"От КРУ - к федеральной службе финансово-бюджетного надзора" (интервью с Г.М. Богачевым, советником руководителя Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, кандидатом юридических наук) ("Бюджетный учет", N 1, январь 2005 г.)

"От КРУ - к федеральной службе финансово-бюджетного надзора"
(интервью с Г.М. Богачевым, советником руководителя Федеральной
службы финансово-бюджетного надзора, кандидатом юридических наук)

Летом прошлого года начался процесс плавного перетекания контрольно-ревизионных управлений (КРУ) в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора. Новой службе переданы весьма расширенные функции КРУ. Подробнее об этом рассказывает советник руководителя Федеральной службы финансово-бюджетного надзора кандидат юридических наук Геннадий Михайлович Богачев.

- Положение о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора утверждено в июне 2004 года. Решением каких актуальных проблем вам предстоит заняться в ближайшее время? И в развитие этого вопроса, по каким направлениям Федеральная служба могла бы взаимодействовать со Счетной палатой РФ?

- В современных условиях развития страны особенно актуальным является усиление контроля и надзора за правомерным и эффективным использованием государственных ресурсов. Это необходимо для обеспечения устойчивого экономического развития страны. Кроме того, это укрепит доверие общества к государственной власти.

Организационное разделение государственных функций, выполняемых органами исполнительной власти, в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре органов исполнительной власти" обусловило передачу функций Минфина России по контролю и надзору в бюджетно-финансовой сфере Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Контроль и надзор в финансово-бюджетной сфере стал самостоятельной функцией в органах исполнительной власти.

Необходимо отметить, что речь в данном случае идет о расширении сферы деятельности Федеральной службы финансово-бюджетного надзора. То есть в том числе о контроле и надзоре в финансово-бюджетной сфере, связанным с программно-целевым бюджетным планированием. Как вы, наверное, знаете, Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг. утверждена постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. N 249.

Программно-целевой метод бюджетирования обеспечивает прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования. Из наиболее острых проблем здесь можно выделить, например, необходимость разработки методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов при расходовании средств федерального бюджета, а также оценки качества внутриведомственного и регионального бюджетного планирования и управления бюджетными средствами.

Это проблема, общая для всех контрольных органов, и объединение наших действий и потенциала Счетной палаты даст возможность получить обоснованные и сбалансированные методики контроля и надзора в этой области.

Не стоит забывать и о том, что организация этой деятельности и результаты работы органов контроля и надзора должны соответствовать международным стандартам, быть доступными в своем изложении для обобщения и анализа.

- Весьма актуальным для экономики страны является и контроль за правильностью осуществления государственных закупок. В этой области вы тоже планируете сотрудничество со Счетной палатой?

- В этой области прежде всего необходимы правовое и организационное обеспечение процедур контроля.

Вопрос паспортизации контрольно-надзорных мероприятий, технология учета их результатов одинаково актуальны как для Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, так и для Счетной палаты. Работу над "информационной картой" контрольных мероприятий ведомства, как нам кажется, должны координировать.

Обмен информацией на этапе планирования и по результатам контрольно-надзорных мероприятий, а также информацией по результатам анализа зарубежного опыта может стать основой для согласованных действий Федеральной службы финансово-бюджетного надзора и Счетной палаты. В частности, большое значение имеют юридические аспекты подготовки результатов контрольных мероприятий, которые должны иметь глубокую доказательную базу и содержать как можно меньше рисков в оценках и заключениях.

Кроме того, такие совместные действия будут способствовать повышению квалификации работников обоих ведомств.

- Каким образом Федеральная служба будет осуществлять надзор за исполнением законодательства Российской Федерации о финансово-бюджетном контроле и надзоре за органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления?

- Организацию наших взаимоотношений с этими органами следует начать с определения их места и роли в системе контрольных структур страны. Пока же направления деятельности органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, их задачи, функции и полномочия четко не определены. Хотя, конечно, мы понимаем, что эти структуры необходимы и основная их цель - проверка деятельности самого органа, который их создал, и подведомственных ему учреждений.

Наша задача заключается в том, чтобы эти органы были органично встроены в контролирующую систему страны. В этом случае часть нашей работы и работы Счетной палаты будут выполнять эти контролирующие ведомства. Я имею в виду, что их деятельность, которую они осуществляют сейчас, будет скоординирована с задачами, решаемыми Федеральной службой.

Для этого нам прежде всего необходимо унифицировать методики контрольно-надзорной деятельности, системы отчетности. А также программное обеспечение, позволяющее вести сбор, накопление, обработку и анализ результатов контрольных мероприятий. Определить порядок информационного взаимодействия.

Решение всех этих вопросов позволит оптимизировать проверочную деятельность Росфиннадзора. Мы сможем снизить негативное воздействие контрольных и надзорных мероприятий на финансово-хозяйственную деятельность проверяемых организаций. Определить достаточность принимаемых мер на ведомственном и региональном уровнях для эффективной реализации ведомственных программ, эффективного использования финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

В настоящее время мы разрабатываем Регламент взаимодействия Федеральной службы и органов финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Работа идет и по другим направлениям, с тем чтобы выстроить эффективные взаимоотношения.

- Будет ли Федеральная служба финансово-бюджетного надзора контролировать финансовую деятельность организаций негосударственных форм собственности?

- В полномочия Росфиннадзора, закрепленные Положением о Федеральной службе финансово-бюджетного надзора, входит осуществление функций по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, а также функции валютного контроля. Это Положение утверждено постановлением Правительства РФ от 15 июня 2004 г. N 278.

Согласно этому документу Федеральная служба имеет право проводить проверки в организациях, получающих средства федерального бюджета, средства государственных внебюджетных фондов. А также в организациях, которые используют материальные ценности, находящиеся в федеральной собственности, в организациях - получателях финансовой помощи из федерального бюджета, гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

При этом, конечно, надо иметь в виду, что ряд коммерческих фирм выполняет работы, оказывает услуги и поставляет товары для государственных нужд, которые оплачиваются из федерального бюджета. В этих случаях мы обязаны проверить правомерное, в том числе целевое и эффективное расходование государственных средств.

В частности пункт 5.14.2 Положения о Федеральной службе непосредственно предусматривает осуществление проверок в организациях любых форм собственности. Правда, при условии, что они получили от государственной организации денежные средства, материальные ценности. Мы будем анализировать документы таких компаний, сличать их записи с соответствующими данными, предоставленными проверяемой организацией. Это так называемые встречные проверки, которые ранее проводили контрольные органы Минфина России.

Необходимо отметить, что согласно указанному Положению Федеральная служба имеет также право осуществлять контроль и надзор за проводимыми резидентами и нерезидентами (за исключением кредитных организаций и валютных бирж) валютными операциями. Мы будем проверять, насколько эти операции соответствуют валютному законодательству Российской Федерации, условиям лицензий и разрешений, а также следить за соблюдением организациями нормативных актов органов валютного регулирования.

Несоблюдение компаниями негосударственной формы собственности установленного порядка или сроков представления форм учета и отчетности либо нарушение установленных сроков хранения учетных и отчетных документов повлечет наложение административного взыскания.

- Вы предполагаете наладить более тесное взаимодействие с судом, прокуратурой, правоохранительными органами?

- Порядок взаимодействия контрольно-ревизионных органов Минфина России с Генеральной прокуратурой, Министерством внутренних дел и Федеральной службой безопасности определен совместным приказом от 7 декабря 1999 г. N 89н/1033/717.

В связи с созданием Федеральной службы и передачей ей функций Минфина России по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере возникла необходимость внесения в вышеуказанный приказ изменений и дополнений.

В настоящее время нами подготовлена новая редакция данного совместного приказа, в которой определен порядок получения Федеральной службой информации о принятых правоохранительными органами и прокуратурой мерах по реализации материалов ревизий и проверок.

Не секрет, что экономическая составляющая в общей сумме совершаемых в стране правонарушений неуклонно возрастает. Для расследования большинства из них правоохранительным органам требуется участие квалифицированных специалистов Федеральной службы.

Таким образом, объем контрольных мероприятий по обращениям правоохранительных органов возрастает, увеличивается сложность проводимых проверок. Для их проведения требуются знания не только в вопросах бухгалтерского учета, но и правового анализа ревизуемых финансово-хозяйственных операций.

Нельзя не отметить, что во взаимоотношениях правоохранительных и контрольно-ревизионных органов существует ряд проблем. Зачастую правоохранительные органы направляют требования на проведение ревизий без учета реальных сроков их проведения. Значительная часть вопросов, которые сотрудники правоохранительных структур ставят перед ревизорами, не относится к компетенции Федеральной службы.

Что касается взаимодействия Федеральной службы с судебными органами, то здесь необходимо отметить следующее.

В области валютного контроля у нас уже есть наработанная практика, т.к. Департамент валютного контроля Минфина России выступал в защиту государственных интересов по вопросам валютного контроля.

Что же касается вопросов в области государственного финансового контроля, то здесь ситуация несколько иная. Дело в том, что контрольно-ревизионные органы участвовали в судебных процессах, связанных с признанием недействительными уведомлений Федерального казначейства, оформленных по представлениям контрольно-ревизионных органов, только в качестве третьих лиц. Ответчиком по искам выступало Федеральное казначейство.

Теперь, в соответствии с Положением о Федеральной службе, Росфиннадзор представляет в установленном порядке в судебных органах права и законные интересы Российской Федерации по вопросам, отнесенным к компетенции службы. Поэтому одной из задач, стоящих перед нами, является повышение качества представления интересов государства по делам о нарушениях законодательства в финансово-бюджетной сфере в судах. А также выработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере на основе анализа правоприменительной практики.

Нам необходимо стремиться к тому, чтобы отношение общего количества дел об оспаривании действий и решений Федеральной службы в области финансово-бюджетного контроля и надзора к количеству таких дел, выигранных Федеральной службой, достигало своего максимального значения.

- Как, по вашему мнению, отразится усиление ответственности за нецелевое использование бюджетных средств на общей сумме выявляемых нарушений?

- За 9 месяцев 2004 года в ходе проведения 24,8 тысячи контрольных мероприятий проверено использование 424,8 миллиарда рублей, выделенных из бюджетов всех уровней.

Общая сумма выявленных финансовых нарушений составила 54 миллиарда рублей, в том числе в использовании средств федерального бюджета - 28 миллиардов рублей

В результате применения всех видов санкций, предусмотренных законодательством в бюджетно-финансовой сфере, устранено финансовых нарушений на сумму 22 миллиарда рублей (40% от суммы выявленных нарушений). В том числе по средствам федерального бюджета - 19 миллиардов рублей (67% от суммы выявленных финансовых нарушений в использовании средств федерального бюджета).

Сложившееся соотношение объема выявленных и устраненных финансовых нарушений объясняется существенными недостатками в законодательстве финансово-бюджетной сферы.

Возьмем простой пример. Контрольно-ревизионные управления Минфина России выявляют несколько видов нарушений. А именно: неправомерное использование денежных средств и материальных ценностей; неэффективное использование средств; недопоступление платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды; излишки и недостачи материальных ценностей и денежных средств. Между тем в Бюджетном кодексе РФ, в Кодексе об административных правонарушениях РФ, а теперь и в Уголовном кодексе РФ определен только один вид финансовых нарушений - нецелевое использование бюджетных средств.

Соответственно меры воздействия на нарушителей бюджетного законодательства закреплены только в части нецелевого использования бюджетных средств. В результате должностные лица Федеральной службы рассматривают только дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 15.14 Кодекса об административных правонарушениях - нецелевое использование средств федерального бюджета.

Сотрудниками территориальных управлений Федеральной службы составлено и рассмотрено 2547 протоколов об административных правонарушениях за нецелевое использование средств федерального бюджета.

Необходимо отметить: в результате наших проверок стало очевидно, что доля нецелевого использования бюджетных средств в общей сумме всех выявленных нарушений снижается. По итогам работы за 9 месяцев 2004 года доля нецелевого использования составила всего 6% (1,6 млрд. рублей). По сравнению с 2003 годом эта сумма снизилась на 20% (по итогам за 9 месяцев 2003 года - 1,99 млрд. рублей).

С внесением изменений и дополнений в Уголовный кодекс РФ (Федеральный закон от 8 декабря 2004 года N 162-ФЗ), касающихся уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ) и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ), доля нецелевого использования бюджетных средств в общей сумме выявляемых финансовых нарушений должна значительно сократиться.

Хронограф

...Первые сведения об учреждениях с контрольными функциями относятся к России второй половины XVII в.

В 1654 г. был образован Приказ Счетного дела, или Счетный Приказ.

Контрольным учреждением может быть признана так называемая Ближняя канцелярия, учрежденная Петром I в 1699 г.

В 1718 г. возникла Ревизион-Коллегия, позже переименованная в Ревизион-Контору Сената.

С 1802 г. вопросы контроля за образованием, движением и расходованием государственных средств были переданы Министерству финансов.

В 1810 г. ревизия счетов, финансовая проверка министерств вошли в компетенцию Государственного контролера.

В январе 1811 г. было образовано Главное управление ревизии государственных счетов под руководством Государственного контролера.

В 1836 г. Главное управление было преобразовано в Государственный контроль.

5 ноября 1858 г. правительство создало специальную комиссию, получившую название Высшей контрольной комиссии.

14 ноября 1917 ВЦИК принял положение о рабочем контроле.

В феврале 1919 г. было принято решение о преобразовании Наркомата государственного финансового контроля в Наркомат рабоче-крестьянской инспекции (НК РКИ).

23 октября 1923 г. в составе Народного комиссариата финансов СССР было создано Финансово-контрольное управление.

"Бюджетный учет", N 1, январь 2005 г.