Правовое регулирование предпринимательской деятельности государственных образовательных учреждений (В.Н. Уруков, "Право и экономика", N 8, август 2005 г.)

Правовое регулирование предпринимательской деятельности
государственных образовательных учреждений

В условиях перехода к рыночной экономике в России коренным образом изменился не только правовой статус государственных образовательных учреждений, но и порядок их участия в гражданском обороте.

Практика показывает, что государственные образовательные учреждения, в особенности в сфере высшего образования, успешно занимаются не только образовательной деятельностью в пределах выделенных бюджетом средств, но и сами активно зарабатывают деньги путем внедрения коммерческого образования, оказания всевозможных образовательных платных услуг, предложения продуктов инновационной деятельности хозяйствующим субъектам, подготовки высококвалифицированных кадров на договорной основе для коммерческих организаций и т.д. В связи с этим как в теории права, так и на практике возникает вопрос: является ли вышеназванная дополнительная деятельность образовательных учреждений предпринимательской? Каковы правомочия образовательных учреждений по распоряжению доходами, полученными от такой деятельности?

Легальное понятие предпринимательской деятельности, данной в норме ст. 2 Гражданского кодекса РФ, на мой взгляд, не в полной мере выделяет все признаки, присущие предпринимательской деятельности.

Неправильное понимание предпринимательской деятельности создает предпосылки для конфликтных ситуаций между субъектами права, а в отдельных случаях - злоупотреблений. Например, для рядового налогового инспектора, проверяющего правильность ведения торговли на рынке, нет разницы в правовом статусе между индивидуальным предпринимателем, торгующим товарами на профессиональной основе, и лицом, продающим подержанную или не подошедшую вещь. Как показывает практика, последний часто наказывается за торговую деятельность без соответствующей регистрации как предприниматель.

Признаки предпринимательской деятельности

Согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ главным признаком предпринимательской деятельности является ее цель - извлечение прибыли. Именно цель выделяет предпринимательскую деятельность из более широкого понятия хозяйственной деятельности как деятельность по производству и реализации материальных благ. Это предполагает, что в эту деятельность должен быть вложен первоначальный капитал, в процессе этой деятельности должно произойти приращение первоначального капитала, называемое прибылью. Например, торговец купил товар на 1 тыс. руб., т.е. вложил для покупки товара первоначальный капитал в указанной сумме; продав товар и вычтя все расходы по его реализации, получил чистый доход в размере 500 рублей. Но если лицо, скажем, каменщик, по договору или иным основаниям построило для другого лица дом на его средства и при этом получило доход в определенном размере, то такая деятельность не может являться предпринимательской, поскольку не было вложения первоначального капитала в хозяйственную деятельность, и следовательно, каменщик не мог получить прибыль. В этом случае полученный им доход является не предпринимательским, это результат продажи своей рабочей силы. Прибыль представляет собой сумму, составляющую разницу, на которую доход превышает затраты. В данном примере каменщик не несет какие-либо затраты в строительстве дома и не может являться предпринимателем даже в случаях, если он, например, строительством домов занимается на постоянной, профессиональной основе.

Другими признаками предпринимательской деятельности являются осуществление ее субъектом предпринимательской деятельности от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность. Это означает, что, вложив в деятельность первоначальный капитал, лицо в определенных ситуациях может не получить ожидаемый доход, а наоборот, может остаться в убытках, т.е. несет имущественную ответственность по своим обязательствам в полном объеме, без наличия, как правило, вины, что отличает его от других участников гражданского оборота. Последнее утверждение следует из нормы п. 3 ст. 401 ГК РФ, согласно которой лицо вследствие неисполнения обязательства или его ненадлежащего исполнения при осуществлении предпринимательской деятельности несет ответственность, если не докажет, что надлежащее исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, т.е. чрезвычайных и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств, если иное не предусмотрено законом или договором.

К одному из важных признаков предпринимательства можно отнести осуществление предпринимательской деятельности на постоянной (профессиональной) основе. Нельзя говорить о предпринимательстве при единичном или эпизодичном изготовлении товаров (оказании услуг, выполнении работ).

Следующий признак - осуществление предпринимательской деятельности лицами, прошедшими в установленном порядке государственную регистрацию.

Таким образом, если в деятельности любого субъекта присутствуют одновременно все указанные признаки, то такая деятельность является предпринимательской. Следовательно, предпринимательская деятельность - это зарегистрированная установленным законом образом самостоятельная и инициативная деятельность по производству товаров, оказанию услуг, выполнению работ в целях извлечения прибыли и осуществляемая на профессиональной основе от своего имени, на свой риск и под свою имущественную ответственность, за исключением таких видов деятельности, как адвокатская, нотариальная и иных видов, которые отнесены федеральным законом к непредпринимательской деятельности. Термин "самостоятельная деятельность" предполагает, что вмешательство в предпринимательскую деятельность органов государства и местного самоуправления допускается только в пределах и объемах, установленных законом.

Предпринимательская деятельность образовательных учреждений

Образовательное учреждение как некоммерческая организация имеет специальную правоспособность (п. 1 ст. 49 п. 1 и 3 ст. 50 ГК РФ). Действующее гражданское законодательство (п. 3 ст. 50 ГК РФ) разрешает образовательным учреждениям заниматься предпринимательской деятельностью, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы. Таким образом, можно полагать, что деятельность образовательных учреждений по получению доходов в результате использования своего имущества является предпринимательской, т.е. такая деятельность содержит все признаки предпринимательской деятельности. Следовательно, правовой режим субъектов предпринимательской деятельности в полной мере должен распространяться и на образовательные учреждения, включая режим налогообложения.

Каковы правовой статус имущества образовательных учреждений, участвующих в предпринимательской деятельности, и правомочия образовательного учреждения по распоряжению результатами от предпринимательской деятельности? В этой связи актуальна проблема разделения между собственником и образовательным учреждением долгов, плодов и продукции, полученных в результате использования имущества. Неудовлетворительное финансирование государственных образовательных учреждений, особенно в 90-е годы прошлого века, вызывало нехватку учебного и научного оборудования и других материалов, обеспечивающих учебный процесс, недостаток опытных профессорско-преподавательских кадров ввиду оттока из-за низкой заработной платы.

Государственное образовательное учреждение в гражданском обороте выступает в отдельных случаях как субъект предпринимательских правоотношений, поскольку его правовой статус в этом случае не отличается от коммерческих организаций и его деятельность направлена на получение прибыли. Между тем для государственного образовательного учреждения получение прибыли от деятельности не является основной целью, т.к. основная функция, к примеру, для высшего профессионального образования (ст. 8 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском образовании" - реализация программы высшего образовательного учреждения.

В этом случае образовательное учреждение выступает в гражданском обороте как учреждение - юридическое лицо от своего имени (п. 1 ст. 48 ГК РФ) в целях достижения уставных задач. Образовательное учреждение выступает в гражданском обороте участником различных гражданских правоотношений. Так, оно выступает в договорных отношениях с различными хозяйствующими субъектами - коммерческими организациями по поводу тепло-, энергоснабжения, проведению различных подрядных работ по поддержанию зданий и сооружений в надлежащем порядке или по строительству новых учебных корпусов, зданий и т.п., а также совершает сделки по приобретению материалов, оборудования. В последнем случае образовательное учреждение не выступает субъектом предпринимательской деятельности, а его правовой статус в этом случае иной: оно выступает в имущественных отношениях с другими субъектами только с одной целью - обеспечение выполнения своей функции по реализации учебных программ (трудно представить учебное заведение без тепла, воды, электроснабжения, современного учебного оборудования и т.д.). Следовательно, образовательное учреждение - юридическое лицо в гражданском обороте выступает в двух ипостасях: как субъект предпринимательской деятельности и как юридическое лицо - некоммерческая организация. В обоих случаях государственное образовательное учреждение выступает как юридическое лицо, которое имеет в оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст. 48 ГК РФ).

Нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность государственных образовательных учреждений, содержатся в федеральных законах, указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. Главную роль играют нормы Гражданского кодекса РФ, определяющие организационно-правовую форму государственных образовательных учреждений и правовой статус их имущества, ответственность по гражданско-правовым обязательствам.

Из нормы п. 2 ст. 48 ГК РФ следует, что государственные образовательные учреждения являются юридическим лицом, на имущество которых их учредители имеют право собственности. Согласно п. 1 ст. 50 ГК РФ государственное образовательное учреждение является юридическим лицом - некоммерческой организацией, поскольку его основной целью не является извлечение прибыли и оно не распределяет полученную прибыль между участниками. В силу п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент завершения его ликвидации (п. 8 ст. 63 ГК РФ).

Важное значение для образовательных учреждений в процессе осуществления ими предпринимательской деятельности имеют нормы ст. 296, 299 ГК РФ о праве оперативного управления, ст. 120 ГК РФ о понятии учреждения и ответственности учреждения по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а также субсидиарной ответственности по его обязательствам собственника.

Следующим в иерархии законов, регламентирующих предпринимательскую деятельность государственных образовательных учреждений, является Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.). В соответствии со ст. 2 данного Закона некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных, управленческих целей, в целях сохранения здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных материальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Пункт 3 ст. 2 Закона гласит о том, что некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных и религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, социальных благотворительных фондов, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральным законом.

Безусловно, государственная образовательная организация в силу ст. 9 Закона является учреждением, поскольку таковым признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социальных, культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая полностью или частично этим собственником: имущество учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с гражданским законодательством РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь потому, что это служит достижением задач, ради которых она создана. Далее законодателем определяются пределы осуществления ими предпринимательской деятельности. Так, некоммерческая организация вправе заниматься приносящим прибыль производством товаров и услуг, отвечающим целям создания некоммерческой организации, а также приобретением и реализацией ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участием в хозяйственных обществах и в товариществах на вере в качестве вкладчика. Таким образом, некоммерческая организация фактически вправе вести почти любую приносящую прибыль деятельность, что неоправданно, особенно для государственных образовательных учреждений, как с точки зрения практики, так и гражданского оборота. При этом учреждения участвуют в предпринимательских отношениях без какого-либо согласия собственника, а ответственность наступает субсидиарно по его долгам, в том числе в связи с предпринимательской деятельностью (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Поэтому целесообразно уточнить нормы данной статьи применительно к государственным образовательным учреждениям и дополнить абз. 1 п. 2 ст. 24 Федерального закона "О некоммерческих организациях" фразой следующего содержания: "Государственные образовательные учреждения вправе осуществлять только те виды предпринимательской деятельности и в тех пределах, которые установлены собственником учреждений".

Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изм. и доп.) впервые разрешил ведение предпринимательской деятельности образовательным учреждениям. Так, на основании ст. 47 данного Закона образовательное учреждение вправе вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную его уставом. К предпринимательской деятельности образовательных учреждений относятся:

реализация и сдача в аренду основных фондов и имущества образовательного учреждения;

долевое участие в деятельности других учреждений (в том числе образовательных) и организаций;

торговля покупными товарами, оборудованием;

оказание посреднических услуг;

приобретение акций, облигаций и иных ценных бумаг и получение доходов (дивидендов, процентов) по ним;

ведение приносящих доход иных внереализационных операций, непосредственно не связанных с собственным производством предусмотренных уставом продукции, работ, услуг и их реализацией.

Кроме того, в силу ст. 58 данного Закона образовательным учреждениям разрешается самостоятельно осуществлять внешнеэкономическую деятельность и иметь валютные счета в банковских и других кредитных организациях.

Федеральным законом "О высшем и послевузовском образовании" расширены права высших учебных заведений во внешнеэкономической деятельности. Так, согласно ст. 33 Закона высшее учебное заведение вправе участвовать в международном сотрудничестве РФ в области высшего и послевузовского профессионального образования, в этих целях вправе заключать с иностранными партнерами договоры о совместной деятельности и т.д.

Помимо названных Законов нормы предпринимательской деятельности образовательных учреждений содержатся в подзаконных актах, таких, как типовые положения об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) (постановление Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. N 264); типовое положение образовательного учреждения среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении) (постановление Правительства РФ от 3 марта 2001 г. N 160) и т.д.

Вопрос о пределах распоряжения образовательными учреждениями доходами, полученными ими в результате использования имущества, на практике оставался долгое время открытым, несмотря на то, что нормой п. 2 ст. 299 ГК РФ установлено, что плоды, продукция и доходы от использования имущества, находящиеся в оперативном управлении, поступают в оперативное управление учреждения. Это положение, как правило, образовательные учреждения игнорировали, прикрываясь различными актами, главным образом уставами, и тратили заработанные средства по своему усмотрению, что приводило к множественным правонарушениям и преступлениям, связанным с разбазариванием, бесконтрольным использованием имущества, заработанного образовательными учреждениями. Учредители, лица соответствующих государственных органов фактически самоустранялись от контроля за использованием средств. Так, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в постановлении от 28 сентября 2004 г. N 5804/04 указал следующее.

Государственное образовательное учреждение "Пермский колледж экономики, статистики и информатики Госкомстата России" (далее - образовательное учреждение, колледж) обратилось в Арбитражный суд Пермской области с исковыми требованиями к Государственному комитету Российской Федерации по статистике о признании права собственности на нежилое помещение площадью 831,6 кв. м, находящееся на первом этаже общежития, расположенного по адресу: г. Пермь, ул. Мира, д. 98, и признании недействительной государственной регистрации за образовательным учреждением права оперативного управления указанным помещением.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне ответчика привлечена Пермская регистрационная палата.

В обоснование заявленных требований истец сослался на следующее: по договору купли-продажи от 17 декабря 1998 г. N 1, заключенному с открытым акционерным обществом "Стройсинтез", он на собственные средства приобрел названное помещение в собственность и на основании п. 7 ст. 39 Закона РФ "Об образовании" является его собственником. Однако Пермская регистрационная палата 27 января 1999 г. необоснованно вместо регистрации перехода к образовательному учреждению права собственности на данное недвижимое имущество зарегистрировала за ним право оперативного управления этим имуществом.

Определением от 21 августа 2003 г. суд привлек к участию в деле в качестве соответчика Департамент имущественных отношений Пермской области.

Решением суда первой инстанции от 4 сентября 2003 г. исковые требования удовлетворены: за колледжем признано право собственности на спорное нежилое помещение, а также признана недействительной произведенная 27 января 1999 г. государственная регистрация права оперативного управления этим помещением.

Суд первой инстанции исходил из того, что в соответствии со ст. 39 Закона РФ "Об образовании" образовательному учреждению принадлежит право собственности на доходы от собственной деятельности и приобретенные на эти доходы имущественные объекты; спорное помещение приобретено колледжем на доходы от предпринимательской деятельности, разрешенной его уставом.

Постановлением от 4 ноября 2003 г. суд апелляционной инстанции отменил решение и в удовлетворении исковых требований отказал со ссылкой на то, что в силу ст. 296, 298 Гражданского кодекса РФ у государственного образовательного учреждения, созданного государственным органом на базе имущества, переданного учреждению на праве оперативного управления, не возникает права собственности на недвижимое имущество, приобретенное в результате образовательной деятельности.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа постановлением от 12 февраля 2004 г. отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции по следующим мотивам: колледж, будучи государственным образовательным учреждением, созданным как некоммерческая организация, которой по уставу разрешено вести предпринимательскую деятельность и распоряжаться доходами от этой деятельности, является собственником приобретенного на такие доходы объекта недвижимого имущества в соответствии с п. 7 ст. 39 Закона об образовании, ст. 27 Закона РФ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" и ст. 2, 25 Федерального закона "О некоммерческих организациях". Суд кассационной инстанции указал, что колледж, имея доходы от оказания платных образовательных услуг, на эти доходы приобрел в собственность объект недвижимого имущества по договору купли-продажи от 17 декабря 1998 г. N 1, который в судебном порядке не оспорен и не признан недействительным.

В поданном в Высший Арбитражный Суд РФ заявлении о пересмотре в порядке надзора решения суда первой и постановления суда кассационной инстанций Пермская регистрационная палата просила отменить названные судебные акты и оставить в силе постановление суда апелляционной инстанции, ссылаясь на то, что у государственного образовательного учреждения, использующего в своей деятельности государственное имущество, закрепленное за ним на праве оперативного управления, не могло возникнуть права собственности на спорный объект, приобретенный на доходы от такой деятельности. Этот объект является федеральной собственностью и правомерно зарегистрирован за колледжем на праве оперативного управления.

Проверив обоснованность доводов заявителя, Президиум признал, что решение суда первой и постановление суда кассационной инстанций подлежат отмене, постановление суда апелляционной инстанции - оставлению без изменения по следующим основаниям.

Выводы судов первой и кассационной инстанций основаны на неправильном применении норм материального права.

Колледж создан как некоммерческое государственное образовательное учреждение среднего профессионального образования по приказу Государственного комитета РФ по статистике от 3 июля 1998 г. N 109, который явился единственным учредителем этого образовательного учреждения.

Согласно п. 5.2 устава колледжа в целях осуществления образовательной деятельности за ним закреплено государственное имущество на праве оперативного управления.

Пунктом 5.8 устава предусмотрены источники формирования имущества колледжа и финансирования его деятельности: материальные и денежные средства, поступающие за обучение от юридических и физических лиц; материальные и денежные средства учредителей, собственников, лиц, уполномоченных собственником; средства, получаемые от осуществления различных видов деятельности; кредиты банков и иных кредиторов; добровольные пожертвования и целевые взносы юридических и физических лиц.

На основании п. 5.11 и 5.12 устава колледж может оказывать дополнительные платные образовательные услуги сверх основных образовательных программ по договорам с предприятиями, учреждениями, организациями и физическими лицами, а также вести предпринимательскую деятельность, предусмотренную уставом, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Конкретные же виды возможной предпринимательской деятельности образовательного учреждения его уставом не предусмотрены.

По общему принципу, изложенному в п. 2 ст. 299 Гражданского кодекса РФ, доходы от использования имущества, находящегося в оперативном управлении учреждения, а также имущество, приобретенное учреждением по договору или иным основаниям, поступают в оперативное управление учреждения в порядке, установленном Кодексом, другими законами и иными правовыми актами для приобретения права собственности.

Пунктом 2 ст. 298 Гражданского кодекса РФ, регулирующим вопрос о распоряжении учреждением имуществом, приобретенным им на доходы от деятельности, осуществляемой в соответствии с учредительными документами, не предусмотрено возникновение у учреждения права собственности на такое имущество.

Согласно п. 3 ст. 120 Кодекса особенности правового положения отдельных государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.

Пункт 7 ст. 39 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (изложенного в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ, действовавшей в спорный период) и ст. 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", на которые сослался суд кассационной инстанции, содержат общие положения и конкретно не определяют возникновение у образовательного учреждения, созданного в форме государственного некоммерческого учреждения, права собственности на объекты, приобретенные за счет доходов, полученных от использования в своей деятельности государственного имущества, переданного ему на праве оперативного управления собственником в лице его правомочного государственного органа (учредителя).

Содержащиеся в названных законодательных нормах общие положения регулируют отношения собственности в системе образования и относятся к образовательным учреждениям, созданным в иной организационно-правовой форме.

При указанных обстоятельствах выводы судов первой и кассационной инстанций о возникновении у государственного образовательного учреждения права собственности на спорное нежилое помещение, приобретенное по договору купли-продажи, не могут быть признаны обоснованными и соответствующими законодательству.

Таким образом, решение суда первой инстанции и постановление суда кассационной инстанции нарушают единообразие в толковании и применении арбитражными судами норм права, поэтому в соответствии с п. 1 ст. 304 Арбитражного процессуального кодекса РФ подлежат отмене.

Поскольку при рассмотрении спора суд апелляционной инстанции сделал обоснованные выводы на основании материалов дела и правильно применил нормы права, его постановление следует оставить без изменения.

Учитывая изложенное и руководствуясь ст. 303, п. 5 ч. 1 ст. 305 и ст. 306 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ постановил:

решение первой инстанции Арбитражного суда Пермской области от 4 сентября 2003 г. по делу N А50-15058/2003-Г-5 и постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 12 февраля 2004 г. по тому же делу отменить.

Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Пермской области от 4 ноября 2003 г. по указанному делу оставить без изменения*(1).

Из названного постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ следует важный вывод о том, что государственные образовательные учреждения не вправе самостоятельно распоряжаться доходами, полученными в результате предпринимательской и иной деятельности, поскольку имущество им принадлежит на праве оперативного управления. Следовательно, образовательные учреждения на основании ст. 296 ГК РФ осуществляют распоряжение доходами от предпринимательской деятельности в пределах, установленных законом, и с согласия собственника, а не учредительными документами образовательных учреждений. Эти доходы поступают в собственность учредителя государственного образовательного учреждения.

В.Н. Уруков,

зав. кафедрой гражданско-правовых дисциплин юридического

факультета Чувашского госуниверситета, доктор юридических наук,

профессор, специалист в области вексельного

и предпринимательского права

"Право и экономика", N 8, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Вестник ВАС РФ. 2005. N 1. С.36-39.