реконструкция объектов недвижимости. При регулировании данных вопросов субъекты Российской Федерации наделены всей полнотой государственной власти, и в случае противоречия соответствующих норм законов субъектов Российской Федерации нормам законов Российской Федерации, как уже указывалось, согласно с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ действуют нормы законов субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этим большинство субъектов Российской Федерации создали собственные институты законодательного регулирования в области градостроительной деятельности, способствующие реализации заложенных в Конституции РФ принципов. Известно, что климатические особенности городов и регионов России (Норильск и Сочи, Астрахань и Петропавловск-Камчатский), их национально-культурные традиции (Татарстан, Тыва, Дагестан, Калининград, Москва, Санкт-Петербург) делают нецелесообразным установление централизованного градостроительного регулирования по целому ряду вопросов.

Однако прежний Градостроительный кодекс РФ утратил силу в связи с принятием нового Градостроительного кодекса РФ от 27 декабря 2004 г. N 190-ФЗ.

При этом в нарушение требований ст. 73 Конституции РФ в ч. 3 ст. 3 нового Градостроительного кодекса федеральным законодателем было установлено, что законодательное регулирование всех без исключения вопросов в области градостроительной деятельности не может противоречить данному Кодексу в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции РФ.

Это указывает на противоречащую Конституции РФ попытку изъятия в одностороннем порядке конституционных полномочий у субъектов Российской Федерации.

Учитывая вышеизложенное, на основании ч. 2 ст. 125 Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" Московская городская Дума обратилась в Конституционный Суд с просьбой признать эту попытку федеральной власти противоречащей Конституции (постановление Московской городской Думы от 13 апреля 2005 г. N 82).

Реализуя свои конституционные полномочия в сфере градостроительства, Московская городская Дума с 1997 по 2005 год приняла целый ряд законов г. Москвы, относящихся к градостроительному планированию округов, районов, территорий природного комплекса и историко-культурного значения, устанавливающих принципы территориального зонирования, правила землепользования и застройки, порядок получения разрешения на строительство, состав градостроительного кадастра, гарантии и защиту прав граждан при принятии градостроительных решений, при их отселении, при проведении строительных работ и ряд других.

Все эти законы объединяет рамочный, "скелетный" Закон г. Москвы от 3 марта 2004 г. N 13 "Об основах градостроительства", который формирует правовое поле и организует в единую систему градостроительное законодательство Москвы, определяя при этом и направление его систематизации и кодификации.

Завершением первого этапа формирования градостроительного законодательства Москвы стал Закон г. Москвы о Генеральном плане города Москвы (основные направления развития), принятый 27 апреля 2005 г., т.е. уже после вступления в силу нового Градостроительного кодекса РФ. При его принятии Московская городская Дума и Правительство Москвы сумели преодолеть все разночтения московского и федерального законодательства и избежать конфликта норм, что было подтверждено заключением прокуратуры г. Москвы.

Однако завершение первого этапа формирования градостроительного законодательства Москвы в условиях постоянного развития города неизбежно становится началом нового этапа этой работы.

В ближайшее время будет подготовлен и вынесен на рассмотрение Московской городской Думы Градостроительный кодекс города Москвы, который соединит в себе нормы ранее принятых московских законов, где будут устранены и приведены в соответствие с Градостроительным кодексом РФ все нормы, относящиеся к комплексным правовым институтам градостроительства, по которым осуществляется регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также минимизированы или даже вовсе устранены противоречия в базовых правовых институтах регулирования градостроительства.

Параллельно с разработкой Градостроительного кодекса Москвы будет проводиться системная работа по подаче поправок и предложений в Государственную Думу ФС РФ и Правительство РФ для доработки ныне действующего Градостроительного кодекса с учетом большого, зачастую уникального опыта, наработанного московским строительным комплексом.

Кроме кодификации и приведения московских законов в соответствие с федеральным законодательством, Московской городской Думе и Правительству Москвы предстоит большая работа по созданию комплекса подзаконных актов и выработке комментариев к московскому градостроительному законодательству, а также работа по актуализации Генерального плана г. Москвы и созданию нового Закона г. Москвы о Генеральном плане, который должен быть принят в 2008 г.

Постоянно развивающаяся законодательная база города имеет под собой мощные конституционные основания, которые обеспечивают единые требования к любым инвесторам, заказчикам, проектировщикам и застройщикам на территории г. Москвы.

Точное следование законам г. Москвы, знание подзаконных нормативных актов исполнительной власти, практики судебных споров, грамотное юридическое сопровождение становятся обязательными для осуществления любого инвестиционного проекта, связанного с московской землей и иной недвижимостью. Соблюдение градостроительного законодательства Москвы - залог успеха на московском рынке, несоблюдение - путь к материальным потерям у любых хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности и ведомственного подчинения (в том числе федерального) при их работе на территории г. Москвы.

М.И. Москвин-Тарханов

"Право и экономика", N 8, август 2005 г.