Право и управление: анализ системных исследований (И.И. Шувалов, "Право и экономика", N 7, июль 2005 г.)

Право и управление: анализ системных исследований

Многообразие юридической жизни определяет многообразие, сложность и дифференцированность посвященных ее анализу правовых теорий. При этом всегда существовал и философский подход к изучению правовых и политических явлений, который предлагал их осмысление с точки зрения общественной значимости, их служебной роли в обеспечении социального управления. Современная эпоха выдвинула требования комплексного, системного изучения государственно-правовой действительности.

Поскольку общество на современном этапе не является в полной мере саморегулирующейся системой, им необходимо управлять, т.е. целенаправленно воздействовать на общественные отношения для их упорядочения и развития. Государство (как организация политической власти) и право (как общеобязательные нормы, властью издаваемые) - это такие общественные институты, которые специально создаются для управления обществом. На важность научного исследования государственно-правового управления обществом и его практического совершенствования постоянно обращалось внимание в посвященной управленческим проблемам литературе еще советского периода*(1). В 60-е-80-е гг. ХХ в. политико-правовые проблемы управления обществом получили освещение с различных позиций*(2). Но в целом они разрабатывались на методологическом фундаменте марксистской науки об обществе, что не могло не сказываться на содержательном освещении многих вопросов.

С 90-х годов ХХ в. формируется новая отечественная теория государственного управления как деидеологизированное научное направление*(3), предполагающее непредвзятый взгляд на управленческую деятельность в демократическом обществе. Значительный вклад в развитие теории государственного управления внес Г.В. Атаманчук*(4), исследующий данную проблематику в течение уже не одного десятилетия. Отечественные исследования в области государственного управления развивались и продолжают развиваться с учетом зарубежных исследований*(5).

В научных исследованиях получили освещение проблемы понятия, функций, организации государственного управления, обеспечения и оптимизации государственного управления, принятия управленческих решений. Но в то же время внутренние закономерности функционирования правовой системы общества в этих исследованиях, как правило, не рассматриваются. Обычно дело ограничивается отдельными правовыми аспектами управленческой деятельности или же анализом правового регулирования государственного управления*(6). Специфические проблемы правотворчества, социального действия и реализации права обозначаются только в общем плане.

Несколько более развернутую характеристику они находят в работах, посвященных праву как средству социального управления*(7). Отмечалось, что изучение политико-правовой действительности в связи с теорией управления будет способствовать и совершенствованию правового регулирования, и познанию права как динамической системы. Право служит одним из важнейших средств решения стоящих перед обществом задач - обеспечения безопасности и правопорядка, формирования и развития экономической и финансовой систем и т.д. Право, обладающее нормативностью, формальной определенностью, да к тому же еще поддерживаемое принудительной силой государства, является наиболее эффективным средством социального управления. Сложно поверить в правоту теорий, предрекавших гибель права (марксизм, анархизм).

В ХХ в. в связи с научно-технической революцией, научно-техническим прогрессом, ростом взаимозависимости различных сфер общественной жизни повышается значимость управления обществом. Недооценка управленческих аспектов чревата дезорганизацией социальных отношений.

В силу сказанного представляется необходимым развитие учения о государственно-правовом управлении обществом, на что обращается внимание и в научных исследованиях. Так, И.Я. Дюрягин указывает восемь экономических и идеологических факторов, обусловливающих возрастание управленческой роли права*(8); среди них - необходимость повышения социальной организованности и социального управления, социальные изменения, вызванные НТР, и др.

Говоря о соотношении управления и права, в первую очередь следует отметить, что право является одним из главных средств управления обществом. Но этим не ограничивается значение права для управления. Право выступает необходимым средством организации и совершенствования самого процесса управления, т.к. он осуществляется в том числе и в правовой форме. Кроме того, право как совокупность установленных в официальном порядке общеобязательных норм служит надежной гарантией законности в управленческой деятельности и средством обеспечения надлежащего выполнения управленческих функций компетентными органами*(9).

Каким видится значение правотворческой деятельности в свете подхода к праву с точки зрения теории управления? В научных исследованиях обычно отмечается, что правотворчество является одной из форм принятия управленческих решений, причем решений нормативного характера, в которых определяются наиболее типичные элементы государственного управления*(10). Но в то же время можно констатировать, что в работах по теории управления значительного внимания проблемам правотворческого процесса обычно не уделяется.

Комплексные исследования правовой действительности ведутся и в рамках общей теории государства и права. Теоретическая юридическая наука выработала ряд конструкций, в которых все правовые явления рассматриваются в комплексе, во взаимосвязи. В рамках этих конструкций получают освещение нормативные правовые акты, нормы права, правовые отношения, применение права, законность и правопорядок, а также разнообразная юридическая деятельность, начиная от установления правовых предписаний до их реализации в поведении субъектов права.

Это, в первую очередь, исследования механизма правового регулирования и социального механизма действия права, а также изучение взаимодействия государственно-правовых институтов в рамках правовой системы общества, разработка функций государства и механизма их осуществления, функций права. Можно констатировать, что в рамках этих теоретических конструкций также развивается управленческий подход к правовым явлениям, причем правотворческая деятельность здесь уже выступает одним из объектов исследования.

Проблема механизма правового регулирования была поставлена в 60-х годах ХХ в. С.С. Алексеевым*(11), его дальнейшая разработка, обсуждение в его рамках различных юридических проблем продолжаются до настоящего времени в работах как самого С.С. Алексеева*(12), так и других авторов*(13).

Основные элементы механизма правового регулирования соответствуют основным стадиям правового воздействия. Таких стадий три: стадия общего действия юридических норм (на которой происходит регламентирование поведения субъектов), стадия возникновения субъективных прав и обязанностей, т.е. правоотношения (на которой конкретные субъекты становятся носителями субъективных прав и обязанностей), стадия реализации прав и обязанностей (на которой права и обязанности воплощаются в жизнь). В соответствии с этими тремя стадиями выделяются основные элементы механизма правового регулирования - юридические нормы, субъективные права и обязанности, акты реализации прав и обязанностей. Общее значение в механизме правового регулирования имеют правосознание и законность. Все остальные правовые явления, в том числе нормативные акты, юридическая техника, примыкают к тем или иным основным элементам механизма правового регулирования*(14). Таким образом, правотворческая деятельность может быть рассмотрена в связи с первой стадией правового воздействия.

Несколько иные интерпретации механизма правового регулирования предлагают теория правовых средств*(15), а также механизм правового воздействия*(16) и механизм действия права*(17). Так, под последним понимается вся совокупность взаимосвязанных элементов и процессов влияния правовой реальности на общественные отношения, на поведение людей и деятельность их организаций*(18).

Системный анализ правовой действительности, но в несколько иной, как правило, более социологизированной традиции предлагают ученые, разрабатывающие проблемы социального действия права (социального механизма действия права), - В.П. Казимирчук*(19), В.И. Гойман*(20) и др. Так, В.П. Казимирчук выделяет четыре основных элемента механизма социального действия права - доведение правовых норм до участников общественных отношений, постановка необходимых целей в законах и иных нормативных актах, поддержание правом полезного поведения участников общественных отношений, социально-правовой контроль*(21). По мнению В.И. Гоймана, составляющими содержания действия права выступают правовое воздействие, восприятие права, правовое действие, правовой порядок*(22).

В.М. Сырых рассматривает социальный механизм правового регулирования, который существенно дополняет и развивает юридический механизм правового регулирования. Социальный механизм правового регулирования состоит из норм права, иных правовых явлений и воздействующих на них позитивно или негативно социальных факторов. По сравнению с юридическим механизмом правового регулирования социальный механизм характеризуется более сложной функциональной структурой. Основными его элементами являются: 1) механизм формирования права; 2) социальный механизм правотворчества; 3) механизм правового информирования; 4) социальный механизм реализации права; 5) социально-правовой контроль*(23).

Взаимодействие государства и права в социальном управлении происходит постоянно. Право регулирует организационную и управленческую деятельность самого государства, которая и осуществляется путем принятия соответствующих нормативных актов. В этих документах определены компетенция органов управления, формы и способы принятия решений, формы контрольной деятельности, меры поощрения и др.

Один из подходов к характеристике государственно-правовых институтов как инструментов управления общества связывается с понятием "функции государства". Оно отражает функциональную, деятельностную сторону государства, направлено на осмысление его управленческой деятельности по урегулированию и целенаправленному развитию различных общественных сфер - экономической, социальной, финансовой, культурной и др. В этой связи в литературе по теории государства и права выделяют три основных формы деятельности по реализации функций государства - правотворческую, правоисполнительную и правоохранительную. Государство, таким образом, издает общеобязательные правила поведения, их исполняет и организует их исполнение гражданами, обеспечивает реализацию правовых норм путем установления и применения принудительных мер.

Управленческая роль права отмечалась при исследовании его функций. Право является активным элементом в общественном организме, воздействующим на его правильное функционирование и развитие. Оно обладает такими свойствами, которые делают правовую форму общественного регулирования высокоэффективным и целесообразным средством опосредования общественных отношений. Активная роль права в обществе выражается в его функциях, т.е. направлениях правового воздействия. Роль права во всей системе общественных отношений выражает общесоциальная функция, в данной плоскости право выполняет управленческую, функционально-связующую роль, выступая в качестве основы нормальной жизни общества, в качестве фактора, обусловливающего правильное развитие и функционирование общественного организма*(24).

Комплексный анализ правовой действительности, как уже говорилось, проводится и в рамках изучения правовой системы общества*(25). В целом системный подход предполагает рассмотрение объектов как систем, которым присущи определенная структура, цели, задачи, субъекты и объекты, прямые и обратные связи, информационные процессы и ряд иных специфических черт*(26). Системный подход служит, с одной стороны, описанию объекта как единого целого, в многообразии составляющих его структурно-функциональных связей. С другой стороны, системный подход нацеливает исследователя на анализ взаимоотношений системы со средой ее функционирования.

Исследования, проводимые в философии и общей теории систем, недостаточно учитывают или практически не учитывают специфики управления в области права с его структурными и информационными особенностями. Во многих подходах основное внимание уделено либо общефилософским, теоретическим подходам к определению системы, ее признаков, характеристик и черт, либо говорится об основных логических конструкциях системного целого, при этом недостаточно анализируются объективные управленческие и информационные закономерности развития социальной системы, ее частей и взаимозависимостей*(27).

В разработку теории правовой системы общества внесли вклад многие известные ученые: Д.А. Керимов, В.Н. Кудрявцев, А.М. Васильев, В.П. Казимирчук, Н.В. Витрук, Н.И. Матузов, Р.О. Халфина и др.*(28). Правовая система может рассматриваться как подсистема всей общественной системы, которая включает в себя нормативную сторону (нормы, институты), организационные структуры (юридические учреждения), идеологические структуры (правовые доктрины, идеи) и те социальные процессы, которые приводят систему в движение (правообразование, реализация права, правовое мышление)*(29). М.М. Рассолов, подытожив развитие исследований советского периода в этом направлении, указывает, что, несмотря на наличие ряда оригинальных подходов к трактовке правовой системы общества (кстати, в большинстве своем недостаточно учитывающих управленческие и информационные аспекты функционирования правовой системы), большинство ученых практически не выходят или робко выходят за рамки традиционной правовой теории и сложившейся практики управления*(30).

Таким образом, в современной науке ведутся комплексные, системные исследования правовой действительности, что в свете реалий сегодняшнего дня является перспективным. С использованием комплексного подхода возможно по-новому подойти к освещению многих классических проблем юридической науки, в том числе и проблемы правотворчества.

И.И. Шувалов,

специалист по конституционному праву,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 7, июль 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М. 1973. С. 161. См. также: Попов Г.Х. Проблемы теории управления. Изд. 2-е, доп. и перераб. М. 1974.; Гвишиани Д.М. Организация и управление. М. 1972.

*(2) См.: Правовые проблемы науки управления. М. 1966; Белых А.К. Политическая организация общества и социалистическое управление. Л. 1967; Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М. 1968; Научные основы государственного управления в СССР. М. 1968; Управление. Социология. Право. М. 1971; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М. 1972.; Тихомиров Ю.А. Управленческое решение. М. 1972.; Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. М. 1972.; Сафаров Р.А. Общественное мнение и государственное управление. М. 1975; Методы и формы государственного управления. М. 1977; Государственное управление и административное право. М. 1978; Трапезников В.А. Управление и научно-технический прогресс. М. 1983; Бачило И.Л. Организация советского государственного управления. Правовые проблемы. М. 1984; Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М. 1984; Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления. М. 1987; Оболонский А.В. Человек и государственное управление. М. 1987; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М. 1988.

*(3) См.: Общая теория управления. М. 1994; Глазунова Н.И. Государственное управление как система. М. 2001.; Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов-на-Дону. 2000; Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М. 2001.; Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления. М. 2002.

*(4) См.: Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М. 1975; Сущность советского государственного управления. М. 1980; Обеспечение рациональности государственного управления. М. 1990; Управление: социальная ценность и эффективность. М. 1995; Теория государственного управления: Курс лекций. М. 1997; Государственное управление. М. 2000; Модернизация государственного управления (теоретико-методологические основания). М. 2001; О целостности государства и государственного управления. Ростов-на-Дону. 2001.

*(5) См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М. 1965; Гурней Б. Введение в науку управления / Пер. с франц. М. 1969.; Ковалевски С. Научные основы административного управления. Пер. с польск. М. 1979; Киллен К. Вопросы управления / Пер. с англ. М. 1981; Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций / Пер. с англ. В 2-х т. М. 1981; Марков М. Технология и эффективность социального управления / Пер. с болг. М. 1982; Питерс Т., Уотермен Р.В поисках эффективного управления / Пер. с англ. М. 1986; Ансофф И. Стратегическое управление / Пер. с англ. М. 1989; Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления / Пер. с англ. В 5 т. М. 1992; Зарубежный опыт государственного управления: Учебное пособие. М. 1999; Тэтчер М. Искусство управления государством: Стратегии для меняющегося мира / Пер. с англ. М. 2003.

*(6) См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. 1997. С. 203-221.

*(7) См.: Шабалин В.А. Право как фактор социалистического управления (вопросы методологии). Автореферат дисс. на соиск. ... д.ю.н. Л. 1972; Юсупов В.А. Право и советское государственное управление. Казань. 1976; Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М. 1977; Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л. 1978; Венгеров А.В. Право и информация в условиях автоматизации управления. М. 1978; Тихомиров Ю.А. Право и социальное управление в развитом социалистическом обществе. М. 1978; Дюрягин И.Я. Право и управление. М. 1981; Кудрявцев Ю.В. Нормы права как социальная информация. М. 1981; Халфина Р.О. Право как средство социального управления. М. 1988; Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. М. 1991.

*(8) См.: Дюрягин И.Я. Право и управление. М. 1981. С. 41-44.

*(9) См.: Дюрягин И.Я. Указ. раб. С. 51; см. также: Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. М. 1991. С. 9, 10.

*(10) См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М. 1997. С. 219, 220.

*(11) См.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М. 1966.

*(12) См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск. 1972. С. 153-169; Право и управление в социалистическом обществе // Советское государство и право. 1973. N 6; Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М. 1989; Право: азбука - теория - философия: опыт комплексного исследования. М. 1999. С. 364-379.

*(13) См., например: Шабалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. N 10; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. 1972; Механизм уголовно-правового регулирования: норма, правоотношение, ответственность. Красноярск. 1989; Малько А.В. Механизм правового регулирования // Правоведение. 1996. N 6; Кожевников В.В., Марфицин П.Г. Уголовно-процессуальный аспект механизма правового регулирования: Учебное пособие. Омск. 1998; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс // Правоведение. 2000. N 4. С. 34, 45; Шундиков К.В. Механизм правового регулирования: Учебное пособие. Саратов. 2001; Лукьянова Е.Г. Механизм процессуального регулирования и его элементы // Журнал российского права. 2001. N 7.

*(14) См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1 С. 156, 157.

*(15) См.: Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. 1987. N 6. С. 12-19; Сапун В.А. Теория правовых средств и механизм реализации права. СПб. 2002.

*(16) См.: Бобылев А.И. Механизм правового воздействия на общественные отношения // Государство и право. 1999. N 5. С. 104-109.

*(17) См.: Явич Л.С. Об исследованиях механизма действия права// Советское государство и право. 1973. N 8.

*(18) См. там же. С. 30.

*(19) См.: Казимирчук В.П. Социальное действие права в условиях развитого социализма. Автореферат дисс. на соиск. ... д.ю.н. М. 1977; Социальный механизм действия права // Советское государство и право. 1970. N 10. С. 37-44; Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. М. 1995. С. 73-84.

*(20) См.: Гойман В.И. Действие права (методологический анализ). М. 1992.

*(21) См.: Казимирчук В.П. Социальный механизм действия права. С. 37-44.

*(22) См.: Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. М. 1996. С. 136.

*(23) См.: Социология права: Учебник / Под ред. В.М. Сырых. М. 2004. С. 93, 99, 100.

*(24) См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Т. 1 С. 90, 94.

*(25) См.: Правовая система социализма. Кн. 1. Понятие, структура, социальные связи. М. 1986; Правовая система социализма. Кн. 2. Функционирование и развитие. М. 1987.

*(26) О системном подходе см.: Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин И.Г. Проблемы методологии системных исследований. М. 1970; Уемов А.И. Системный подход и общая теория систем. М. 1978; Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М. 1978; Афанасьев В.Г. Общество: системность, познание, управление. М. 1981; Антипов Г.А., Кочергин А.Н. Проблемы методологии исследования общества как целостной системы. М. 1988.

*(27) См.: Рассолов М.М. Проблемы управления и информации в области права. С. 25.

*(28) См.: Керимов Д.А. Философские проблемы права. М. 1972. С. 270-287; Кудрявцев В.Н., Васильев А.М., Казимирчук В.П. Правовая система социализма // Правовая система социализма. Т. 1. С. 14-65; Халфина Р.О. Государство, право, правовая система // Там же. С. 150-176.

*(29) См.: Кудрявцев В.Н., Васильев А.М., Казимирчук П.В. Указ. соч.

*(30) См.: Рассолов М.М. Указ. соч. С. 29.