Комментарий к Федеральному закону от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ (Д.В. Семенов, "Консультант бухгалтера", N 7, июль 2005 г.)

Комментарий к Федеральному закону
от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ

9 мая 2005 года подписан Президентом РФ и 13 мая 2005 года опубликован Федеральный закон N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации". Закон вступает в силу по истечении 90 дней после дня его официального опубликования. Следовательно, его нормы начнут действовать с 12 августа 2005 года.

Нормами закона в КоАП РФ вводится понятие административного приостановления деятельности, которое заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.

Подобная мера воздействия на юридических лиц не является принципиально новой - право приостанавливать деятельность хозяйствующих субъектов предоставлялось должностным лицам, выполняющим свои функции в сфере надзора и контроля за различными видами предпринимательской деятельности. Сравнительно новым является то, что теперь может быть приостановлена и деятельность физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

Кроме того, вводится понятие временного запрета деятельности.

В соответствии с внесенными изменениями будет действовать следующая схема приостановления деятельности хозяйствующих субъектов:

- при выявлении соответствующих нарушений (содержащих признаки административного правонарушения) должностные лица, имеющие право на составление протоколов о таких нарушениях, фиксируют факт нарушения в протоколе и немедленно направляют его в суд;

- после этого вводится - до пяти суток - временный запрет деятельности;

- в течение указанного срока (пять дней) суд может принять соответствующее решение. При этом срок административного приостановления деятельности не может превышать девяноста суток.

От ранее действовавшего порядка приостановления деятельности хозяйствующих субъектов новый порядок отличается следующими элементами:

- решение о приостановлении деятельности принимается исключительно судом;

- ограничен срок приостановления деятельности;

- установлен исчерпывающий перечень оснований для прекращения деятельности.

Деятельность хозяйствующего субъекта может быть приостановлена при совершении им следующих видов административных правонарушений (в скобках указана статья КоАП РФ):

нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (6.3);

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта (6.4);

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и питьевому водоснабжению населения (6.5);

нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других местах), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению (6.6);

пропаганда либо незаконная реклама наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров (6.13);

нарушение юридическим лицом правил производства, изготовления, переработки, хранения, учета, отпуска, реализации, продажи, распределения, перевозки, пересылки, приобретения, использования, ввоза, вывоза либо уничтожения веществ, инструментов или оборудования, используемых для изготовления наркотических средств или психотропных веществ (6.15 - вновь введенная статья КоАП РФ);

несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, складировании, использовании, сжигании, переработке, обезвреживании, транспортировке, захоронении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (8.2);

нарушение правил испытаний, производства, транспортировки, хранения, применения и иного обращения с пестицидами и агрохимикатами, которое может повлечь причинение вреда окружающей природной среде (8.3);

уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (8.6);

нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (8.12);

невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования(8.13);

нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (8.14);

выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него без специального разрешения (8.21);

нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры (8.21);

загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными или другими вредными веществами либо промышленными или бытовыми отходами или выбросами, в том числе и в лесах первой группы (8.31);

производство лесосплава, строительство мостов, дамб, транспортировка древесины или другой лесной продукции с лесосек, осуществление взрывных или иных работ, а равно эксплуатация водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны рыбных запасов, если хотя бы одно из этих действий может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия (8.38);

нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов (9.1);

нарушение требований промышленной безопасности к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах (9.1);

нарушение норм и правил безопасности при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнического сооружения (9.2);

нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ, а также при производстве строительных материалов, конструкций и изделий (9.4);

ввод в эксплуатацию топливо- и энергопотребляющих объектов без разрешения органов, осуществляющих государственный надзор на указанных объектах (9.9);

нарушение правил пользования топливом, электрической и тепловой энергией, правил устройства электроустановок, эксплуатации электроустановок, топливо- и энергопотребляющих установок, тепловых сетей, объектов хранения, содержания, реализации и транспортировки энергоносителей, топлива и продуктов его переработки (9.11);

нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (10.3);

нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил (10.6);

нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных либо правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства (10.8);

нарушение правил безопасности при строительстве, эксплуатации или ремонте магистральных трубопроводов, а равно пуск их в эксплуатацию с техническими неисправностями (11.20);

нарушение правил эксплуатации радиоэлектронных средств и (или) высокочастотных устройств, правил радиообмена или использования радиочастот либо несоблюдение государственных стандартов, норм или разрешенных в установленном порядке параметров радиоизлучения (13.4);

несоблюдение установленных правил и норм, регулирующих порядок проектирования, строительства и эксплуатации сетей и сооружений связи (13.7);

продажа товаров, выполнение работ либо оказание населению услуг с нарушением санитарных правил или без сертификата соответствия (декларации о соответствии), удостоверяющего (удостоверяющей) безопасность таких товаров, работ либо услуг для жизни и здоровья людей (14.4);

нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма(15.27);

невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), решения федерального антимонопольного органа, его территориального органа, органа регулирования естественных монополий, его территориального органа (19.5).

Невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего контроль и надзор в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, не является основанием для приостановления соответствующей деятельности (19.5);

нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 КоАП РФ (20.4).

Кроме того, внесены изменения в ряд федеральных законов, регулирующих деятельность отдельных органов и служб, которым ранее предоставлялось право приостановления деятельности хозяйствующих субъектов в случае выявления нарушений:

уточнены права милиции (пункт 25 части 1 статьи 11 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 "О милиции"). Уточнено, что количество понятых при проведении осмотра и досмотра должно быть не менее двух (ранее слова "не менее" отсутствовали). Кроме того, исключены следующие права:

временно изымать документы организаций и граждан на материальные ценности, на денежные средства (на срок не более семи суток, а в случае, если изъятие таких документов приводило к приостановлению деятельности организации, - на срок не более 48 часов);

проводить проверки и ревизии производственной и финансово-хозяйственной деятельности;

опечатывать кассы, помещения и места хранения документов, денег и товарно-материальных ценностей на время проведения проверок, ревизий производственной и финансово-хозяйственной деятельности или инвентаризации материальных ценностей, но не более чем на семь суток, а в случае, если эти действия приведут к приостановлению деятельности организации, - на срок не более 48 часов.

Таким образом, налицо существенное ограничение прав милиции в части действий, которые могут повлечь за собой не только приостановку деятельности, но и создание препятствий для ее осуществления;

Уточнены права органов управления образованием - они более не имеют права приостанавливать деятельность образовательного учреждения (при наличии соответствующих оснований) до решения суда.

Кроме того, технические изменения (например, отсылка к действующему законодательству) внесены в пункт 1 статьи 12 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", пункт 3 статьи 12 Федерального закона от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации" (право на сохранение за работниками приостановленных производств среднего заработка сохранено, уточнено, кто имеет право приостанавливать производство).

Также внесены соответствующие изменения в Водный и Лесной кодексы РФ, комментировать которые в условиях, когда в самое ближайшее время ожидается принятие указанных кодексов в новой редакции, представляется нецелесообразным.

Весьма существенным следует считать изменение, внесенное в статью 1070 ГК РФ, устанавливающую ответственность за вред, причиненный незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Разумеется, статья дополнена текстом, в соответствии с которым ответственность наступает также в случае причинения вреда в результате незаконного привлечения к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Правда, речь идет только о вреде, нанесенном юридическим лицам. О гражданах, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, соответствующая норма не прописана.

Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 2 мая 1997 года N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" федеральные органы исполнительной власти в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия лишены права прекращать деятельность объектов по уничтожению химического оружия в случае возникновения угрозы безопасности граждан и окружающей среде. Право приостановки деятельности указанных объектов сохранено.

Вследствие изменений, внесенных в Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" должностные лица федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного в области промышленной безопасности, при исполнении своих должностных обязанностей лишены права приостанавливать деятельность указанных объектов.

В Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" исключена норма, в соответствии с которой ранее органы надзора за безопасностью гидротехнических сооружений могли запрещать или ограничивать деятельность физических и юридических лиц, осуществляющих эксплуатацию водохозяйственных объектов либо ведущих хозяйственную или иную деятельность в руслах рек и на прилегающих к ним территориях ниже и выше плотины, если такая деятельность может оказывать неблагоприятное воздействие на безопасность гидротехнических сооружений.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", деятельность организаций, занятых в данной сфере, может быть приостановлена только по решению суда. Ранее право приостановки деятельности таких организаций предоставлялось Генеральной прокуратуре РФ, федеральному органу исполнительной власти по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральному органу исполнительной власти в области внутренних дел, федеральному органу исполнительной власти по таможенным делам, федеральной службе безопасности, федеральной службе внешней разведки, федеральному органу исполнительной власти в области здравоохранения, а также другим федеральным органам исполнительной власти в пределах предоставленных им Правительством Российской Федерации полномочий. За перечисленными органами сохранено право составлять протоколы о соответствующих административных правонарушениях, в том числе и подпадающих под действие вновь введенной статьи 6.15.

В Федеральный закон от 26 марта 1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях" внесены изменения, в соответствии с которыми органы государственного контроля за геологическим изучением и разведкой месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычей, производством, использованием и обращением более не имеют права принимать решения о прекращении работ с драгоценными металлами и драгоценными камнями и продукцией из них при выявлении нарушений, создающих условия для нерационального расходования этих ценностей и (или) исключающих возможность обеспечения их сохранности.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" исковые требования об ограничении или приостановлении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами, более предъявляться не могут. Право предъявления исковых требований о прекращении указанных производств сохранено.

Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" главные, государственные санитарные врачи и их заместители лишены права при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), выносить мотивированные постановления о приостановлении до устранения такого нарушения или о запрещении в случае невозможности его устранения, а также вносить предложения в финансово-кредитные организации о приостановлении операций юридических и физических лиц по расчетным и другим счетам в случаях нарушения санитарных правил при осуществлении ими работ по проектированию и строительству зданий, строений, сооружений и невыполнения постановлений о приостановлении или прекращении таких работ.

В связи с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" государственные инспектора по охране природы, осуществляющие контроль за охраной атмосферного воздуха, лишены права давать предписания, обязательные для физических и юридических лиц, о приостановлении или о прекращении выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него.

В соответствии с изменениями, внесенными в Федеральный закон от 17 июля 1999 г. N 181-ФЗ "Об основах охраны труда в Российской Федерации", государственные инспектора труда лишены права приостанавливать работу организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении нарушений требований охраны труда, которые создают угрозу жизни и здоровью работников, до устранения указанных нарушений. Соответствующие изменения внесены в отдельные статьи ТК РФ.

Внесены изменения в Федеральный закон от 2 января 2000 г. N 29-ФЗ "О качестве и безопасности пищевых продуктов", в соответствии с которыми орган государственного контроля (надзора) более не имеет права приостановления производства (реализации, выполнения) товара (работы, услуги) и (или) отзыва товара с рынка - в случае, если при проведении мероприятия по контролю будет установлено, что товар (работа, услуга) может причинить вред жизни, здоровью, окружающей среде и имуществу потребителей. Аналогичные изменения внесены в Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Изменениями, внесенными в Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" государственные инспектора в области охраны окружающей среды лишены права приостанавливать хозяйственную и иную деятельность юридических и физических лиц при нарушении ими законодательства в области охраны окружающей среды.

Статьей 24 Федерального закона N 45-ФЗ признаны утратившими силу нормы некоторых федеральных законов, которыми ранее должностным лицам контролирующих органов предоставлялось право приостанавливать или прекращать деятельность юридических лиц при совершении ими отдельных административных нарушений.

Такие изменения внесены в:

Закон Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-1 "О ветеринарии" - в части прав ветеринарных инспекторов, их заместителей и других должностных лиц приостанавливать или запрещать впредь до проведения необходимых мероприятий и устранения имеющихся нарушений законодательства Российской Федерации о ветеринарии производство, хранение, перевозку и реализацию продуктов животноводства;

в Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" - в части прав инспекторов по пожарному надзору и должностных лиц органов пожарного надзора при осуществлении надзорной деятельности приостанавливать полностью или частично работу организаций (отдельных производств), производственных участков, агрегатов, эксплуатацию зданий, сооружений, помещений, проведение отдельных видов работ при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей, а также в случае невыполнения этих требований при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, расширении, техническом переоснащении организаций, зданий, сооружений и других объектов;

в Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" - в части прав государственных инспекторов по охране территорий государственных природных заповедников и национальных парков приостанавливать хозяйственную и иную деятельность, не соответствующую режиму особой охраны государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон;

в Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 108-ФЗ "О рекламе" - в части прав антимонопольного органа приостанавливать рекламу - в случае, если контрреклама не осуществлена нарушителем в установленный срок;

в Федеральный закон от 3 августа 1995 г. N 123-ФЗ "О племенном животноводстве" - в части прав главных государственных инспекторов в области племенного животноводства приостанавливать реализацию племенной продукции (материала) при условии, если выявлены нарушения законодательства Российской Федерации в области племенного животноводства;

в Федеральный закон от 17 декабря 1997 г. N 149-ФЗ "О семеноводстве" - в части прав государственных инспекторов в области семеноводства приостанавливать реализацию или иное использование семян в случае, если выявлено нарушение законодательства Российской Федерации в области семеноводства;

в Федеральный закон от 15 июля 2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений" - в части прав должностных лиц, осуществляющих государственный карантинный фитосанитарный контроль запрещать или приостанавливать производство, заготовку, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, перевозки, хранение, переработку, использование и реализацию подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза);

в Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" - в части полномочий органов государственного контроля (надзора) по принятию мотивированных решений о запрете передачи продукции, а также о полном или частичном приостановлении процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, если иными мерами невозможно устранить нарушения требований технических регламентов;

в Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" - в части прав государственного инспектора по надзору за связью приостановить работу отдельных средств связи или сетей связи до устранения выявленного нарушения.

Кроме того, утратили силу абзац 12 пункта 9 статьи 31 и абзац 25 пункта 7 статьи 41 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Этими статьями вводилась новая редакция статей Законов о ветеринарии и пожарной безопасности, регулирующих права соответствующих должностных лиц. То есть, внесение изменений в данные статьи представляется очевидным.

Из сказанного можно сделать выводы:

- порядок принятия решения о приостановлении деятельности существенно усложнен;

- права должностных лиц надзорных и контрольных органов существенно ограничены;

- исключена возможность приостановления деятельности хозяйствующих субъектов по неопределенному перечню оснований;

- ограничен срок приостановления деятельности;

- в гражданское законодательство введена норма, устанавливающая ответственность за неправомерное приостановление деятельности, повлекшее за собой причинение ущерба.

Таким образом, произведенные изменения административного и хозяйственного законодательства направлены на улучшение положения хозяйствующих субъектов, облегчение административного давления на бизнес - то есть Федеральный закон N 45-ФЗ полностью соответствует задачам, сформулированным Президентом РФ в ежегодном послании Федеральному собранию в 2005 году.

Д.В. Семенов

"Консультант бухгалтера", N 7, июль 2005 г.