Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления (А.С. Беседина, "Право и экономика", N 7, июль 2005 г.)

Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления

За время становления правового государства в России удалось достичь определенных положительных результатов в сфере бюджетного устройства. Вместе с тем бюджетный кризис, негативно влияющий на экономику в последние годы, обострился. Экономическая нестабильность и отсутствие единой нормы права, регулирующей межбюджетные отношения муниципальных образований, тормозит становление бюджетной системы в целом.

Нормы Конституции РФ образовали новый уровень муниципальной власти и новый уровень бюджетной системы Российской Федерации - местный бюджет. Основной закон РФ гарантирует органам местного самоуправления муниципальных образований самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов (ст. 132). Формирование таких бюджетов происходит на основе действующего законодательства, путем применения единой методологии, образуя процесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разных уровней, в результате чего появился термин "межбюджетные отношения".

Основой законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения в системе местного самоуправления, на сегодняшний день является федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления. К таковым можно отнести Бюджетный кодекс РФ, Федеральные законы от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", ряд законов субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления в виде уставов муниципальных образований; постановлений глав муниципальных образований и решений представительных органов муниципальной власти.

В связи с непрерывным процессом реформирования государственного устройства законодательство России постоянно подвергается изменению. Нормы права, являющиеся основой для межбюджетных отношений в системе местного самоуправления, не являются исключением.

Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не внесло прозрачность в систему межбюджетных отношений.

Данный Закон установил нормы, которые содержат определения основных понятий, используемых при изучении межбюджетных отношений в системе местного самоуправления.

Согласно действующему законодательству муниципальная власть или местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, обладают правом формирования местного бюджета.

Местный бюджет является одним из самых важных звеньев бюджетной системы (ст. 10 БК РФ), т.к. он аккумулирует денежные средства местного самоуправления и призван обеспечить жизненно важные потребности населения муниципального образования.

В соответствии с Федеральным законом "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования средств из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, а также местного консолидированного бюджета муниципального образования.

В системе бюджетного процесса для обозначения бюджетных правоотношений между различными уровнями бюджетной системы Российской Федерации, в том числе и для урегулирования бюджетных отношений между муниципальными образованиями в системе местного самоуправления появился термин "межбюджетные отношения".

В основу норм федерального законодательства, регулирующих межбюджетные отношения, лег опыт муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Московская область является ярким примером сформировавшихся межбюджетных отношений. Законодательством данного субъекта Российской Федерации было введено понятие муниципальных образований 1-го и 2-го видов*(1):

Муниципальное образование первого вида - это муниципальное образование, не находящееся в границах территории другого муниципального образования (города, районы).

Муниципальное образование второго вида - муниципальное образование, находящееся в границах территории другого муниципального образования. В основном это поселки, села - мелкие административно-территориальные единицы.

Законодатель определил статус каждого муниципального образования, образовав межбюджетные отношения между муниципальными образованиями 1-го вида и муниципальными образованиями 2-го вида посредством консолидированного бюджета.

В результате апробации данная система межбюджетных отношений закреплена в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который вступит в законную силу в 2006 году.

Поскольку межбюджетные отношения на местном уровне находятся в стадии становления и являются инновационными, для эффективной работы этих норм потребуется немало времени. Учитывая опыт регионов Российской Федерации в данном направлении, можно прогнозировать последствия резкого реформирования межбюджетных отношений в системе местного самоуправления в Российской Федерации.

В настоящее время федеральное законодательство содержит только общие нормы регулирования межбюджетных отношений, а установление специальных норм делегировано органам местного самоуправления посредством федерального законодательства.

Формирование межбюджетных отношений в системе местного самоуправления происходит на основе принятых нормативных правовых актов муниципального образования. Правовую основу межбюджетных отношений составляют уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты глав муниципальных образований и представительных органов муниципальной власти.

Устав - основной нормативно-правовой акт муниципального образования. Как источник права он имеет достаточно широкое распространение в правотворческой практике нашего государства и является своеобразной малой конституцией на территории муниципального образования.

Формирование, исполнение местного бюджета и организация межбюджетных отношений осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Но в общей массе уставы муниципальных образований не содержат норм, регулирующих межбюджетные отношения. Организация межбюджетных отношений происходит на основе договоров между муниципальными образованиями, т.к. в них устанавливаются характер, объем и содержание финансовых полномочий, делегированных органами местного самоуправления друг другу (см. ст. 129 Закона Московской области "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Московской области").

Договоры между муниципальными образованиями по разграничению предметов ведения должны в обязательном порядке включать взаимные обязательства сторон по характеру, срокам и качеству выполняемых работ, этапам и размерам финансирования, размерам и срокам предоставления кредитов, льгот, индексации платежей из-за инфляции и другие условия. Но законодательство субъектов Российской Федерации не обязывало и не обязывает муниципальные образования заключать договоры по разграничению полномочий в бюджетной сфере и межбюджетных отношениях, поэтому в большинстве муниципальных образованиях они отсутствуют. Данный факт приводит к отсутствию норм, регулирующих межбюджетные отношения в системе местного самоуправления, и, как следствие, к проблемам распределения и перераспределения бюджетных средств.

Бюджетные правоотношения, в отличие от других финансовых правоотношений, имеют одну особенность - определенный, ограниченный срок действия. Как правило, бюджетные правоотношения действуют лишь в течение определенного срока в пределах одного бюджетного года. Если в начале финансового года нет согласований по межбюджетным правоотношениям между муниципальными образованиями, то в процессе исполнения бюджета возникают сложности для развития административно-территориальной единицы.

Межбюджетные отношения в системе местного самоуправления могут регулироваться не только уставами муниципальных образований и бюджетными соглашениями, но и актами представительной власти местного самоуправления. К таковым относятся решения Совета депутатов муниципального образования. Нормативные правовые акты в виде решений, регламентирующих утверждение и исполнение бюджета муниципального образования, утверждаются два раза в год. Данный документ отражает порядок и количество денежных средств, поступивших или переданных в результате распределения и перераспределения финансовых средств. При разработке проекта и утверждении такого решения принимают участие только должностные лица муниципального образования, на территории которого формируется бюджет. Отсутствие участия в принятии таких решений исполнительно-распорядительных и представительных органов муниципальных образований, которые участвовали в межбюджетных отношениях, приводит к правовым коллизиям. Как следствие, данный факт влияет на общую картину состояния бюджетов в регионах России.

Практика показывает, что отсутствие жестких норм, регламентирующих межбюджетные отношения в системе местного самоуправления, не обеспечивает прозрачность бюджетов муниципальных образований. Совершенствование межбюджетных отношений, если действительно предполагается развитие местного самоуправления, должно опираться на прочную законодательную основу, прежде всего на федеральном уровне. Именно федеральные законы должны гарантировать необходимую финансовую основу местного самоуправления. Законодательную базу Российской Федерации составляют Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации","О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетный и Налоговый кодексы, которые отчасти регламентируют межбюджетные отношения муниципальных образований, дают основополагающие принципы. Однако данное законодательство оставляет открытым вопрос о распределении доходов в бюджеты и дает возможность продолжать "перетягивать" денежные средства из одного уровня бюджетной системы в другой. Такая возможность появляется благодаря нечеткости в определении компетенции муниципальных образований, неопределенности территориальной организации местного самоуправления. Существуют возможность формирования структуры органов местного самоуправления, не соответствующей решаемым задачам, несоответствия ресурсов исполняемым обязанностям, отсутствие механизмов взаимодействия органов местного самоуправления.

В связи с тяжелым состоянием муниципальных бюджетов и отсутствием нормального взаимодействия местных органов власти в сфере межбюджетных отношений Государственная Дума внесла новый проект закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Принятие такого закона необходимо, т.к. практика применения Федерального закона 1995 г. выявила ряд сложностей, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления.

На сегодняшний день законодательная база Российской Федерации, посвященная местному самоуправлению, сформирована. Бюджетный кодекс РФ дает основные понятия межбюджетных отношений внутри муниципальных образований, а Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" дает основные термины, применяемые в межбюджетных отношениях муниципальных образований.

Закон ввел новую терминологию в систему местного самоуправления.

Согласно Закону N 131-ФЗ местное самоуправление - это форма осуществления народом своей власти, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление осуществляется в городских или сельских поселениях, а также в муниципальных районах и городских округах.

К сельским поселениям относятся один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

К городским поселениям отнесены город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями), где местное самоуправление также осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Совокупность нескольких поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, именуется муниципальным районом. Если территория городского поселения не входит в состав муниципального района, то это поселение именуется городским округом.

В общей сложности каждое из данных административно-территориальных делений в соответствии с федеральным законом именуется муниципальным образованием. На территории каждого муниципального образования осуществляется местное самоуправление и обеспечивается его жизнедеятельность посредством местного бюджета.

Федеральный закон N 131-ФЗ хоть и направлен на решение проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления в Российской Федерации, однако он не воспроизвел нормы, регулирующие межбюджетные отношения в системе местного самоуправления.

Ключевые положения Закона направлены на закрепление положений в сфере бюджетных отношений. В данный Закон внесено понятие консолидированного бюджета.

Вступление в законную силу данного Закона повлечет за собой изменения в законодательстве, регулирующем деятельность местных самоуправлений. Ныне действующие Федеральные законы от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утратят законную силу. Необходимо будет внести изменения в федеральное законодательство, законодательство регионов, а также привести в соответствие правовые акты местных самоуправлений.

В последние годы предпринимаются определенные меры по изменению законодательства в сфере межбюджетных отношений. В основном это происходит путем внесения изменений и отмены ряда федеральных нормативных правовых актов, а также актов субъектов Российской Федерации. Однако этого недостаточно.

Необходимо внесение изменений в действующее налоговое и бюджетное законодательство в части разграничения полномочий и ответственности между органами муниципальной власти, а также четко определить компетенции органов местного самоуправления в сфере межбюджетных отношений.

В этой ситуации законодатель должен четко себе представлять цели и задачи государственного устройства в финансовой системе, т.к. построение межбюджетных отношений без этого невозможно.

На мой взгляд, есть два пути развития бюджетной политики:

обеспечить самостоятельность бюджета муниципального образования в соответствии с действующим законодательством в полном объеме;

обеспечить принцип равенства муниципальных образований при условии отсутствия самостоятельности бюджетов муниципальных образований.

Система межбюджетных отношений, наработанная личным опытом каждого муниципального образования, может быть использована в реализации задач, поставленных Правительством РФ.

А.С. Беседина,

преподаватель кафедры уголовно-правовых дисциплин

Всероссийской государственной налоговой академии (ВГНА),

специалист по финансовому, муниципальному праву,

межбюджетным отношениям муниципальных образований

внутри субъектов РФ

"Право и экономика", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Закон Московской области от 3 ноября 1997 г. N 54/97-ОЗ "О бюджетных правах местного самоуправления".