Институциональное развитие регионального здравоохранения: понятие, принципы и подходы (Т.А. Сибурина, "Менеджер здравоохранения", N 6, июнь 2005 г.)

Институциональное развитие регионального здравоохранения:
понятие, принципы и подходы

В настоящее время институциональное развитие регионального здравоохранения связано с его структурной реорганизацией, которая должна рассматриваться как необходимое условие повышения доступности и качества, эффективности функционирования и развития региональной системы здравоохранения. В узком смысле региональное здравоохранение представляет собой совокупность различных по мощности, профилю и организационно-правовому статусу лечебно-профилактических учреждений, характеризующихся общностью местоположения, социально-экономической среды, социальных заказчиков, административной подчиненностью, а также определенным типом системного взаимодействия на территориальном рынке медицинских услуг. В более широком смысле в понятие системы регионального здравоохранения следует включать потребности и целевые установки основных потребителей медицинских услуг (дифференцированных групп населения), и заказчиков (покупателей) медицинских услуг (структуру медицинского страхования, предприятия и организации других отраслей народного хозяйства) в отношении объемов, видов и качества медицинской помощи, а также территориальные структуры, обеспечивающие функционирование учреждений здравоохранения, организационные и социально-экономические механизмы регулирования взаимодействия структур медицинского профиля, реализуемые специализированными территориальными органами управления. Необходимо учитывать, что система регионального здравоохранения представляет собой один из важных элементов общей социальной инфраструктуры региона и должно адекватно взаимодействовать с общим механизмом регулирования социально-экономического развития субъекта РФ, разделяя с ним общие цели, приоритеты, методологические, институциональные и структурно-функциональные особенности.

Сложная структура организации регионального здравоохранения, состоящая из системы учреждений государственного, муниципального, а порой и ведомственного подчинения, частных организаций, имеющая многоуровневую, построенную по иерархическому принципу систему управления, многоканальную систему финансирования, прочные горизонтальные связи с другими отраслями социальной сферы, общественными организациями, обеспечивающими службами, предъявляет высокие требования к проведению реорганизации на основе системного подхода, комплексности учета территориальных и внутриведомственных целей с использованием и привлечением социально-экономических интересов региональных промышленных, банковских структур, предпринимательского корпуса.

Современный подход к совершенствованию управления системой регионального здравоохранения должен включать:

сохранение безусловно приоритетной роли государственного финансирования и централизованного регулирования на фоне постепенного становления рыночных отношений;

функционирование системы комплексного стратегического и текущего (годового) планирования, тесно (методологически и организационно) увязанной с соответствующими прогнозами и планами социально-экономического развития региона, муниципальных образований, а также с тенденциями реструктуризации в промышленной и социальной сферах;

базирование текущей и перспективной деятельности территориального медицинского пространства на результатах анализа и прогнозирования потребности социальных заказчиков, факторов внешней среды, внутренних тенденций и закономерностей функционирования лечебно-профилактических учреждений;

повышение ответственности органов управления территориального медицинского пространства за создание комплекса финансово-экономических, научно-методических, материально-технических, организационных и кадровых условий повышения качества и эффективности профилактического и лечебно-реабилитационного процессов в единой системе регионального здравоохранения;

формирование четкой системы целеполагания, ответственности и контроля деятельности менеджмента учреждений здравоохранения, призванных на практике реализовывать стратегические установки высших уровней управления;

сохранение и развитие единого медицинского пространства (правового, экономического и информационного) системы регионального здравоохранения, что должно гарантировать ее целостность, ориентацию на выполнение государственных заказов, общую управляемость и скоординированность деятельности с остальными социально-экономическими системами региона. Наличие единого пространства является важной предпосылкой развития интеграционных горизонтальных процессов в системе регионального здравоохранения, создания различного типа объединений и (или) процессов, обеспечивающих синергический эффект в области медико-санитарного обеспечения населения;

становление медицинских организаций частной и смешанной форм собственности должно быть постепенным и осмысленным процессом, контролируемым медицинской общественностью региона. Не должно противоречить общим принципам доступности, качества и эффективности медицинской помощи. Должно ориентироваться на более эффективное использование имеющейся (но мало загруженной) материально-технической базы, на коммерциализацию и распространение новых медицинских технологий, на создание конкурентной среды в области приоритетных направлений развития системы регионального здравоохранения, на выявление и привлечение эффективной группы предпринимателей, способных распространить конкурентоспособные технологии, пополнить внебюджетные фонды финансирования медицинских учреждений, укрепить их материально-техническую базу.

Необходимо акцентировать внимание на том, что основная цель институционального развития здравоохранения состоит в обеспечении его дальнейшего развития на основе повышения эффективности отрасли, что связано, на наш взгляд, с реализацией следующих основных стратегий в области управления:

1. Разумным сочетанием централизации и децентрализации в управлении системой здравоохранения; повышением роли учреждения здравоохранения в качестве основополагающего элемента системы, обеспечивающего ее функционирование и развитие; предоставлением руководителю учреждения здравоохранения необходимой самостоятельности в управлении ресурсами при одновременном повышении ответственности и оптимизации контроля за результатами его работы, что потребует изменений в порядке финансирования, установления правового и экономического статуса учреждения, большего внимания к личности руководителя, к наличию у него экономического мышления, профессиональных знаний в области управления, способностей лидера и стратегических наклонностей.

2. Усилением интеграционных процессов: формированием медицинских объединений, способствующих повышению эффективности использования ресурсов при улучшении качества медицинского обслуживания на принципах распределения видов и объемов помощи, концентрации ресурсов на приоритетных направлениях; интеграции управленческих усилий органов государственной власти и системы социального страхования; создании интеграционных связей и различных форм кооперации с организациями, работающими в области охраны здоровья, социальной защиты, образования населения, средствами массовой информации, производственными и банковскими структурами и пр., а также предприятиями сферы обслуживания.

3. Обеспечением дальнейшего функционирования и развития отраслевой инфраструктуры (обеспечивающих служб) на основе дальнейшего формирования и укрепления рыночных отношений, проведения маркетинговых исследований, совершенствования системы ценообразования. Дальнейшего развития частного сектора, так как на практике отрасль развивается во многом на рыночной основе, однако это преимущественно теневые коррупционные рынки.

4. Обеспечением государственных стратегических приоритетов в сохранении, укреплении и развитии национальной базы эффективных медицинских технологий, являющихся конкурентоспособными на мировом рынке и составляющих славу отечественной медицинской науки. Реализация выделенных направлений позволит поднять отрасль на новый уровень развития, что потребует целенаправленного отказа от устоявшихся неэффективных форм организации и методов работы, пересмотра системы управления здравоохранением на основе широкого внедрения современных принципов стратегического управления.

В соответствии с изложенным подходом предлагаем модель институционального развития здравоохранения (рис.1).

Таким образом, институциональное развитие здравоохранения следует рассматривать в общем контексте приведения отраслевой системы к конституциональным требованиям построения социального государства, более конкретно, социального рыночного хозяйства. При этом должен учитываться комплекс новых императивных требований к управлению развитием системы здравоохранения.

Вхождение России в глобальные мировые хозяйственные связи предполагает постепенное проектирование транснациональных медицинских корпораций и стратегических альянсов, способных конкурировать на мировых рынках медицинских услуг. Это будет проявляться в росте совместных предприятий здравоохранения, использующих передовые технологии и управленческий опыт для лечения заболеваний, имеющих мировую актуальность. Отечественное здравоохранение в этой связи должно проинвентаризировать конкурентоспособность собственных технологий и, обеспечив их постепенную коммерциализацию, вывести на мировой рынок.

                          /------------------------------------------------------------\

                          |         Институциональное развитие здравоохранения         |

                          | система мер по преобразованию  отрасли на основе изменения |

   /----------------------| отношений собственности и процессов интеграции, кооперации |-----------------------\

   |                      |         и дифференциации медицинской деятельности          |                       |

   |                      \------------------------------------------------------------/                       |

   |                                           Основные направления:                                           |

   |  /------------------------\  /----------------------------------\  /-----------------------------------\  |

   |  |    Территориальное     |  |          Технологическое         |  |           Управленческое          |  |

   |  |                        |  |                                  |  |                                   |  |

   |  |    Уровни:             |  | По типу: стационарная помощь     |  | межгосударственная                |  |

   |  |    федеральный         |  |          поликлиническая помощь  |  | (СНГ, страны мира)                |  |

   |  |    окружной            |  |          скорая помощь           |  |                                   |  |

   |  |    межрегиональный     |  |                                  |  | межотраслевая                     |  |

   |  |    региональный        |  | По виду помощи: лечебная         |  | (здравоохранение, соц. защита,    |  |

   |  |    межмуниципальный    |  |                 профилактическая |  | физкультура и спорт, образование, |  |

   |  |    муниципальный       |  |                 реабилитационная |  | фармпроизводство, др. отрасли     |  |

   |  |    межучережденческий  |  |                 рекреационная    |  | экономики                         |  |

   |  |    учрежденческий      |  |                                  |  |                                   |  |

   |  |                        |  | По отношению к процессу:         |  | межведомственная                  |  |

   |  |                        |  | основная деятельность            |  |                                   |  |

   |  |                        |  | вспомогательная                  |  | по виду собственности:            |  |

   |  |                        |  |                                  |  | (государственная, частная,        |  |

   |  |                        |  |                                  |  | смешанная)                        |  |

   |  \------------------------/  \----------------------------------/  \-----------------------------------/  |

   |                                                                                                           |

  /---------------------------\           /------------------\          /---------------------------------------\

  |       Дифференциация      |-----------|   Приватизация   |----------|        Интеграция и кооперация        |

  \---------------------------/           \------------------/          \---------------------------------------/

Рис. 1. Модель институционального развития регионального здравоохранения

Интеграционная тенденция, развивающаяся по принципу концентрации ресурсов вокруг наиболее актуальных и значимых проблем, заболеваний (нозологический принцип) и соответствующих технологий диагностики и лечения должна получить развитие как внутри страны, так и в ареале постсоюзного социального пространства. Безусловно, что подобные институциональные изменения должны, в конечном счете, затронуть сложившиеся отношения собственности в отрасли, однако при сохранении безусловного приоритета государства в решении стратегических проблем отрасли. Вокруг сети крупных интегрированных медицинских объединений должна постепенно формироваться с использованием современных технологий франчайзинга и венчурного финансирования сеть специализированных средних и мелких медицинских учреждений с активным использованием частного капитала. Рациональные интеграционные формы развития здравоохранения могут потребовать и адекватных изменений в управлении отраслью на высшем уровне. В частности это может коснуться интеграции здравоохранения, медицинской промышленности, др. сфер, обслуживающих здравоохранение, или работающих в направлении обеспечения здоровья, а также внесет изменения в отношение к целевым программам как средству реализации федеральной политики на региональном уровне.

На территориальном уровне исполнительной государственной и муниципальной власти будут постепенно выстраиваться организационно-управленческие механизмы вписывания стратегий и организационных форм медицинского обслуживания в системы стратегического планирования социально-экономического развития территорий. При этом следует ожидать тенденции более тщательного учета потребностей населения в сохранении и укреплении здоровья при финансировании социальных программ в системах территориального регулирования экономики и развития региональной промышленной политики.

Таким образом много лет муссируемая проблема внутриотраслевой реструктуризации системы медицинской помощи выйдет за рамки перспективных представлений и станет предметом практической реализации в области инновационных отношений.

Т.А. Сибурина,

(ЦНИИ организации и информатизации здравоохранения)

"Менеджер здравоохранения", N 6, июнь 2005 г.